加拿大原住民教育政策的歷史脈絡(luò)、制度邏輯與發(fā)展路徑
——基于歷史制度主義視角的考察

許建美，王天宇

(杭州師范大學(xué) 中國(guó)教育現(xiàn)代化研究院，浙江 杭州 311121)

一、問(wèn)題提出

加拿大原住民教育政策不僅是加拿大民族政策的組成部分,而且是其社會(huì)文化價(jià)值觀的反應(yīng)器。在加拿大教育史上,隨著社會(huì)文化價(jià)值觀變遷,加拿大原住民教育政策經(jīng)歷了殖民同化政策、隔離同化政策、民族融合政策以及多元文化自治政策的發(fā)展歷程。20世紀(jì)70年代以來(lái)沿用的多元文化主義政策,在提高加拿大原住民政策參與能力與治理能力,以及增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同方面發(fā)揮了重要作用。

根據(jù)2021年加拿大人口普查數(shù)據(jù),加拿大原住民占總?cè)丝诘?%,且在持續(xù)增長(zhǎng)中。[1]原住民教育的發(fā)展直接影響著加拿大教育的整體發(fā)展水平,因此加拿大官方將原住民教育視為促進(jìn)本國(guó)教育均衡發(fā)展的重要途徑。然而,雖然民族和解、賦權(quán)自治、能力建構(gòu)、語(yǔ)言文化復(fù)興已成為當(dāng)今加拿大原住民教育政策中的關(guān)鍵詞,但政策理念與政策實(shí)踐之間依然存在較大的鴻溝。什么樣的深層結(jié)構(gòu)和行動(dòng)主體影響了加拿大原住民教育政策的歷史發(fā)展、制度邏輯和發(fā)展路徑,對(duì)這一問(wèn)題的探究不僅可以解釋當(dāng)前加拿大原住民教育政策去殖民化的總體價(jià)值取向,而且可以呈現(xiàn)影響教育政策的多維交疊因素。因此,本研究援引歷史制度主義的理論與視角,將加拿大原住民教育政策置于具體的教育歷史情境中加以闡釋,借以理解加拿大原住民教育政策成敗背后的制度邏輯與發(fā)展路徑。

二、歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義作為一種主流的制度分析方法,用來(lái)闡述政治斗爭(zhēng)是如何受到它在其中得以展開的制度背景的調(diào)節(jié)和塑造的。[2]基于對(duì)歷史維度和社會(huì)學(xué)維度的強(qiáng)調(diào),歷史制度主義從制度結(jié)構(gòu)、行動(dòng)主體與權(quán)力關(guān)系的互動(dòng)中理解政治世界的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作,憑借路徑依賴、正向反饋、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)等理論模型,分析制度發(fā)展的結(jié)構(gòu)動(dòng)因與變化路徑,在制度的起源、維系和演化方面構(gòu)建了彰顯結(jié)構(gòu)主義與歷史取向的理論體系。[3]因此,歷史制度主義引入歷史分析,通過(guò)將歷史與制度的有機(jī)結(jié)合,關(guān)注制度如何與宏觀結(jié)構(gòu)、微觀行動(dòng)者互動(dòng),使其成為分析制度變遷的有效工具。

制度是嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例。[4](P.48)在歷史制度主義中將制度作為中介變量進(jìn)行解釋分析,以整體性和動(dòng)態(tài)化的視角審視多重因素在制度變遷中的影響程度與作用方式,建構(gòu)了包含深層結(jié)構(gòu)、觀念、微觀行動(dòng)體等因素的復(fù)合式分析框架。歷史制度主義所呈現(xiàn)的包容性、完整性的研究視角,適用于解釋宏觀政策安排及其動(dòng)態(tài)的歷史變遷邏輯。因此,對(duì)于分析長(zhǎng)時(shí)段加拿大原住民教育政策的變遷具有較強(qiáng)的適切性和解釋力。本研究基于歷史制度主義分析框架,首先對(duì)殖民地時(shí)期以來(lái)的原住民教育政策的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理;其次通過(guò)對(duì)深層結(jié)構(gòu)和行動(dòng)主體進(jìn)行分析,深刻地挖掘原住民教育政策變遷過(guò)程中的制度邏輯;最后通過(guò)歷史制度主義視角的審視,探尋原住民教育政策的發(fā)展路徑。

三、加拿大原住民教育政策的歷史脈絡(luò)

基于歷史制度主義分析范式,依據(jù)加拿大不同時(shí)期教育政策取向的變化,結(jié)合關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作為劃分歷史階段的參考,可以將加拿大原住民教育政策變遷歷程劃分為同化教育探索、同化教育成型、民族融合教育以及多元文化教育四個(gè)階段。

(一)同化教育探索階段:殖民地時(shí)期原住民教育政策

加拿大殖民地時(shí)期分為新法蘭西殖民地時(shí)期和英屬殖民地時(shí)期。新法蘭西殖民地時(shí)期,雷克萊傳教會(huì)制定了加拿大歷史上首個(gè)系統(tǒng)性的原住民教育政策,即“法蘭西化”政策,強(qiáng)調(diào)將原住民培養(yǎng)成“法蘭西人”。[5]1637年前后,耶穌會(huì)在法國(guó)人定居點(diǎn)附近為印第安人建立永久定居點(diǎn),也被稱為“保留地”,傳教士在“保留地”中以印第安人的本土語(yǔ)言進(jìn)行宗教教育,同時(shí)傳授農(nóng)業(yè)實(shí)踐方面的知識(shí),目的是將他們培養(yǎng)成既有基督教信仰,又能夠自給自足的農(nóng)民。

