以“數(shù)”賦“值”：數(shù)字政府的建設(shè)困境及其治理策略
——基于政策文件的質(zhì)性文本分析

趙遠躍 靳永翥

（1.中國人民大學公共管理學院，北京 100872； 2.西安建筑科技大學公共管理學院，陜西 西安 710055）

在國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府績效管理始終被委以重任，不僅肩負政府治理現(xiàn)代化的時代重任，還承載著人民實現(xiàn)美好生活的殷切厚望。 政府績效管理是學界和實務(wù)界密切關(guān)注的熱點話題，直指政府應該提供什么服務(wù)、如何提供以及對提供結(jié)果如何評價等問題［1］。近年來，以大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈為主的新一代信息與通信技術(shù)（ICT）正悄然撬動著傳統(tǒng)政府績效管理體系，促使其發(fā)生本質(zhì)性轉(zhuǎn)型與革新。 協(xié)同治理數(shù)字化［2］、政府即平臺［3］、重構(gòu)型政府治理［4］等理論概念紛至沓來［4］，“最多跑一次”和“一窗通辦”等地方創(chuàng)新實踐接踵而至，形成一個“服務(wù)惠普化”“治理現(xiàn)代化”和“數(shù)據(jù)智能化”的時代交匯期。 2017 年10 月18日，黨的十九大報告提出建設(shè)數(shù)字中國［5］。 作為數(shù)字中國的有機組成部分，數(shù)字政府是推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，也是提升服務(wù)質(zhì)量、增強政府公信力和建設(shè)讓人民滿意的服務(wù)型政府的重要舉措，因此成為各地方政府的重點建設(shè)項目［6］。

隨著政府行政體制改革和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不斷深入，公眾對數(shù)字政府績效本身的認識發(fā)生實質(zhì)性變化，這種變化致使數(shù)字政府在進行績效管理時需要體現(xiàn)更多的社會關(guān)懷。 過去政府績效管理往往聚焦于組織內(nèi)部與機構(gòu)設(shè)置，現(xiàn)在則還需要關(guān)注績效管理的外部特性，如是否及時回應了公眾訴求。 當以數(shù)字技術(shù)為代表的工具理性遇到以公共訴求為代表的價值理性，本文關(guān)注的應然議題由此產(chǎn)生：數(shù)字政府如何反映公共價值呢？ 同時，我們注意到，在各地方政府聲勢浩大地建設(shè)數(shù)字政府的背后，一個關(guān)于“工具理性”的憂思正浮出水面，那就是在構(gòu)建數(shù)字政府的過程中，往往存在著“器物崇拜”和“工具至上”的異化傾向，這種傾向為數(shù)據(jù)造假、隱私泄露、信息碎片化、數(shù)字政績工程與數(shù)字摻水等機會主義行為提供了滋生溫床，如何對癥下藥，提供合適的策略進行優(yōu)化性治理？ 這構(gòu)成了本文關(guān)注的實然問題。

一、文獻回顧與框架構(gòu)建

“績效”是能力的基本體現(xiàn)，可以解釋為成績、成效與效率。 政府與生俱來就承載著追求最優(yōu)績效的使命，這是保障政府有效運轉(zhuǎn)的重要因素［7］。 盡管政府績效管理事業(yè)方興未艾，但在何為“政府績效”的認識上仍然存在分歧。 美國國家績效評估委員會給政府績效下的定義為：利用績效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或者改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程［8］。 相反，桑德森（Sanderson）則認為政府績效主要關(guān)注控制和“向上問責”，而不是促進學習和改進［9］。

回顧政府績效管理的演進歷程，自二十世紀八十年代以來，在西方國家成功經(jīng)驗啟示和國內(nèi)行政體制改革需求的雙重驅(qū)動下，政府績效管理被引入我國政府管理場域，在得到快速發(fā)展和推廣的同時，也面臨著管理權(quán)與組織權(quán)、過程控制與結(jié)果導向、績效評價與原有考評、統(tǒng)一性和差異性等相互沖突的矛盾［10］。 在此過程中，涌現(xiàn)出一批關(guān)于西方績效管理理論優(yōu)化及修正的研究，目的在于使績效管理理論更好地適應我國的行政生態(tài)環(huán)境以及行政管理實踐［11-13］。總體看來，西方政府績效管理在敲開中國大門的過程中先后經(jīng)歷了初步探索、研究拓展和細化創(chuàng)新等階段［14］，具體包括目標責任制、效能建設(shè)、績效評估和綜合績效管理等方面的探索［15］。在此之后，政府績效管理改革便成為一條貫穿我國政府機構(gòu)改革歷程的主要線索，也成為提高政府服務(wù)效率和公共物品質(zhì)量的重要策略。

