生態(tài)文明視角下環(huán)境管理制度的創(chuàng)新

中升太環(huán)境技術(shù)（江蘇）有限公司 張娜

要實現(xiàn)生態(tài)文明的有序建設(shè)，就要建設(shè)科學的環(huán)境管理制度。我國生態(tài)文明建設(shè)逐步加快，對環(huán)境管理制度提出了更高的要求，環(huán)境管理制度的建設(shè)被大眾所關(guān)注，良好的環(huán)境管理制度的建設(shè)，能夠促進生態(tài)文明的發(fā)展，又能夠提升我國國民經(jīng)濟的發(fā)展。在此背景下，立足于當前生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀，如何進行環(huán)境管理制度的創(chuàng)新，是當前業(yè)內(nèi)必須思考的重大問題。

一、當前我國環(huán)境管理制度存在的缺陷

（一）傳統(tǒng)的環(huán)境管理制度與我國的國情不符合，不能滿足環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)需求

現(xiàn)階段，我國的環(huán)境保護工作主要集中在節(jié)能和污染控制研究上，最終目的是為了減少污染物的總排放量。然而，當前環(huán)境保護的趨勢清楚地反映出，現(xiàn)有的制度并不能滿足環(huán)境保護的需要。這一不足表現(xiàn)在兩個方面。首先，在環(huán)境保護的漫長歷史中，只存在傳統(tǒng)的總量控制制度，環(huán)境保護控制辦法單一，所有的法規(guī)和具體措施都是從行政角度制定和實施的，使得整個控制過程具有很大的主觀性。在實際工作中，政策的執(zhí)行往往與當?shù)貙嶋H情況不符，無法反映污染控制效果，對于環(huán)境保護措施的實施，多數(shù)企業(yè)并不能有效落實。在實施過程中，多數(shù)企業(yè)的技術(shù)并不達標，污染排放超出排放標準范圍，處于不完善的狀態(tài)，多數(shù)企業(yè)屬于違規(guī)經(jīng)營，并未取得從業(yè)許可證，導致環(huán)境管理制度難以落實，極易造成工作落空情況，最終造成經(jīng)濟損失。其次，各個地方政府對環(huán)境質(zhì)量管理的觀點和態(tài)度并不相同，使得實際管理過程效果不佳，管理工作難以開展，缺乏嚴格的管理制度，沒有制度保障，無法及時實施環(huán)境保護措施，相關(guān)措施難以落實到實際工作中。

（二）傳統(tǒng)的管理制度并不能夠滿足“五位一體”的總體布局要求

新中國成立后幾十年內(nèi)，生態(tài)文明建設(shè)理念被提出，關(guān)于其本質(zhì)特征，社會各界和政府普遍認為，生態(tài)文明建設(shè)不是一個獨立的項目，而是一個必須聯(lián)系政治、社會、歷史人文和經(jīng)濟體系等各個方面的重要工作，要發(fā)揮多方力量，共建生態(tài)文明。但是，目前的制度并未把經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來，無法滿足“五位一體”要求，不能實現(xiàn)有效升級和創(chuàng)新。在這一情況下，當進行宏觀決策時，往往會忽視環(huán)境保護的重要性，對環(huán)境保護缺乏充分認識，如在霧霾天氣下對于空氣質(zhì)量的控制等，阻礙了社會的發(fā)展，這也導致了相關(guān)的問責制度無法執(zhí)行。