英屬殖民地時(shí)期,英國(guó)殖民政府在“保留地”內(nèi)建立學(xué)校,向原住民傳授農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。這在一定程度上促進(jìn)了原住民對(duì)現(xiàn)代生產(chǎn)技能的接觸與掌握,但是明顯的傳教色彩使得“保留地”無(wú)法招徠足夠多的原住民兒童前往學(xué)習(xí)。因此,為進(jìn)一步強(qiáng)化同化教育,殖民者將辦學(xué)重點(diǎn)由“保留地”中的非正式教育轉(zhuǎn)移到寄宿學(xué)校。1844年,《加拿大印第安人事務(wù)報(bào)告》(ReportontheAffairsoftheIndiansinCanada)的頒布,為寄宿制學(xué)校提供了政策依據(jù)。[6](P.12)

根據(jù)報(bào)告,殖民政府開辦體力勞動(dòng)學(xué)校,其首要任務(wù)是向原住民兒童傳播基督教教義,此外還向原住民傳授木工、制鐵、縫紉及編織等賴以生存的實(shí)用技能,旨在使原住民進(jìn)一步融入“白人世界”,并加速原住民與其傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的脫鉤。可以說(shuō),體力勞動(dòng)學(xué)校是英國(guó)殖民者進(jìn)行同化教育的初步嘗試,此類學(xué)校規(guī)模大、位置集中,使得原住民學(xué)生擺脫家庭的影響,達(dá)到了同化原住民的目的[7],為之后寄宿學(xué)校制度的體系化奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

(二)同化教育成型階段:隔離原住民教育政策

1867年,加拿大聯(lián)邦政府成立后,制定了名為“為了保護(hù)的隔離”的原住民教育政策,其核心理念是“殺死印第安人,拯救人類”(Kill the Indian,Save the Man)。[8](P.11)這一時(shí)期是加拿大歷史上同化教育政策的鼎盛時(shí)期,也是同化教育政策弊端日益凸顯的時(shí)期。1879年,尼古拉斯·達(dá)文(Nicholas Davin)在《關(guān)于印第安人和混血兒工業(yè)學(xué)校的報(bào)告》(ReportonIndustrialSchoolsforIndiansandHalf-Breeds)中提議效仿美國(guó)工業(yè)學(xué)校制度,建立寄宿制學(xué)校以便原住民兒童加速融入主流社會(huì)。達(dá)文的報(bào)告成為一份立國(guó)文件,促成了加拿大寄宿學(xué)校制度的形成。[9]1894年,聯(lián)邦政府對(duì)《印第安法案》進(jìn)行了修訂,強(qiáng)制所有6歲以上的原住民兒童進(jìn)入走讀學(xué)?；蚣乃迣W(xué)校接受正規(guī)教育。[10](PP.13-17)由于走讀學(xué)校多位于都市地帶,對(duì)于居處偏遠(yuǎn)的原住民族而言,寄宿制學(xué)校成為唯一選擇。寄宿學(xué)校制度作為這一時(shí)期實(shí)施同化的制度安排,強(qiáng)制原住民兒童與家庭部落分離,不可逆地破壞了原住民族文化和信仰的傳承,因此后來(lái)的加拿大真相與和解委員會(huì)(Truth and Reconciliation Commission of Canada)將其定性為文化種族滅絕行徑。寄宿學(xué)校制度的弊端與衍生出的矛盾又成為后來(lái)同化教育政策失利的內(nèi)在誘因。

為進(jìn)一步推行隔離教育政策,1920年的《印第安法案》修正案中,強(qiáng)迫15歲以下兒童接受寄宿制教育。[11](PP.91-92)緣于此,寄宿制學(xué)校中的原住民學(xué)生數(shù)量從1902年的3285人激增至1940年的8000多人。[12]就教學(xué)內(nèi)容而言,寄宿制學(xué)校大多采用半日制教學(xué),上午學(xué)習(xí)讀寫算,教學(xué)語(yǔ)言為英語(yǔ)或法語(yǔ),禁止使用民族語(yǔ)言,如果違反規(guī)定將會(huì)嚴(yán)厲懲罰。[13](P.166)這一時(shí)期的強(qiáng)迫同化政策,漠視原住民的人權(quán)問(wèn)題,在二戰(zhàn)后遭到了社會(huì)輿論的控訴。迫于現(xiàn)實(shí)壓力,作為隔離載體的寄宿制學(xué)校也隨著同化政策的失敗而走向沒(méi)落。

(三)民族融合教育階段:國(guó)民教育一體化政策

20世紀(jì)50年代前后,加拿大推行“加拿大化”運(yùn)動(dòng),即在英法文化為二元主導(dǎo)的前提下,強(qiáng)調(diào)公民權(quán)、淡化種族權(quán)利,推進(jìn)不同文化的融合。在加拿大民族“熔爐”政策背景下,強(qiáng)制同化政策開始松動(dòng),教育領(lǐng)域內(nèi)的融合政策試圖通過(guò)教育一體化戰(zhàn)略促進(jìn)原住民與白人融合,加拿大進(jìn)入國(guó)民教育一體化時(shí)期。[14](P.34)

1951年,在《印第安法案》修正案中規(guī)定,原住民教育管轄權(quán)由聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移至地方政府,聯(lián)邦政府向各省級(jí)政府提供經(jīng)費(fèi),促進(jìn)原住民學(xué)生在公立學(xué)校接受教育。聯(lián)邦政府為此擴(kuò)大公立學(xué)校的建設(shè)規(guī)模,加快“合校運(yùn)動(dòng)”的發(fā)展速度,為融合原住民教育政策的實(shí)施掃清障礙。