數(shù)字化不僅改變著世界，而且正在重新定義世界［16］。 在科技革命浪潮的席卷下，數(shù)字技術(shù)正以前所未有的方式重塑著人類的生活、生產(chǎn)甚至是政治方式［17］。 政府績效管理正處于時代的十字路口，數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)以及技術(shù)工具的進步讓高效的績效管理成為可能［18］。政府績效管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型重點為通過數(shù)字平臺技術(shù)，降低交易成本，提高政府決策的透明度和公共服務(wù)供給效率［19］。 面對傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)收集困難、在分析過程中容易造成數(shù)據(jù)失真［20］、陷入“無法測”和“測不準”的泥沼以及稀釋績效信息所攜載的價值密度等問題［21］，數(shù)字技術(shù)可以從宏觀和微觀層面全面提升政府管理的可觀測性，這為政府績效管理帶來新的機遇［22］。經(jīng)歷電子政務(wù)到數(shù)字政府嬗變歷程的洗禮，數(shù)字政府的自動化辦公、電子化公眾需求調(diào)查、政務(wù)信息實時發(fā)送、無縫隙信息交換和各級政府遠程會議等優(yōu)勢日益凸顯，呈現(xiàn)一種“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化”和“數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化”的平臺驅(qū)動數(shù)字政府的新型政府運行模式［23］。

一些研究表明，數(shù)字政府不僅可以消弭不同政府間的數(shù)字鴻溝，降低公眾與政府之間溝通的成本［24］，還可以向公眾提供質(zhì)量更優(yōu)、效率更高和效果更好的整合性公共服務(wù)［25］。當然，也有一部分研究指出政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中面臨的問題。 埃爾庫特（Erkut）指出數(shù)字政府向數(shù)字治理的可持續(xù)轉(zhuǎn)型是從技術(shù)結(jié)構(gòu)向不同層次的多過程的過渡，這些過程有自身的局限性，主要的挑戰(zhàn)不是技術(shù)問題，而是如何建立治理結(jié)構(gòu)，讓人們參與決策過程的同時，又不落入知識問題的陷阱［26］。這個論斷契合了盧昂維萊（Luangvilai）的研究，數(shù)字政府轉(zhuǎn)型最具挑戰(zhàn)性的問題不在于數(shù)字技術(shù)本身，而在于選擇適當?shù)臄?shù)字技術(shù)、設(shè)計適當?shù)闹卫矸桨敢约皩嵤?shù)字政府轉(zhuǎn)型策略，以造福所有公民［27］。

不難發(fā)現(xiàn)， 政府績效管理與數(shù)字政府相關(guān)研究已經(jīng)有較為豐富的學術(shù)積累并不斷拓展著政府績效管理理論的外延邊界［28］，它們散落在不同的研究領(lǐng)域，處在不同的理論范式和實踐探索間。 為了避免政府績效落入“一種缺乏反思的自說自話的境地”，及時反思顯得尤為重要［29］。從發(fā)展的角度來看，政府績效管理發(fā)端于傳統(tǒng)公共行政的“效率中心主義”，新公共行政為了強調(diào)社會公平，力圖用“社會效率”取代“機械效率”，但效率的核心地位并沒有被動搖［30］。新公共管理運動對市場化的崇拜進一步加深了政府績效管理對效率追求的癡迷，忽略了公共責任與社會公平的合理考量與追求［31］。

面對“效率至上”的政府績效管理體系以及由此所帶來的諸多現(xiàn)實問題，包國憲和王學軍建立起以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理模型（PV-GPG 模型），將社會價值納入政府績效管理生態(tài)系統(tǒng)中，填補了傳統(tǒng)績效管理的價值真空地帶。PV-GPG 模型縱向上對政府績效進行價值建構(gòu)，橫向上對政府績效進行組織管理，基本命題為政府績效是一種社會建構(gòu)，是政府在歷史文化變遷過程中和對公民基本需求回應中形成的有形與無形成果［32］。進一步講，政府績效管理只有厚植于公共價值的土壤上，才能生根發(fā)芽結(jié)果，也才能可持續(xù)推進管理改革［33］。 任何一個新的理論概念躍起，必然需要經(jīng)受實踐的考驗和理論的反思，這是科學理論所蘊含的重要精神。從既有的研究文獻來看，PV-GPG 模型自提出以來，仍活躍在脫貧攻堅［34］、環(huán)境治理［35］、醫(yī)院改革等諸多領(lǐng)域［36］，展現(xiàn)出厚實的理論生命力。