（三）現(xiàn)有的環(huán)境管理制度無法滿足統(tǒng)一的監(jiān)管制度

當下，我國環(huán)境管理存在諸多問題，環(huán)境制度與現(xiàn)代國家環(huán)境管理的管理要求并不相符，無法滿足當下環(huán)境管理的需求，呈條塊分格狀態(tài)存在，整體有效性有待提高。從生態(tài)學角度來看，環(huán)境管理缺乏宏觀調(diào)控，沒有從整體出發(fā)，缺乏核心立足點，未立足于山水湖田這一整體，整體監(jiān)管力度不足，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機制。另外從生態(tài)系統(tǒng)保護層面看，環(huán)境管理系統(tǒng)尚未實現(xiàn)一體化，系統(tǒng)分散，針對水源保護和水污染的控制沒有形成統(tǒng)一管理，二者分別獨立存在，缺乏協(xié)同的管理理念。在區(qū)域性環(huán)境管理體制方面，各區(qū)域的協(xié)調(diào)制度和聯(lián)防制度均有待完善，一些地區(qū)的政治、法律和經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施相對缺乏，對實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的可持續(xù)發(fā)展目標相對不利。

二、基于生態(tài)文明建設(shè)背景創(chuàng)新環(huán)境管理制度的意義

（一）緩解環(huán)境壓力

隨著我國社會主義經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)城市化的步伐加快，環(huán)境問題的類型也不斷增多。面對這種情況，政府采取了各種措施，但這些措施并沒有取得足夠的控制效果，環(huán)境惡化的問題依然存在。一些工業(yè)城市繼續(xù)排放高濃度的環(huán)境污染物，遠遠超出排放標準范圍。在污染治理問題上，強調(diào)末端環(huán)境污染整治顯然無法取得明顯效果。因此，應結(jié)合具體情況，推動環(huán)境管理相關(guān)制度的不斷創(chuàng)新，從源頭抓起，加強源頭控制力度，有效進行污染治理，使環(huán)境問題得到妥善緩解。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式

因經(jīng)濟發(fā)展方式缺乏科學性，與可持續(xù)發(fā)展理念不符，從而引發(fā)大量環(huán)境問題。在相關(guān)國際排名中，我國能源消耗位列一、二名，于各國對比，我國煤炭消耗嚴重，約占世界總和的二分之一。面對這種情況，政府制定了各種節(jié)能降耗的指標，但實際效果不盡人意，收效甚微。如果不能解決資源環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的分歧，就必須通過新技術(shù)的應用和管理來保持低環(huán)境污染和能源消耗，促進我國的經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高生產(chǎn)效率。目前，環(huán)境管理是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的有效手段，環(huán)境管理制度的不斷創(chuàng)新，對我國完成經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展具有倒逼作用，有利于促進經(jīng)濟發(fā)展。

（三）保障民生

目前，環(huán)境問題越發(fā)重要，人們對環(huán)境的關(guān)注也越來越多，這表明人們對良好的生態(tài)環(huán)境有明確的需求。生態(tài)環(huán)境包括人類生活的所有基本條件，如清潔的水、清潔的氣體和安全的食品等。因此，要維護人類的長遠發(fā)展，就必須重視環(huán)境保護。只有通過改善環(huán)境質(zhì)量，才能滿足人們實現(xiàn)生存的基本需求，維護人類的長遠發(fā)展，讓民生得到保障。

三、環(huán)境管理制度創(chuàng)新基本原則和基本框架

（一）基本原則

目前從環(huán)境保護的重點看，當下的重點已逐步轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量改善和服務(wù)功能的提升上，環(huán)境管理已不再局限于過去的環(huán)境污染控制問題，而是更加注重環(huán)境質(zhì)量的改善。基于此，在探究生態(tài)環(huán)境保護的模式時，就必須轉(zhuǎn)變模式，改變過去先污染后治理的發(fā)展方式，明確保護優(yōu)先的這一重點，從保護出發(fā)，構(gòu)建保護到修復再到保護的體系，促進生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提升，有效推動生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的提高，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護新發(fā)展模式。因此，在進行環(huán)境管理制度的創(chuàng)新時，必須要立足保護優(yōu)先這一核心內(nèi)容，從人與自然出發(fā)，以人為本，實現(xiàn)環(huán)境管理理念的轉(zhuǎn)變，確保人與自然和諧相處，堅持協(xié)調(diào)統(tǒng)籌原則。