1969年,加拿大聯(lián)邦政府頒布了《加拿大政府對(duì)原住民政策的聲明》(StatementofGovernmentofCanadaonIndianPolicy,即“白皮書”),推動(dòng)了加拿大民族一體化進(jìn)程?！鞍灼背兄Z,逐漸廢除政府管理的寄宿制學(xué)校,鼓勵(lì)原住民兒童進(jìn)入公立學(xué)校就讀。這意味著加拿大聯(lián)邦政府以官方名義宣布強(qiáng)制同化與隔離政策的終結(jié),國(guó)民教育一體化政策成為加拿大民族教育的新模式。然而,盡管“白皮書”中堅(jiān)持融合基調(diào),強(qiáng)調(diào)教育一體化,卻忽略了原住民的歷史、語(yǔ)言、文化等因素,因此在政策本質(zhì)上仍具有強(qiáng)烈的同化主義色彩。此外,加拿大聯(lián)邦政府還將原屬于自己負(fù)責(zé)的原住民教育事務(wù)下放到各省政府,這被原住民視為違背歷史承諾和推卸歷史責(zé)任。[15]于是,各省原住民代表紛紛開展教育自治運(yùn)動(dòng),以抵制“白皮書”中對(duì)原住民的不公正待遇。為解決日益加深的民族矛盾,滿足原住民族的權(quán)利要求,時(shí)任加拿大總理的皮埃爾·特魯多(Pierre Elliot Trudeau)于1970年撤回了“白皮書”,“合校運(yùn)動(dòng)”戛然而止,這也標(biāo)志著國(guó)民教育一體化政策的失敗。

(四)多元文化教育階段:原住民教育自治政策

20世紀(jì)70年代,隨著原住民融合教育政策的碰壁,多元文化主義逐漸成為加拿大全國(guó)性的主流話語(yǔ)。加拿大聯(lián)邦政府意識(shí)到尊重、保護(hù)原住民文化的多樣性是原住民教育政策的價(jià)值基礎(chǔ),而原住民也通過(guò)“印第安人”這個(gè)身份符號(hào),集結(jié)力量向政府爭(zhēng)取民族教育權(quán)益,原住民教育自治政策應(yīng)運(yùn)而生。

1972年,印第安兄弟協(xié)會(huì)發(fā)布具有里程碑意義的意見書——《印第安人主導(dǎo)印第安教育》(IndianControlIndianEducation),將“印第安人主導(dǎo)印第安教育”的理念融入學(xué)校建設(shè)藍(lán)圖中,試圖培養(yǎng)原住民兒童對(duì)本民族文化的認(rèn)同感和自豪感。聯(lián)邦政府將意見書上升為國(guó)家原住民教育政策后,開始下放學(xué)校中的教育行政管理權(quán)。這一意見書的頒布成為原住民獲得教育自治權(quán)的標(biāo)志。但這并不意味著聯(lián)邦政府放棄對(duì)原住民教育的全面控制,在決策過(guò)程中原住民仍存在被邊緣化的情況。[16]受既定觀念影響,原住民在社會(huì)上仍處于相對(duì)不利地位,民族和種族分層現(xiàn)象依舊存在?？梢哉f(shuō),潛在的“同化主義”仍主導(dǎo)著政策制定及執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。[17]

20世紀(jì)80年代,在承認(rèn)原住民教育自治合法性的基礎(chǔ)上,原住民教育政策強(qiáng)調(diào)提升原住民的教育自治能力,多維度促進(jìn)原住民教育改進(jìn)。1983年,加拿大國(guó)會(huì)公布了《彭納報(bào)告》(ThePennerReport),建議在教育事務(wù)上應(yīng)給予原住民族更多的自主權(quán)。1988年,第一民族議會(huì)出版了《傳統(tǒng)與教育:邁向未來(lái)的愿景》(TraditionandEducation:TowardsaVisionoftheFuture),重申印第安人主導(dǎo)印第安教育的重要性,強(qiáng)調(diào)原住民固有的自治權(quán)是其教育自治的基礎(chǔ)。[18](PP.3-24) 這一請(qǐng)求在1995年得到聯(lián)邦政府的回應(yīng),正式承認(rèn)原住民固有的自治權(quán)利,同時(shí)聯(lián)邦政府還與原住民簽署了一系列自治協(xié)議和原則性協(xié)議,明確了教育的管轄權(quán)。

1996年,原住民皇家委員會(huì)頒布《皇家原住民委員會(huì)報(bào)告書》(RoyalCommissiononAboriginalPeoples),承認(rèn)教育是自治管轄權(quán)的核心領(lǐng)域,強(qiáng)調(diào)原住民的能力構(gòu)建在自治權(quán)過(guò)渡進(jìn)程中的重要性。報(bào)告書還建議發(fā)展由多層組織組成的原住民教育體系,支持地方社區(qū)、原住民以及整個(gè)加拿大社會(huì)形成合力促進(jìn)原住民教育的改善。在《凝聚力量:加拿大原住民行動(dòng)計(jì)劃》(GatheringStrength:Canada’sAboriginalActionPlan)中,加拿大聯(lián)邦政府承諾將能力構(gòu)建作為發(fā)展原住民自治的重點(diǎn)。加拿大聯(lián)邦政府與原住民合作,支持“保留地”內(nèi)原住民的教育改革,致力于從學(xué)業(yè)成績(jī)、教師教育、家校合作、學(xué)校設(shè)施等多維度入手,提升原住民總體教育質(zhì)量。[19]自此,原住民教育政策從賦權(quán)自治訴求轉(zhuǎn)向在自治體制下構(gòu)建原住民教育內(nèi)涵式發(fā)展的新路徑。