PV-GPG 模型在聚焦政府績效管理的同時，兼顧社會價值的理性選擇，契合本文研究主題，成為本文的基礎(chǔ)框架與邏輯起點。 本文結(jié)合傳統(tǒng)PV-GPG 模型，建立起“X 維度公共價值—Y 維度績效管理—Z 維度工具理性”的立體式PV-GPG 模型，如圖1 所示。

圖1 立體式PV-GPG 模型

其一，橫向上，設(shè)置用以反映社會偏好順序的公共價值X 維度。 PV-GPG 模型強調(diào)公共價值對于政府績效管理的影響，這種影響一直貫穿于整個政府管理過程［37］。 如果數(shù)字政府建設(shè)過程中僅將注意力聚焦于數(shù)字政府的行政效率和經(jīng)濟收益，則無法產(chǎn)出數(shù)字政府本身的社會效益，容易落入左支右絀和顧此失彼的兩難困境中［38］。

其二，縱向上，設(shè)置用以擬合PV-GPG 模型的績效管理Y 維度。 從PV-GPG 初始模型來看，其針對的問題不是“追求效率”，而是“僅追求效率”，績效管理是PV-GPG 模型重要的研究對象［39］。 與此同時，績效是衡量數(shù)字政府行為好壞的風向標，也是測量數(shù)字政府直接產(chǎn)出的客觀指標。

其三，立體上，設(shè)置用以體現(xiàn)數(shù)字技術(shù)的工具理性Z 維度。 工具理性始終是數(shù)字政府建設(shè)不可避免的話題［40］，科學技術(shù)革命的快速發(fā)展與社會價值的理想圖景兩者的沖突造成了數(shù)字政府構(gòu)建秩序的“不和諧”，盡管數(shù)字政府憑借數(shù)字稟賦掙脫了傳統(tǒng)績效管理的束縛，但深陷價值“表?！保媾R的是社會價值的冷漠與治理亂象的叢生問題。

二、研究設(shè)計與研究過程

結(jié)合前文建立的立體式PV-GPG 模型，本文開展具體的研究設(shè)計與研究過程，主要包括介紹數(shù)據(jù)來源以及樣本整體情況、探討政策文件的關(guān)鍵詞詞頻差異與關(guān)聯(lián)，對文本內(nèi)容進行不同層次的編碼三個環(huán)節(jié)。

（一）數(shù)據(jù)來源

為了兼顧結(jié)論的覆蓋率和代表性，本文選取我國31 個省際政府（不含港、澳、臺）數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)政策文件作為分析樣本，這些樣本分別來源于各地方政府的官方網(wǎng)站，并以中國政府網(wǎng)的相關(guān)資料進行補充。 值得一提的是，囿于各地方政府對數(shù)字政府建設(shè)的重視程度有較大差異，因此，對于一些沒有出臺數(shù)字政府相關(guān)文件的政府而言，本文以數(shù)字經(jīng)濟、智慧治理和大數(shù)據(jù)發(fā)展等主題的政策文件進行置換，最終獲取31 份數(shù)字政府相關(guān)的政策文件，結(jié)果如表1 所示。

表1 中國31 個?。ㄊ?自治區(qū)）數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)政策文件

（二）詞頻統(tǒng)計

在研究工具選擇上，NVivo 軟件在保持質(zhì)性研究嚴謹性的基礎(chǔ)上，對文本內(nèi)容進行深度挖掘與考察，契合了本文研究主題方向，由此成為本文開展下一步分析的研究工具［41］。 為了直觀呈現(xiàn)樣本數(shù)據(jù)的關(guān)鍵詞分布和詞頻差異，本文利用NVivo 的詞頻統(tǒng)計功能，繪制出詞云圖，如圖2 所示，圖中字體越大，則表示該詞出現(xiàn)的頻率就越高，反之越低?？梢钥吹?，在31 份數(shù)字政府相關(guān)的政策文件中，數(shù)據(jù)、建設(shè)、政務(wù)、服務(wù)、信息和平臺等詞都是高頻詞，說明這些關(guān)鍵詞是制定數(shù)字政府政策時關(guān)注的重點內(nèi)容。