（二）基本框架

立足生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，在進行環(huán)境管理制度創(chuàng)新時，應從頂層設(shè)計出發(fā)，明確當前環(huán)境管理制度的不足，對環(huán)境管理制度進行研究。本文立足“總量控制、質(zhì)量控制、風險控制”思路，分析當前的環(huán)境管理制度，對其進行有效梳理，并從以下三個方面入手。一是進行總量控制模式的優(yōu)化，完善當下的環(huán)境管理體系，對其進行有效改革；二是加強質(zhì)量控制，建立科學的環(huán)境管理制度；三是加強風險控制，完善環(huán)境管理制度。例如，就污染物排放許可證、污染物排放總量控制制度等方面而言，應當從總量控制出發(fā)，在實際執(zhí)行過程中進行目標確定時需與環(huán)境質(zhì)量控制要求結(jié)合，以其為標準，建立環(huán)境基準標準體系。環(huán)境基準的確定應立足實際，以生態(tài)風險和人體健康風險評估為基礎(chǔ)，制定環(huán)境基準標準。另外，從環(huán)保目標責任制度、部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管和區(qū)域聯(lián)動機制、公眾參與制度等方面來看，其均與總量控制、質(zhì)量控制、風險控制等內(nèi)容相關(guān)。例如，在制定環(huán)境污染排放審批制度以及環(huán)境污染物排放總量控制制度時，都要立足總量控制。與此同時，其目標的設(shè)定也應當與環(huán)境質(zhì)量管理辦法結(jié)合，以其為標準，提高目標設(shè)定的科學性。在進行環(huán)境標準體系的建立時，應當以生態(tài)風險和人們的健康風險評估為基礎(chǔ)，科學制定環(huán)境基準，并立足這一基準值制定環(huán)境標準。具體來看，環(huán)境標準涉及三個主要方面，首先是環(huán)保目標責任制度；二是以指標值為準，統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管；三是從風險控制層面出發(fā)，完善環(huán)境管理制度，有效促進風險控制能力的提升。

四、生態(tài)文明視角下環(huán)境管理制度的創(chuàng)新

（一）優(yōu)化污染物排放控制制度

分析環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)，污染物的排放是當前最主要的環(huán)境問題。為了充分解決這一問題，相關(guān)部門需要改進環(huán)境污染物排放許可證的發(fā)放制度，進行制度優(yōu)化。對西方發(fā)達國家已建立的環(huán)境管理體系的分析清楚地表明，環(huán)境管理制度的關(guān)鍵是許可證，因此，需要嚴格控制許可證的發(fā)放。在實踐中，雖然我國已經(jīng)制定了工業(yè)環(huán)境污染物排放的相關(guān)標準，但因執(zhí)行落實不到位，環(huán)境污染物的排放依舊未得到妥善管理。為了應對這一挑戰(zhàn)，我國頒布了《排污許可證管理條例》，規(guī)定了當前環(huán)境污染物排放標準和范圍。環(huán)境管理制度的創(chuàng)新實質(zhì)上是指排放污染物的企業(yè)的排放技術(shù)的創(chuàng)新。隨著相關(guān)法規(guī)的完善，對于污染物的排放，也有了更嚴格的規(guī)定。同時，由于政府對工業(yè)排污提出了更高要求，多數(shù)企業(yè)開始創(chuàng)新，以便以更少的成本實現(xiàn)更大的驅(qū)動力，縮減排污成本，保障企業(yè)經(jīng)濟效益，各企業(yè)普遍選擇進行技術(shù)創(chuàng)新，企圖以低成本獲取最大化利益。在實施管理制度時，需結(jié)合環(huán)境管理制度，實現(xiàn)二者的結(jié)合，并考慮當前的污染排放制度，綜合多方因素，創(chuàng)新環(huán)境管理制度。