四、加拿大原住民教育政策變遷的制度邏輯

歷史制度主義作為政策分析的視角,力圖解釋政策是如何在其所嵌套的相關(guān)情境中演進(jìn)的。在歷史制度主義的視野內(nèi),加拿大原住民教育政策并不全是一種理性選擇的產(chǎn)物,而是在深層結(jié)構(gòu)和行動(dòng)主體的交疊影響下,在各種利益的交織博弈中逐步得以確立、調(diào)適與變革。

(一)深層結(jié)構(gòu):宏觀制度決定加拿大原住民教育政策取向

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)政策的形成與發(fā)展是宏觀政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素綜合作用的結(jié)果,在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的變化彰顯著政策演進(jìn)的結(jié)構(gòu)性?？v觀加拿大原住民教育政策變遷史的深層結(jié)構(gòu)可發(fā)現(xiàn)其深受經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、文化價(jià)值取向以及決策參與機(jī)制等宏觀制度的影響。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求是原住民教育政策變遷的根本動(dòng)力

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求對(duì)原住民教育政策的發(fā)展方向、規(guī)模等具有根本性的影響。殖民地政府試圖以“保留地”、寄宿制學(xué)校的形式使原住民擺脫游牧式生活,以占領(lǐng)原住民更多的土地來(lái)擴(kuò)張殖民地的勢(shì)力范圍。從經(jīng)濟(jì)利益的角度看,殖民地政府將原住民“歐洲化”的目的是使原住民成為符合殖民者需求的勞動(dòng)力,以掠奪更多的財(cái)富。殖民地時(shí)期除了向原住民提供宗教教育外,殖民地政府也向原住民傳授職業(yè)技術(shù)教育,鞏固與原住民的皮毛貿(mào)易,就是其政策經(jīng)濟(jì)意圖的體現(xiàn)。隨著皮毛生意的衰落,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化,教育政策也隨之進(jìn)行調(diào)整。

加拿大聯(lián)邦成立后,資本經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要更多的廉價(jià)勞動(dòng)力,原住民作為潛在人力資本的價(jià)值受到重視。強(qiáng)化原住民的教育和培訓(xùn),提升他們的勞動(dòng)技能和專業(yè)技術(shù)水平,將原住民培養(yǎng)成適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的加拿大人,成為這一時(shí)期原住民教育政策的基本目標(biāo),承擔(dān)同化任務(wù)的寄宿學(xué)校制度應(yīng)運(yùn)而生。

20世紀(jì)50—60年代加拿大已發(fā)展成為世界上高度發(fā)達(dá)的重要經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)的繁榮也促進(jìn)了少數(shù)族裔群體地位的提高,削弱了族裔背景與階級(jí)地位的密切聯(lián)系。[20]依據(jù)弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)的理論,經(jīng)濟(jì)地位的根本性改善會(huì)逐漸激發(fā)群體的政治性訴求,尋求“被承認(rèn)”和掌握更多的話語(yǔ)權(quán)的意識(shí)開始在包括原住民在內(nèi)的少數(shù)族裔群體中激蕩。經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷,推動(dòng)原住民教育政策從融合向承認(rèn)、尊重與多元轉(zhuǎn)變。加拿大聯(lián)邦政府開始下放教育管理權(quán),強(qiáng)調(diào)尊重原住民文化,承認(rèn)原住民族的合法權(quán)益,重視原住民的能力構(gòu)建,從而培養(yǎng)既對(duì)自己身份認(rèn)同又能快速適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)的加拿大公民。這一轉(zhuǎn)型,不僅改變了原住民“愚昧”“低能”的傳統(tǒng)隱晦形象,也為加拿大社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)了更多技術(shù)與服務(wù)人才。

2.文化取向轉(zhuǎn)變是原住民教育政策演變的價(jià)值指引

加拿大社會(huì)的文化價(jià)值取向經(jīng)歷了從單一文化政策到“熔爐”政策再到多元文化政策的歷史演變。這一轉(zhuǎn)變邏輯成為加拿大原住民教育政策變遷的價(jià)值指引。同化教育政策是加拿大推崇單一文化政策的產(chǎn)物。單一文化價(jià)值取向不接納外來(lái)文化,強(qiáng)調(diào)對(duì)非主流群體進(jìn)行社會(huì)整合,將其吸收到殖民者的文化之中。這種文化取向產(chǎn)生的根本原因是歐洲殖民者固有的“白人至上”的優(yōu)越性,認(rèn)為原住民族是劣等種族,需要對(duì)他們進(jìn)行根本性改造,以實(shí)現(xiàn)文化價(jià)值的齊一化。二戰(zhàn)后,隨著被殖民統(tǒng)治的國(guó)家紛紛尋求獨(dú)立,加拿大原住民的權(quán)利意識(shí)和民族認(rèn)同也開始覺(jué)醒,具有強(qiáng)制同化屬性的單一文化政策遭到越來(lái)越多原住民的抵制。在內(nèi)外交困的多重壓力之下,加拿大聯(lián)邦政府開始推行民族融合的“大熔爐”文化政策,強(qiáng)制同化原住民的教育政策也逐漸退出歷史舞臺(tái)。

“熔爐”政策在社會(huì)層面要求各種族的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、日常生活等行為相互包容和融合。在學(xué)校教育層面要求將原住民學(xué)生融入公立學(xué)校。但是這種融合政策在學(xué)校教育中的推行逐漸暴露出其固有缺陷:一味注重教育內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的齊一化,固然有助于消除分歧、實(shí)現(xiàn)融合,但由于設(shè)置的課程忽略了原住民的語(yǔ)言、文化、歷史、愿景,導(dǎo)致大量的學(xué)生因難以真正融入而輟學(xué)。因此,加拿大聯(lián)邦政府亟需尋求解決原住民教育的新原則和新機(jī)制。