圖2 31 份數(shù)字政府相關(guān)政策文件的詞云圖

（三）文本編碼

本文利用NVivo 軟件對31 份數(shù)字政府相關(guān)政策文件進行核心式、主軸式和開放式三個層次編碼，依據(jù)材料來源和節(jié)點測算出覆蓋百分比，以此利用編碼發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵概念之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。結(jié)果如表2 所示，最終形成了3 個核心編碼以及9 個主軸編碼，X 維度下公共價值父節(jié)點包括價值理念、價值載體和價值實現(xiàn)方式三個子節(jié)點，材料來源依次為29 個、23 個和27 個，參考點為115 個、76 個和85 個，總體覆蓋率為25.58%；Y 維度下績效管理父節(jié)點包括整體績效提升、治理效能轉(zhuǎn)化和地方實踐創(chuàng)新三個子節(jié)點，材料來源依次為31 個、24 個和27 個，參考點為176 個、75 個和81 個，總體覆蓋率為30.77%；Z 維度下工具理性包括數(shù)字稟賦賦能、信息優(yōu)勢施展、平臺與基礎(chǔ)設(shè)施支撐，材料來源依次為30 個、31 個和31 個，參考點為200 個、152 個和119 個，總體覆蓋率43.65%。 以上結(jié)果顯示了數(shù)字技術(shù)與PV-GPG 模型的高度匹配性，初步檢驗了兩者的配適性［42］。 在此基礎(chǔ)上，建立起本文開展研究的測量框架，如圖3 所示。

圖3 PV-GPG 模型下數(shù)字政府建設(shè)的測量模型

三、研究分析：來自數(shù)字政府政策文件的證據(jù)

質(zhì)性文本分析的一個顯著優(yōu)勢便是通過與文本內(nèi)容進行對話，從而于紛繁復雜的文本內(nèi)容中抽絲剝繭，離析清晰的脈絡(luò)和總結(jié)隱性的特征。本文在整體分析31 份相關(guān)政策文件內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對其進行初步編碼，隨著研究的深入，對初步編碼進行不斷修改與完善，最終形成9個父節(jié)點和36 個子節(jié)點，以期能最大限度地覆蓋所選政策文件的文本內(nèi)容，整理結(jié)果如表2、表3 和表4 所示。

表2 PV-GPG 模型嵌入下數(shù)字政府建設(shè)的文本編碼

（一）X 維度：公共價值層面的內(nèi)容分析

在公共價值維度下，本文對所選樣本進行開放式編碼，通過表3 可以看到，價值理念層面形成了行為指導（1.95%）、目標定位（3.06%）、思想引領(lǐng)（3.8%）和價值規(guī)范（1.85%）四個節(jié)點，總覆蓋率10.66%，高于價值載體（7.04%）和價值實現(xiàn)方式（7.88%），這說明了價值理念一直是數(shù)字政府公共價值建設(shè)的重點議題；價值載體層面形成了公益事業(yè)發(fā)展（0.74%）、民生項目落實（3.99%）、人才隊伍建設(shè)（1.67%）和社會組織培育（0.65%）四個節(jié)點，四個節(jié)點覆蓋率分化嚴重，公共事業(yè)發(fā)展和社會組織培育并未達到1%；價值實現(xiàn)方式層面形成了“表”“里”銜接（0.74%）、“點”“面”統(tǒng)籌（2.13%）、“條”“塊”整合（2.87%）和“左”“右”互通（2.13%）四個節(jié)點，可以看到，在這一層面下，急需加強“表”“里”銜接，以此實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的公共價值訴求。

表3 公共價值維度下數(shù)字政府政策文本的編碼及參考點舉例

（二）Y 維度：績效管理層面的內(nèi)容分析

績效作為PV-GPG 模型的重點考察對象，如果失去對績效進行的有效管理與評估，PV-GPG模型終將變成一個空殼理論。 如表4 所示，在Y 維度下，整體績效提升層面形成了工具績效（4.73%）、人員績效（2.32%）、制度績效（4.17%）、資金績效（2.22%）和組織績效（2.87%）五個子節(jié)點，總覆蓋率16.31%，遠遠高于治理效能轉(zhuǎn)化（6.95%）和地方實踐創(chuàng)新（7.51%），這說明績效提升仍然是數(shù)字政府建設(shè)的最重要議題； 治理效能轉(zhuǎn)化層面形成了公共服務(wù)高效供給（2.78%）、公共物品質(zhì)量保障（2.04%）和公眾幸福感、滿足感提高（2.13%）三個子節(jié)點，每個部分占比均衡；地方實踐創(chuàng)新形成了互聯(lián)網(wǎng)+N（4.17%）、集成式服務(wù)（2.13%）和最多跑一次（1.2%）三個子節(jié)點，需要指出的是，集成式服務(wù)更多強調(diào)服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化，最多跑一次側(cè)重強調(diào)于服務(wù)效率的提升，兩者呈現(xiàn)橫向和縱向兩種不同的運行向度。