（二）健全環(huán)境質(zhì)量管控制度

環(huán)境質(zhì)量管控應立足生態(tài)保護紅線，在特定生態(tài)空間范圍內(nèi)，明確必須保護的空間面積，堅守生態(tài)安全底線。生態(tài)保護紅線是我國環(huán)境管理制度的一個重要創(chuàng)新，因為它可以填補生態(tài)保護政策的空白，彌補現(xiàn)有政策的不足。生態(tài)環(huán)境的影響因素很多，因此，在進行管理時，管理工作難度較大，不太可能實現(xiàn)集中管理，嚴重降低了管理效率，阻礙環(huán)境管理工作的進步。生態(tài)保護紅線的出現(xiàn)，使我們非常有可能擺脫目前的管理方式，以更全面的方式管控環(huán)境質(zhì)量，提高質(zhì)量管理水平。一旦確立了制度要求，就需要對實施過程進行監(jiān)督，以確保環(huán)境管理制度發(fā)揮效用，實現(xiàn)管理方式的優(yōu)化。同時，在制定質(zhì)量準線時，應綜合考量，要考慮到自然系統(tǒng)運行所需要消耗的最低能源，以確保生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，促進其穩(wěn)定運行，提高環(huán)境質(zhì)量管理效率。關(guān)于地方經(jīng)濟的發(fā)展，在進行經(jīng)濟發(fā)展時，必須設(shè)定最大的生態(tài)負荷，明確荷載峰值，科學完善質(zhì)量管理制度，把生態(tài)保護放在發(fā)展的首位，并在超負荷地區(qū)進行重點治理。

（三）創(chuàng)新環(huán)境風險管理制度

環(huán)境風險管理是環(huán)境管理的重要組成部分，在創(chuàng)新環(huán)境管理制度的同時，也要從環(huán)境風險控制入手，對其進行有效整改。目前，關(guān)于環(huán)境風險管理，我國已提高了對其的重視，并在相關(guān)法律中有所體現(xiàn)。該制度將能夠作為突發(fā)環(huán)境風險時的有效應對手段，發(fā)揮風險控制作用。然而，由于當前環(huán)境管理制度中仍然未明確風險管控問題，因此，我國的環(huán)境風險評估通常仍以簡單的方式進行，風險管控作用難以發(fā)揮，環(huán)境風險管控失去其特殊意義。為了防止這種情況發(fā)生，應立足科學原則，完善風險控制制度，評估各環(huán)境污染影響力，明確其危害性，完善預警信息系統(tǒng)，使風險管理更加準確，促進我國環(huán)境管理制度的進一步創(chuàng)新。

（四）創(chuàng)新環(huán)境稅收制度

環(huán)境稅制是我國近年來為保護生態(tài)環(huán)境而制定的一項新的稅收制度，其主要類型有產(chǎn)品稅和污染稅。然而由于我國在這一領(lǐng)域發(fā)展緩慢，起步較晚，相關(guān)制度尚不健全，缺乏完整稅收系統(tǒng)，環(huán)境稅制浮于表面?，F(xiàn)有排污收費制度雖有一定約束力，能提高企業(yè)環(huán)保意識，但從實際執(zhí)行來看，收費標準不明、胡亂收費及征收范圍狹窄等問題十分突出，亟待解決。因此，為了提升我國的環(huán)境管理效率，相關(guān)部門應重點糾正排污費繳納過程中存在的不足，規(guī)范繳納標準，對收費進行科學管理，使企業(yè)在制度約束下規(guī)范自身行為，實現(xiàn)正確排污。