1971年,加拿大的文化取向開始轉(zhuǎn)向多元文化主義,以滿足各種族的權(quán)利要求,調(diào)和日益加深的民族矛盾。與“熔爐”文化相比,多元文化主義對(duì)“他者文化”表現(xiàn)出更多的理解與接納。[21](P.215)它主張少數(shù)族群在堅(jiān)持社會(huì)基本價(jià)值觀的前提下,保留自身的文化傳統(tǒng)與特色,實(shí)現(xiàn)與其他文化形態(tài)的共存與平等交流。原住民教育自治政策是多元文化政策的集中體現(xiàn)。在吸取隔離原住民教育政策和國(guó)民教育一體化政策失敗經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,加拿大聯(lián)邦政府結(jié)合本國(guó)的國(guó)情與原住民的實(shí)際需求,在文化價(jià)值取向不斷變遷的過(guò)程中,逐漸采納多元文化主義政策,謀求原住民的賦權(quán)自治與能力建構(gòu)。

3.決策參與機(jī)制影響原住民教育政策的實(shí)施效果

原住民教育決策機(jī)制的核心問(wèn)題是政府與原住民之間的關(guān)系,它決定著“誰(shuí)”以什么樣的途徑參與教育決策。在加拿大原住民教育政策變遷過(guò)程中,作為政策對(duì)象的原住民無(wú)法成為政策主體,缺乏有效的利益表達(dá)和決策參與機(jī)制,這是影響原住民教育政策正義基礎(chǔ)和實(shí)施效果的主體因素。在加拿大殖民地初期,傳教會(huì)最早提出了以同化為手段的教育政策,這與殖民當(dāng)局所構(gòu)想的徹底征服原住民的想法不謀而合。然而,隨著傳教會(huì)制定的教育政策實(shí)施效果不佳,以及加拿大殖民地開始由分散走向聯(lián)邦統(tǒng)一,傳教會(huì)勢(shì)力在逐漸減弱,原住民教育政策的制定主體開始由傳教會(huì)轉(zhuǎn)向政府組織。

隔離原住民教育政策時(shí)期,加拿大聯(lián)邦政府主要承擔(dān)制定原住民教育政策的責(zé)任,并委托傳教會(huì)對(duì)原住民實(shí)施寄宿制教育。原住民決策話語(yǔ)權(quán)的缺失導(dǎo)致原住民文化遭到系統(tǒng)地清洗。國(guó)民教育一體化政策時(shí)期,聯(lián)邦政府開始將教育決策權(quán)下放,地方政府開始負(fù)責(zé)原住民教育,但是原住民追求教育自主管理權(quán)的請(qǐng)求被忽視。由于原住民無(wú)法參與教育決策,導(dǎo)致制定出來(lái)的原住民教育政策難以得到原住民的認(rèn)同,也就成為國(guó)民教育一體化政策執(zhí)行遭遇普遍抵制的根源。

加拿大實(shí)行多元文化主義政策后,政府進(jìn)一步下放教育管理權(quán),原住民群體逐步掌握了教育自治權(quán)。這標(biāo)志著原住民教育政策決策機(jī)制從政府主導(dǎo)向原住民自治的重大轉(zhuǎn)變。但是決策機(jī)制下放并不能解決原住民教育中面臨的諸多挑戰(zhàn)。首先,原住民教育政策決策機(jī)制下放后遭遇的首要問(wèn)題是原住民缺乏自主管理教育所必需的能力;其次,原住民學(xué)校管理人員無(wú)法開發(fā)出真正適合原住民的校本課程;最后,原住民家庭和社區(qū)對(duì)教育的重要性缺乏共識(shí),導(dǎo)致了決策機(jī)制下放后原住民教育產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。[22]歷史證明,要提高原住民教育政策的執(zhí)行效果,加拿大聯(lián)邦政府、地方政府和原住民社區(qū)需要形成有效的協(xié)同機(jī)制。

(二)動(dòng)力機(jī)制:微觀行動(dòng)者推動(dòng)加拿大原住民教育政策實(shí)踐

政治權(quán)威分配給特定行動(dòng)者導(dǎo)致權(quán)力形成一種非對(duì)稱性。在加拿大原住民教育政策變遷中,這種權(quán)力的非對(duì)稱性體現(xiàn)在教會(huì)組織、政府機(jī)構(gòu)與原住民族所代表的不同利益群體之間的博弈。不同行動(dòng)主體之間的權(quán)力博弈為原住民教育政策變革提供了內(nèi)在動(dòng)力。

1.教會(huì)組織:原住民教育政策價(jià)值基因的植入者

加拿大的原住民教育政策起源于殖民地時(shí)期,傳教會(huì)組織制定了加拿大最早的以同化為目的的系統(tǒng)性原住民教育政策。同化原住民的教育價(jià)值取向自此成為加拿大原住民教育政策的價(jià)值基因得以不斷復(fù)制與延續(xù)。盡管隨著寄宿制學(xué)校的衰落、加拿大聯(lián)邦政府不斷下放教育管理權(quán)以及原住民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,同化政策已經(jīng)被多元文化主義政策取代,教會(huì)組織在原住民教育政策變遷過(guò)程中的顯性影響漸弱。但教會(huì)初創(chuàng)的同化政策通過(guò)路徑依賴影響著殖民地時(shí)期的原住民教育政策、隔離教育政策時(shí)期的寄宿制學(xué)校甚至是帶有同化色彩的國(guó)民教育一體化政策的發(fā)展方向。時(shí)至今日,在關(guān)于“寄宿學(xué)校”的討論中,仍有一種聲音認(rèn)為“寄宿學(xué)?！痹O(shè)立的初衷是好的,只是個(gè)別教師或管理人員采用的方式、方法不對(duì)。這也反映出“同化原住民”這一政策基因依然頑固地在加拿大社會(huì)中復(fù)制。