表4 績效管理維度下數(shù)字政府政策文本的編碼及參考點舉例

（三）Z 維度：工具理性層面的內(nèi)容分析

作為PV-GPG 模型的嵌入變量，“新成員”的參與是對初始模型的一次擬合、修正與優(yōu)化。不難發(fā)現(xiàn)，工具理性發(fā)揮著聯(lián)結(jié)介質(zhì)的作用，提供了一條公共價值與績效治理兩者相互轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實路徑。如表5 所示，在Z 維度下，數(shù)字稟賦賦能父節(jié)點下形成了多元化參與（1.76%）、全景化監(jiān)管（6.77%）、數(shù)字化服務(wù)（4.17%）和智慧化治理（5.84%）四個子節(jié)點，四個子節(jié)點分別代表了數(shù)字政府建設(shè)過程中數(shù)字技術(shù)的常見賦能領(lǐng)域；信息優(yōu)勢施展維度下形成了層級結(jié)構(gòu)扁平化（3.15%）、數(shù)據(jù)輸送高速化（1.67%）、數(shù)據(jù)資源共享化（3.06%）、信息傳遞透明化（2.97%）和信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化（3.24%）五個子節(jié)點，其中信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化覆蓋率最高，說明是最明顯的信息優(yōu)勢所在；平臺技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施支撐維度下形成了基礎(chǔ)設(shè)施完善（3.06%）、平臺技術(shù)豐富（3.61%）、軟件配置優(yōu)化（2.22%）和硬件設(shè)備升級（2.13%）四個子節(jié)點，總體覆蓋率為11.02%，低于其他兩個子節(jié)點，表明在數(shù)字政府建設(shè)的過程中，平臺技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域仍是一個急需補齊的短板。

表5 工具理性維度下數(shù)字政府政策文本的編碼及參考點舉例

四、研究結(jié)論：數(shù)字政府的建設(shè)困境及其治理策略

結(jié)合前文質(zhì)性文本分析的結(jié)果，本文將進一步探討數(shù)字政府建設(shè)過程中呈現(xiàn)的問題，診斷建設(shè)過程中存在的失范現(xiàn)象，厘清問題及其失范現(xiàn)象出現(xiàn)的根源所在，在此基礎(chǔ)上，有針對性地給出相應的治理策略，以用于數(shù)字政府建設(shè)的地方實踐。

（一）公共價值缺位，PV-GPG 模型呈現(xiàn)“頭重腳輕”態(tài)勢

在31 份數(shù)字政府建設(shè)的政策文件中，公共價值缺位明顯，僅占25.58%，價值理念的覆蓋率（10.66%）遠遠高于價值載體（7.05%）和價值實現(xiàn)方式（7.87%）的覆蓋率，這引出一個憂思：盡管每份政策文件為我們擘畫了一幅未來數(shù)字政府建設(shè)的美好愿景，但除了少數(shù)的政策文件指出了具體的實現(xiàn)路徑和實現(xiàn)載體外，其他政策文件都在嘗試用“一言蔽之”和“模棱兩可”的方式來回答如何實現(xiàn)愿景這個問題。 PV-GPG 模型下數(shù)字政府的公共價值載體和公共價值實現(xiàn)方式難以承載數(shù)字政府的未來愿景， 以至于這個愿景忽略了現(xiàn)實的關(guān)懷而變得模糊不清，導致整個PV-GPG 模型呈現(xiàn)出“頭重腳輕”的不良態(tài)勢。 部分地方政府在數(shù)字政府建設(shè)的指導性文件中指出，應建成“上接中央、下聯(lián)地方、橫向到邊、縱向到底，業(yè)務(wù)體系、管理體系、技術(shù)體系三位一體的服務(wù)高效、治理精準、決策科學的整體型數(shù)字政府”①省人民政府關(guān)于印發(fā)湖北省數(shù)字政府建設(shè)總體規(guī)劃（2020—2022 年）的通知［EB/OL］.［2020-07-01］.http://www.ezhou.gov.cn/wzdsj/wzjs/202111/t20211122_442865.html.，但現(xiàn)實情景是，數(shù)字政府的體制機制有待進一步完善、數(shù)據(jù)服務(wù)能力亟待加強、政務(wù)服務(wù)能力有待提升和協(xié)同治理模式尚未成型。 因此，要實現(xiàn)整體型數(shù)字政府建設(shè)的目標，還有很長一段路需要持續(xù)去探索。