（五）環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制

應在黨委、政府、環(huán)保部門的具體指導下，進行環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制的完善。以政府為主導，各部門有效分工，引導社會公眾參與，積極推動環(huán)境管理體系的優(yōu)化，積極成立政府環(huán)境與發(fā)展綜合決策委員會，形成統(tǒng)一管理，對環(huán)境容量、功能區(qū)化進行合理評估，匯總評估數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)參考，提高區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策科學性，推動產(chǎn)業(yè)布局的完善。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)制度優(yōu)勢，加強信息共享聯(lián)動，推動各部門協(xié)調(diào)能力的提升。組建多學科專家小組，完善環(huán)境與發(fā)展咨詢機制，為各類重大事務(wù)的決策提供科學參考，確保經(jīng)濟和社會發(fā)展決策的科學性，并建立輿論反饋渠道，促進公眾參與綜合決策。制定統(tǒng)一的環(huán)境保護規(guī)則、總體規(guī)劃、監(jiān)督管理體制，加強環(huán)境保護管理，增強政府機構(gòu)的環(huán)境管理能力，提高環(huán)境綜合事務(wù)的宏觀管理和應急管理能力。

（六）建立部門間行政協(xié)助制度

分析現(xiàn)行環(huán)境管理體制發(fā)現(xiàn)，在進行分工作業(yè)時，各部門追求的目標一致，處于分工協(xié)作關(guān)系，具有一致的利益追求?，F(xiàn)行的環(huán)境管理行政體系旨在于促進環(huán)境、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。必須改變目前各部門各自為政的局面，建立合理、合法、規(guī)范的行政協(xié)助體系，落實分工，提高各部門協(xié)調(diào)能力，制定相應法規(guī)，以法律為保障，確立生態(tài)環(huán)境保護行政合作原則。確立不同部門之間的橫向關(guān)系，明確相應的實施辦法，確定各部門法律義務(wù)，建立協(xié)作保障機制，形成有效的監(jiān)管，實現(xiàn)部門間的科學制衡。在系統(tǒng)內(nèi)建立一個核查系統(tǒng)，構(gòu)建復議機制，處理行政協(xié)作糾紛。

（七）跨區(qū)域協(xié)作機制

堅持“聯(lián)防聯(lián)治、資源共享、設(shè)備共用、合作共贏”的原則，建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護交流與合作體系，協(xié)調(diào)處理區(qū)域環(huán)境污染問題和相鄰城市之間因環(huán)境條件和環(huán)境功能不同而產(chǎn)生的差異和矛盾。加快立法創(chuàng)制，在現(xiàn)有城市間環(huán)境管理合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學、規(guī)范、標準的城市間環(huán)境管理合作體系。關(guān)鍵是要統(tǒng)一城市間的生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃，提高城市間環(huán)境應急預警信息的整合度，提高重點項目環(huán)評審核的整合度，在區(qū)域水資源土地開發(fā)、跨界河流環(huán)境污染整治、危險廢物集中處理等突出環(huán)境問題上開展合作。建立區(qū)域環(huán)境互助平臺，整合環(huán)境監(jiān)測，統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)督檢查，整合環(huán)境預警信息，協(xié)調(diào)應急情況，實現(xiàn)環(huán)境預警應急響應聯(lián)動化，完成環(huán)境信息共享監(jiān)督一體化。

（八）完善社會的責任監(jiān)管制度

健全公民檢舉監(jiān)督機制，利用人民群眾來信來訪，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。通過媒體公布曝光，人大代表、政協(xié)委員視察等方式，更大程度地讓社會各界和廣大群眾享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，要積極健全網(wǎng)絡(luò)問政，完善監(jiān)督制度，讓領(lǐng)導干部的權(quán)力透明化，處于群眾監(jiān)督之下，自始至終接受人民的監(jiān)督，落實執(zhí)政為民要求。

五、結(jié)語

綜上所述，在生態(tài)文明視角下進行環(huán)境管理制度的創(chuàng)新，首先就要明確當前環(huán)境管理制度的不足，在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新策略。通過優(yōu)化排污制度、創(chuàng)新環(huán)境稅收制度、完善社會監(jiān)督機制等多種方式，促進環(huán)境管理制度的創(chuàng)新。