2.政府機(jī)構(gòu):原住民教育政策變遷的主導(dǎo)力量

歷史制度主義中的微觀行動(dòng)者之間構(gòu)成的權(quán)力關(guān)系并不對(duì)稱,所以政策的變遷方向也是由相對(duì)強(qiáng)勢(shì)一方的力量決定。[4](P.51)在加拿大原住民教育政策的歷史變遷中,加拿大聯(lián)邦政府一直處于教育決策的強(qiáng)勢(shì)一方,決定著政策的演變方向。加拿大聯(lián)邦政府在政策決策過(guò)程中的主導(dǎo)地位,一定程度上塑造著教會(huì)組織、地方政府以及原住民群體對(duì)聯(lián)邦政府的依賴關(guān)系,所以它們都為了自身利益而在聯(lián)邦政府的調(diào)控下采取相應(yīng)行為。

地方政府的積極參與對(duì)于原住民教育政策的演進(jìn)也有著深遠(yuǎn)影響。1951年,在修訂的《印第安法案》中規(guī)定,由省級(jí)政府負(fù)責(zé)原住民教育。原住民教育政策的地方負(fù)責(zé)制開始登上歷史舞臺(tái)。多元文化主義政策以后,加拿大聯(lián)邦政府不斷下放權(quán)力,原住民教育政策決策模式也開始由先前的“強(qiáng)聯(lián)邦政府—弱地方政府—弱原住民群體組織”模式向“弱聯(lián)邦政府—強(qiáng)地方政府—強(qiáng)原住民群體組織”模式演變,地方政府在加拿大原住民教育政策變遷中起到了積極的推動(dòng)作用。

3.原住民族:原住民教育政策演變中的行動(dòng)者

在原住民教育政策變遷過(guò)程中,原住民族是政策變遷中的行動(dòng)者之一。一方面,原住民通過(guò)政策執(zhí)行過(guò)程中的抵制行為表達(dá)自己的利益訴求。在殖民教育和隔離原住民教育政策時(shí)期,加拿大聯(lián)邦政府制定的教育政策并不符合原住民的需求。隨著原住民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,他們開始公開抵制聯(lián)邦政府施加的不合理教育政策。1969年,原住民群體對(duì)“白皮書”的強(qiáng)烈抵制,導(dǎo)致了國(guó)民教育一體化政策的失敗,這就是其體現(xiàn)。另一方面,原住民群體逐漸成為原住民教育政策變革方案的實(shí)施主體。尤其在多元文化主義背景下,聯(lián)邦政府不斷下放教育自主權(quán),各級(jí)政府有關(guān)原住民教育政策的相關(guān)安排均由原住民族具體實(shí)施。從同化政策時(shí)期的被動(dòng)接受者慢慢變?yōu)楫?dāng)前的主動(dòng)實(shí)施者,原住民族對(duì)原住民教育政策的影響力與日俱增。

五、加拿大原住民教育政策的發(fā)展路徑

基于以上對(duì)影響加拿大原住民教育政策變遷的分析,結(jié)合當(dāng)前多元文化主義的價(jià)值取向,加拿大原住民教育政策正呈現(xiàn)出通過(guò)去殖民化教育促進(jìn)民族和解、鞏固原住民教育自治愿景和強(qiáng)化原住民國(guó)家認(rèn)同的發(fā)展路徑。其中,通過(guò)教育促進(jìn)民族和解是全新策略,教育自治是政策手段,原住民國(guó)家認(rèn)同的強(qiáng)化是終極目標(biāo)。

(一)全新策略:通過(guò)去殖民化教育促進(jìn)民族和解

為了回應(yīng)寄宿學(xué)校對(duì)幸存者造成的身心傷害和對(duì)原住民文化滅絕性影響的追責(zé)訴求,加拿大成立了真相與和解委員會(huì),充分調(diào)查寄宿學(xué)校及其遺留問(wèn)題。2015年,真相與和解委員會(huì)發(fā)布的報(bào)告和《行動(dòng)呼吁》確立了通過(guò)系統(tǒng)的去殖民化教育,促進(jìn)民族和解進(jìn)程的戰(zhàn)略。去殖民化是解構(gòu)和破除殖民意識(shí)形態(tài)的過(guò)程,其目的是恢復(fù)原住民的認(rèn)知和行為方式。[23]去殖民化教育是尊重并恢復(fù)原住民文化在教育中的地位,縮小原住民與非原住民教育差距,使原住民成為教育政策變革中的參與者和推動(dòng)者?！缎袆?dòng)呼吁》為原住民教育政策的去殖民化進(jìn)程提供了明確的行動(dòng)綱領(lǐng)。具體而言,《行動(dòng)呼吁》要求聯(lián)邦政府與原住民團(tuán)體制定聯(lián)合策略,以消除原住民和非原住民在教育、就業(yè)等方面的差距。針對(duì)原住民群體,呼吁在原住民的充分參與和知情同意下,起草新的原住民教育立法。新的原住民教育法應(yīng)包含如下內(nèi)容:確保提供足夠的資金,以在一代人的時(shí)間內(nèi)消除已有的教育成就差距;開發(fā)原住民文化適應(yīng)性課程;保護(hù)使用原住民語(yǔ)言的權(quán)利并將原住民語(yǔ)言作為學(xué)分課程;賦能原住民家長(zhǎng),使他們能承擔(dān)責(zé)任并充分參與子女教育;提供足夠的資金,以解決影響原住民學(xué)生尋求中學(xué)后教育的問(wèn)題;為原住民家庭開發(fā)具有文化適宜性的早期兒童教育計(jì)劃。[24]針對(duì)非原住民群體實(shí)施促進(jìn)民族和解的教育?！缎袆?dòng)呼吁》要求將有關(guān)寄宿學(xué)校和原住民對(duì)加拿大歷史和當(dāng)代貢獻(xiàn)的適齡課程作為從幼兒園到12年級(jí)(K-12)學(xué)生的必修課;培養(yǎng)學(xué)生的跨文化理解、同理心和相互尊重的能力;向中學(xué)后教育機(jī)構(gòu)提供必要的資金,以教育教師如何將原住民知識(shí)和教學(xué)方法納入課堂;在政府中設(shè)立副部長(zhǎng)助理或更高級(jí)別的職位,專門負(fù)責(zé)落實(shí)教育中與原住民有關(guān)的內(nèi)容。[24]