針對X 維度所暴露出的公共價值缺位的問題，本文嘗試提供三個思路來解決問題和平衡PV-GPG 模型下數(shù)字政府的整體結(jié)構(gòu)：一是增強數(shù)字政府建設(shè)指標的可操作性，確定有效的指標體系是數(shù)字政府能否實現(xiàn)公共價值的關(guān)鍵，按照體系全覆蓋、最小顆粒度的要求，對數(shù)字政府各部門模塊進行精準量化，識別出量化管理指標［43］，提高公共價值在數(shù)字政府指標體系的考評權(quán)重，形成有效的數(shù)字政府公共價值考評指標體系；二是擴大公眾參與的事項范圍［44］，結(jié)合新一代信息與通信技術(shù)（ICT），采用“線上+線下”的方式豐富公眾參與的渠道，增強數(shù)字政府在教育、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險、社會救助等方面的公眾回應性，實施數(shù)字政府的公眾滿意度評價機制，以此充分體現(xiàn)公眾利益與公共價值［45］；三是加快數(shù)字政府的價值載體的建設(shè)進程，包括促進公益WLAN 和“N+1”網(wǎng)絡(luò)公益扶貧事業(yè)的發(fā)展、保障城鄉(xiāng)垃圾治理和工程建設(shè)項目審批民生項目的落實等，真正實現(xiàn)績效評估從“唯產(chǎn)出”到以公眾價值為標準的整體性數(shù)字政府轉(zhuǎn)變。

（二）績效管理有待優(yōu)化，配套措施急需完善

數(shù)字政府建設(shè)如果失去對績效管理的考察，建設(shè)進程將會寸步難行，若將公共價值視為PV-GPG 模型的根基，那么績效管理便是該模型的主干部分，一直貫穿于整個模型中。 本文利用NVivo 軟件，對數(shù)字政府建設(shè)過程中績效管理層面進行質(zhì)性文本分析發(fā)現(xiàn)，Y 維度下形成了整體績效提升、 治理效能轉(zhuǎn)化和地方實踐創(chuàng)新三個子節(jié)點， 覆蓋率分別為16.31%、6.95%和7.51%。 從比例分配結(jié)構(gòu)上來看，治理效能轉(zhuǎn)化仍是掣肘數(shù)字政府績效提升的明顯短板，數(shù)字政府建設(shè)要想真正契合PV-GPG 模型，則有兩個問題擺在面前：如何將政府績效產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為具體的治理效能；如何激發(fā)出數(shù)字政府自身的績效潛能進而提升公眾滿意度、獲得感和幸福感。 基于學理分析的視角，任何一項理念、政策、措施和方案都必須沉落至現(xiàn)實場域中，在實踐的過程中釋放出自身的理論張力，才算真正體現(xiàn)了其價值。 因此，從績效產(chǎn)出到效能轉(zhuǎn)化，不僅是數(shù)字政府建設(shè)的應然需求，還是實然回應。

一方面，“工欲善其事，必先利其器”。 結(jié)合表4 可以看到，數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平較低，應以此為優(yōu)化起點，完善配套措施，為其建構(gòu)充電賦能。 比如，就信息網(wǎng)絡(luò)而言，可以優(yōu)化政府信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，加快5G 基站和數(shù)據(jù)中心建設(shè)，擴大5G 網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)范圍，提升IPv6（互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議第6 版）端到端的傳輸能力、互聯(lián)網(wǎng)用戶域名的解析速度和穩(wěn)定性，增加IPv6 的用戶普及率和網(wǎng)絡(luò)接入覆蓋率；另一方面，學習一些優(yōu)秀的地方實踐經(jīng)驗，如吉林省“一窗受理、集成服務(wù)”的“綜窗”改革、江蘇省“一網(wǎng)一門一端一號一碼”政府服務(wù)改革和浙江省“四張清單一張網(wǎng)”改革，形成“試點—擴散”的漣漪效應，以點帶面和以小帶大，在經(jīng)驗學習中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中深化學習，不斷尋不足、找差距和圖變革［46］，通過拓展各地方政府數(shù)字化業(yè)務(wù)，強化數(shù)字化支撐和實施數(shù)字化管理，促進其數(shù)字化轉(zhuǎn)型，最終有步驟、分階段、全景式地推動各地數(shù)字政府的整體績效提升。 這里所指的整體績效提升既涵蓋了可量化的數(shù)字政府產(chǎn)出效率，也考慮到了價值層面的社會效益。