自2015年以來(lái),加拿大有超過(guò)一半的省在K-12教育中制定了促進(jìn)民族和解的政策框架。例如,薩斯喀徹溫省在2018年實(shí)施了一項(xiàng)“激勵(lì)成功”(Inspiring Success)計(jì)劃,旨在使原住民的語(yǔ)言和文化得到重視和支持;為原住民學(xué)習(xí)者提供公平的機(jī)會(huì)和學(xué)習(xí)成果;通過(guò)與原住民建立相互尊重的平等伙伴關(guān)系,共享教育管理權(quán);通過(guò)實(shí)施具有文化適應(yīng)性的真實(shí)評(píng)價(jià)來(lái)提升教育成果;使所有學(xué)習(xí)者展現(xiàn)出對(duì)原住民世界觀和歷史影響的認(rèn)識(shí)、理解。為了達(dá)成激勵(lì)原住民學(xué)生成功,采取的教育政策措施包括:與原住民共享教育決策權(quán),在政策制定和課程開發(fā)中請(qǐng)?jiān)∶耖L(zhǎng)老和原住民組織充分參與;將原住民的語(yǔ)言、文化和歷史以及認(rèn)識(shí)世界的方式融入課程;為原住民學(xué)習(xí)者營(yíng)造具有文化回應(yīng)性的、充滿肯定的積極學(xué)習(xí)環(huán)境;為實(shí)現(xiàn)這些積極的變化,所有的教師和行政人員都有責(zé)任通過(guò)持續(xù)學(xué)習(xí)和專業(yè)發(fā)展來(lái)改變教學(xué)實(shí)踐。[25]

此外,加拿大許多高等教育機(jī)構(gòu)亦將原住民文化安全內(nèi)容納入必修課程,提供原住民相關(guān)課程選項(xiàng)。例如,不列顛哥倫比亞大學(xué)在提供原住民課程中專注于課程開發(fā)和教學(xué),將原住民世界觀和價(jià)值觀融入課堂教學(xué)。[26]育空大學(xué)采用文化回應(yīng)性教學(xué)法,教學(xué)內(nèi)容與原住民學(xué)生日常生活相關(guān),并且每年組織學(xué)生參加文化夏令營(yíng),直接向領(lǐng)地中的原住民知識(shí)傳承人學(xué)習(xí)。[27]在教育過(guò)程中全面滲透并強(qiáng)化原住民文化要素,這在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)將成為加拿大去殖民化教育政策的主要策略。

(二)政策手段:確保原住民充分參與教育管理與決策

利益表達(dá)是在公共政策中政策客體向政策主體反映、提出自身價(jià)值目標(biāo)和具體的利益訴求,最終希望維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己利益的過(guò)程。維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益是參與機(jī)制的邏輯起點(diǎn),參與的過(guò)程就是利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程,因此參與機(jī)制是利益表達(dá)的基本途徑。[28]規(guī)范和擴(kuò)大原住民教育政策制定過(guò)程中的公眾參與是提高教育政策質(zhì)量和有效性的重要途徑。

自加拿大建國(guó)以來(lái),原住民在加拿大社會(huì)現(xiàn)代化的歷程中不斷表達(dá)他們對(duì)教育參與的愿景。盡管憲法承認(rèn)原住民的合法地位,但是加拿大立法、話語(yǔ)和實(shí)踐中存在一種“民主殖民主義”(Democratic Colonialism)。加拿大學(xué)者認(rèn)為,“民主殖民主義”是指保護(hù)原住民權(quán)利和公平參與加拿大社會(huì)的立法、話語(yǔ)、實(shí)踐的機(jī)會(huì),與主流社會(huì)的規(guī)范和實(shí)踐中的邊緣化、排斥或?qū)⒃∶褚暈榫滞馊说臋C(jī)制同時(shí)存在。[29] 由此可見,“民主殖民主義”中的“民主”是顯性的政治正確,而“殖民主義”則是潛存于主流社會(huì)的意識(shí)形態(tài)。尤其是在新自由主義價(jià)值理念盛行之下,政府在尋求加快資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí),在很多方面都忽視了原住民社區(qū)的權(quán)利和需求,傾向于進(jìn)行高度選擇性和表面化的協(xié)商,或完全繞過(guò)協(xié)商參與程序,導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻。2013年,加拿大聯(lián)邦政府就制定《原住民教育法》與原住民進(jìn)行磋商,從義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施、教育方案的選擇、加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制框架等方面,給予原住民利益表達(dá)以及參與政策咨商的機(jī)會(huì)。但出乎意料的是,此次立法提案卻遭到許多原住民領(lǐng)導(dǎo)人和組織的批評(píng),原因是此次立法提案是一場(chǎng)自上而下的、政府一廂情愿的單邊行動(dòng)。[30](PP.6-8)這一事件進(jìn)一步表明,即便是保障原住民權(quán)益的法律,若政府以單邊行動(dòng)的方式推進(jìn),也會(huì)遭遇“滑鐵盧”。