（三）工具理性溢出，存在“器物崇拜”的異化傾向

政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型往往是為了回應更多公眾訴求，而在數(shù)字技術(shù)層面所做出的努力［47］，但結(jié)合表1 來看，Z 維度下數(shù)字政府在建設(shè)過程中存在著“器物崇拜”和“工具神話”的異化傾向，表現(xiàn)為工具理性覆蓋率為43.65%，遠遠高于X 維度下的公共價值（25.58%）和Y 維度下的績效管理（30.77%）。 各子節(jié)點的材料來源也明顯多于公共價值和績效管理的材料來源數(shù)目，這說明在31 份數(shù)字政府建設(shè)的政策文件中， 絕大部分政策文件都有涉及工具理性的各個子節(jié)點，數(shù)字政府建設(shè)的工具理性明顯溢出。 這里需要厘清一個認識，通過信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化等方式實現(xiàn)政府服務(wù)數(shù)字化和精細化是數(shù)字技術(shù)應用于政府場域的最大優(yōu)勢所在，但如果僅倚重“用數(shù)字說話”的單一標準，那么數(shù)字政府本身便會被數(shù)字裹挾而止步不前，價值層面所倡導的“真善美”也會在冷冰的數(shù)字計算和虛擬計算機網(wǎng)絡(luò)運行中變得撲朔迷離［48］。

數(shù)字技術(shù)只有避免過猶不及并在合理的尺度內(nèi)加以應用，才能真正發(fā)揮出工具特性優(yōu)勢和施展內(nèi)在功能，也才能擺脫“唯數(shù)字說話”的固有窠臼和思維桎梏。 就這點而言，數(shù)字技術(shù)作為一項富有時代特色的創(chuàng)新工具，設(shè)計和應用既考驗政府的綜合能力，又考驗數(shù)字技術(shù)本身能否體現(xiàn)出公共責任與公共精神。 因此，在工具設(shè)計之初應該賦予其社會治理的溫度與厚度，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在數(shù)字政府建設(shè)過程中的介質(zhì)、紐帶和潤滑劑的作用，切實通過工具技術(shù)來實現(xiàn)數(shù)字政府的治理賦能和價值賦能。 比如，浙江省的“浙里辦”掌上咨詢、掌上投訴和掌上辦事平臺、河北省的CA（電子認證服務(wù)）、數(shù)字證書、電子簽章等審批“不見面”、辦事“零接觸”的技術(shù)、北京市讓群眾少跑腿的政務(wù)服務(wù)綜合電子地圖以及福建省“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的閩政通App 等便是富有社會價值的技術(shù)工具，深受各地群眾的喜愛，不僅提升了公眾服務(wù)的滿意度，也提升了政府行政運轉(zhuǎn)的效率。

（四）子節(jié)點覆蓋結(jié)構(gòu)失衡，比例分配明顯分化

結(jié)合表2、表3 和表4 來看，各維度下的子節(jié)點覆蓋率有明顯分化的傾向，以Y 維度績效管理為例，整體績效提升覆蓋率（16.31%），高于治理效能轉(zhuǎn)化（6.95%）和地方實踐創(chuàng)新（7.51%）之和，存在著“一邊倒”的失衡結(jié)構(gòu)，工具績效（4.73%）、人員績效（2.32%）、制度績效（4.17%）、資金績效（2.22%）和組織績效（2.87%）等也有同樣的失衡傾向，這將導致數(shù)字政府建設(shè)面臨著不能協(xié)調(diào)、同步和均衡推進的現(xiàn)實困境，這也為數(shù)字政府建設(shè)問題的滋生敞開了大門，具體包括數(shù)字政府政策思想難以落地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上數(shù)字政府的建設(shè)進程和政府績效評估忽略社會效益等。 管窺問題的本質(zhì)，要想破解這樣的難題極其困難，背后是各地方政府的偏好順序、各部門本位主義和各利益主體多元訴求的反復較量與多重博弈。

針對此問題，首先，確立整體性數(shù)字政府理念，注重數(shù)字政府的系統(tǒng)性和配套性。 數(shù)字政府的運行績效取決于組織、制度、人員、基礎(chǔ)設(shè)施、資金等方面的合力，需以系統(tǒng)性和前瞻性眼光來確定數(shù)字政府建設(shè)的具體路徑，考慮不同階段的一致性和銜接性，加強各要素之間的協(xié)作配合，建立強有力的工作推進機制和聯(lián)動機制，明確各地、各部門目標任務(wù)、責任分工和進度要求，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級、跨部門整體推進；其次，適當調(diào)整數(shù)字技術(shù)的比例分配，重視社會價值的實現(xiàn)。 數(shù)字政府建設(shè)沒有一個放之四海而皆準的模式，需要在實踐中不斷改革和創(chuàng)新，可以運用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新行政審批模式，強化頂層設(shè)計，注重資源整合，優(yōu)化各地區(qū)各部門網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，不斷簡化企業(yè)和群眾辦事流程，提升政務(wù)服務(wù)對象的實質(zhì)性滿意度；最后，從PV-GPG 模型設(shè)置來看，對數(shù)字政府進行績效評價時，應優(yōu)化“唯績效達標”的硬性考評機制，適當引入反映社會價值的軟性考評指標體系，如甘肅省的民眾評價政府體系、四川省的“好差評”的考評機制，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的賦能優(yōu)勢，以數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流為準繩整合跨部門、跨區(qū)域和跨平臺之間的信息，做到心中有“數(shù)”，實現(xiàn)政府工作系統(tǒng)數(shù)據(jù)化和運行機制透明化，切實回應公眾的價值訴求［49］。

綜上所述，本文建立起PV-GPG 模型下數(shù)字政府建設(shè)問題的解決模型，如圖4 所示。

圖4 PV-GPG 模型下數(shù)字政府建設(shè)的問題解決模型

五、結(jié)論與討論：邁向以“數(shù)”賦“值”的數(shù)值型政府

在科技革命的背景下，各類數(shù)字主題交織纏繞于政府事務(wù)活動中，數(shù)字政府建設(shè)事業(yè)方興未艾。本文以31 份省際數(shù)字政府政策文件為切入口，利用NVivo 對其進行質(zhì)性文本分析，在立體式PV-GPG 模型的理論指導下找到當前數(shù)字政府建設(shè)過程中的問題。 我們認為敢于直面這些問題是一種勇氣，這和今天我們所講的責任擔當理念相一致，因為數(shù)字政府建設(shè)并非一蹴而就的，但是有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的優(yōu)勢和問題還是應該考慮清楚，否則不足以撬動這場偉大的數(shù)字變革。 盡管本文嘗試對每個問題都給出相應的紓困策略，但應當認識到，數(shù)字政府建設(shè)作為一項復雜而又繁瑣的系統(tǒng)工程，其問題是錯綜復雜與相互疊加的，僅幾點反思遠遠不夠，在未來很長一段時間需要持續(xù)探索。 從這一點來說，數(shù)字政府在將來的成就不僅取決于數(shù)字技術(shù)本身功能的施展，還取決于我們這一代的作為。

從工具理性層面來講，數(shù)字技術(shù)的功績與重要性不言而喻，是數(shù)字政府建設(shè)乃至推動政府治理體系及治理能力現(xiàn)代化的重要手段。 投射到新時代的背景下，公民參與、平等對話、協(xié)同治理、社會責任、公共精神、以人為本、公平公正等現(xiàn)代治理理念都在沖擊著傳統(tǒng)數(shù)字政府的建設(shè)路徑，公共價值日益成為解鎖數(shù)字政府建設(shè)體系一體化的一把密鑰。 值得欣慰的是，隨著公眾多元訴求日益增多，學界和實務(wù)界越來越重視數(shù)字政府的公共價值問題。 我們有理由相信，在不遠的將來，數(shù)字政府將逐漸邁向以“數(shù)”賦“值”的數(shù)值型政府。 作為一種新型數(shù)字政府形態(tài)，不僅觸碰到了數(shù)字政府“只顧低頭拉車，不顧抬頭看路”的效率問題，也觸碰到了責任、民主和價值等社會效益問題，是一種滿意型政府、回應型政府和服務(wù)型政府等政府形態(tài)下一步變革發(fā)展的新方向。 從這一點來講，數(shù)值型政府的價值理念、邏輯框架、制度安排、運行機制等議題值得持續(xù)性探討。