同年,第一民族協(xié)會(huì)重申了規(guī)范和擴(kuò)大教育政策制定過(guò)程中原住民參與的愿景,并提出了原住民在教育政策制定過(guò)程中利益表達(dá)成功的條件。這些原則包括尊重和承認(rèn)原住民族控制自己的教育和其他事務(wù)的固有權(quán)利;資金上的法律保障;為以原住民語(yǔ)言和文化為基礎(chǔ)的原住民教育體系提供經(jīng)費(fèi);在沒(méi)有單方面的加拿大聯(lián)邦政府監(jiān)督或授權(quán)的情況下實(shí)行對(duì)等的問(wèn)責(zé)制;進(jìn)行有意義的對(duì)話和合作。

近年興起的“不再懈怠運(yùn)動(dòng)”(Idle No More),通過(guò)干預(yù)原住民教育政策的制定、強(qiáng)有力的反權(quán)威話語(yǔ)表達(dá),以平等、成功和可持續(xù)發(fā)展的理念動(dòng)員原住民內(nèi)外聯(lián)盟,從而鞏固加拿大原住民教育自治的核心愿景。在原住民教育自治理念下,強(qiáng)化利益表達(dá)與參與機(jī)制將成為加拿大原住民教育政策變遷中的關(guān)鍵因素。

(三)終極目標(biāo):強(qiáng)化原住民的國(guó)家認(rèn)同

現(xiàn)代國(guó)家既是公民的,也是民族的,兩者間存在著矛盾。一種是對(duì)基于同等權(quán)利和義務(wù)的身份認(rèn)定,另一種是對(duì)民族性的認(rèn)同。[31](P.230)多元文化主義政策是調(diào)節(jié)國(guó)家認(rèn)同與民族認(rèn)同之間矛盾的最有效方式,增強(qiáng)原住民的國(guó)家認(rèn)同也是加拿大多元文化主義時(shí)期制定原住民教育政策的終極目標(biāo)。

多元文化主義時(shí)期,政府開始積極培養(yǎng)原住民的民族認(rèn)同感,鼓勵(lì)原住民實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。多元文化主義初期,政府的首要任務(wù)是提高原住民的權(quán)利和地位,為原住民爭(zhēng)取平等的受教育權(quán)是這一階段政策制定的重要任務(wù)。隨著多元文化主義政策的核心從尊重多元文化并存轉(zhuǎn)向“社會(huì)凝聚”的培養(yǎng),原住民教育政策也開始從單純注重原住民教育自治轉(zhuǎn)向能力構(gòu)建,這表明原住民教育政策的目標(biāo)已經(jīng)不是單純地為了保護(hù)原住民文化,而是培養(yǎng)具有自主管理能力、合作意識(shí)的國(guó)家公民?？笨霜?dú)立運(yùn)動(dòng)的發(fā)展,使加拿大聯(lián)邦政府認(rèn)識(shí)到一味強(qiáng)調(diào)民族認(rèn)同并不利于多民族國(guó)家的統(tǒng)一;民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同是一體之兩面,在前期強(qiáng)調(diào)民族認(rèn)同的基礎(chǔ)上,國(guó)家認(rèn)同教育成為當(dāng)前加拿大教育政策的重要目標(biāo)。通過(guò)培養(yǎng)原住民的國(guó)家認(rèn)同來(lái)保護(hù)民族認(rèn)同,從而實(shí)現(xiàn)原住民的雙重身份認(rèn)同。

多元文化政策的基本原則之一就是對(duì)“加拿大認(rèn)同”的強(qiáng)調(diào),語(yǔ)言教育政策領(lǐng)域的官方語(yǔ)言教育是培養(yǎng)國(guó)家認(rèn)同,提升國(guó)家向心力和凝聚力的重要舉措。[32]加拿大認(rèn)同建立在多元文化主義、與原住民和解以及語(yǔ)言二元性的基礎(chǔ)上,國(guó)民所享有的共同語(yǔ)言和語(yǔ)言教育是形成國(guó)家認(rèn)同的重要因素。2018年,加拿大聯(lián)邦政府發(fā)布了《2018—2023年官方語(yǔ)言行動(dòng)計(jì)劃:投資我們的未來(lái)》(ActionPlanforOfficialLanguages2018-2023:InvestinginOurFuture),以提高官方語(yǔ)言在少數(shù)民族社區(qū)的活力,并在全國(guó)所有地區(qū)推廣英語(yǔ)和法語(yǔ)。該文件指出,在保護(hù)原住民語(yǔ)言的前提下,為原住民學(xué)校中的教育工作者提供專業(yè)語(yǔ)言培訓(xùn)機(jī)會(huì),為在原住民社區(qū)內(nèi)開設(shè)更多使用官方語(yǔ)言的幼兒園提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),同時(shí)在學(xué)校中為原住民學(xué)生提供語(yǔ)言沉浸式教學(xué),確保他們與其他種族學(xué)生享有同等的教育機(jī)會(huì)。[33]該文件的頒布是為了幫助原住民學(xué)生更好地掌握國(guó)家官方語(yǔ)言,使其在一個(gè)具有相同語(yǔ)言特征的語(yǔ)境下提升對(duì)國(guó)家的歸屬感和認(rèn)同感。

在可以預(yù)見的未來(lái),加拿大原住民教育政策將在以教育促進(jìn)民族和解的總體戰(zhàn)略框架下,通過(guò)原住民廣泛的政策參與和語(yǔ)言文化復(fù)興,最終達(dá)成國(guó)家認(rèn)同和民族認(rèn)同的雙重身份建構(gòu)。