行政應(yīng)急案件審查要點(diǎn)與裁判原則研究

冷思倫

（上海鐵路運(yùn)輸法院，上海 200237）

應(yīng)急狀態(tài)下的行政行為如何保持在法治軌道？除了來自立法機(jī)關(guān)的緊急授權(quán)與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法履職，司法機(jī)關(guān)尤其是法院是否可以發(fā)揮其職能，將一部分應(yīng)急狀態(tài)下的行政行為通過行政訴訟的方式納入到審查監(jiān)督之下？圍繞該問題，筆者通過前期大量司法統(tǒng)計與案例分析調(diào)研①前期研究成果包括中國法學(xué)會2022 年度部級法學(xué)研究一般課題“應(yīng)急處置措施的司法審查體系化研究—基于621份裁判文書的實(shí)證分析”[CLS（2022）C39]，該成果已被發(fā)表于《清華法學(xué)》2023 年第1 期；金曉偉、冷思倫：《突發(fā)事件應(yīng)對法》實(shí)施的司法之維：場景偏差、兩造張力與審查模式，載《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2021 年第6 期。，逐漸摸索并試圖總結(jié)出一些可供審判參照的模式與規(guī)律，稍以補(bǔ)充該領(lǐng)域?qū)徟醒芯康目杖薄?/p>

一、困難揭示與行政應(yīng)急案件概念的試提出

追溯歷史，2004 年我國在對“八二憲法”進(jìn)行第四次修正過程中將“緊急狀態(tài)”替代了“五四憲法”以來的“戒嚴(yán)”概念。隨著此次憲法的改動，“緊急狀態(tài)法”也于當(dāng)年列入了國家原本的立法計劃，但由于“緊急狀態(tài)法解決的是社會、國家和政府存亡問題”，出現(xiàn)這一極端情況的概率很小，故轉(zhuǎn)而將用于集中規(guī)范普通行政應(yīng)急管理的突發(fā)事件應(yīng)對法納入2006 年的立法計劃并最終于次年實(shí)施，不再考慮緊急狀態(tài)[1]。我國逐漸形成以突發(fā)事件應(yīng)對法為核心，串并防洪法、安全生產(chǎn)法、傳染病防治法、消防法等多部單行法律中應(yīng)急處置相關(guān)規(guī)定的應(yīng)急法律體系。這些法律規(guī)定循著四類突發(fā)事件基本劃分觸達(dá)生產(chǎn)、生活各領(lǐng)域的應(yīng)急場景。但由于突發(fā)事件應(yīng)對法在立法創(chuàng)設(shè)時便脫胎于“緊急狀態(tài)法”，應(yīng)急管理也因此留下了緊急戒嚴(yán)的深刻烙印，導(dǎo)致了“緊急狀態(tài)”“應(yīng)急狀態(tài)”始終處于含混不清的狀態(tài)，應(yīng)急學(xué)界亦深以為憾。

就現(xiàn)實(shí)應(yīng)用場景而言，突出日常行政管理的“應(yīng)急狀態(tài)”與危及“國家生命”的極端“緊急狀態(tài)”是一個量變與質(zhì)變的關(guān)系，二者之間留存著巨大的行政公權(quán)力發(fā)揮余地，又極度缺乏明確界限。目前我國從未依照憲法法律宣布進(jìn)入過緊急狀態(tài)，但各級各地政府所發(fā)布的應(yīng)急預(yù)警卻不知凡幾。行政應(yīng)急實(shí)則是行政權(quán)運(yùn)行的常規(guī)突變，不應(yīng)陡然上升到國家行為的理解高度。在遠(yuǎn)未達(dá)到“緊急狀態(tài)”的行政治理廣袤領(lǐng)域，大量因常規(guī)行政應(yīng)急行為造成的糾紛，甚至錯誤借由行政應(yīng)急而引發(fā)的矛盾是否有法院介入的必要？是否值得賦予百姓行政訴訟的救濟(jì)渠道？至少現(xiàn)有研究能夠表明，該類型矛盾糾紛行政案件的數(shù)量確實(shí)不少，但除去訴訟途徑可供解決問題的選項實(shí)在不多。

進(jìn)入行政訴訟首先應(yīng)當(dāng)符合法定的受案條件。應(yīng)急狀態(tài)中，常見的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，過程性行為，內(nèi)部層級監(jiān)督行為，以及對外發(fā)布的決定、命令，作出的行政指導(dǎo)，調(diào)解及其他不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，還有納入刑事追究的處置行為等，均不屬于行政訴訟的受理范圍。但如若具體的行政應(yīng)急處置確實(shí)影響到公民、法人或其他組織的實(shí)際權(quán)益，或者行為可能“壓根兒”不符合行政應(yīng)急，而被行政機(jī)關(guān)套用“應(yīng)急解決模式”，則應(yīng)當(dāng)考慮被納入行政訴訟的受案范圍當(dāng)中。以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位來看，盡管全國各地法院基本均有過該類型行政案件的審判案例，但這種自身具有典型特征的行政案件并未被較為廣泛地認(rèn)知并作為專門的一類行政案件。已有的行政應(yīng)急案例多被歸納為行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政征收或征用、行政補(bǔ)償及行政賠償?shù)劝赣?，但案件審理中遇到的問題與解決思路卻不能被上述案由案件的既有經(jīng)驗(yàn)所囊括。令人鼓舞的是，部分最高院案例中已將相關(guān)案件案由做了“突發(fā)事件應(yīng)急處置”的獨(dú)特歸納表述①參見最高人民法院（2020）最高法行申4807 號行政裁定書。。

為了使行政應(yīng)急這類行政案件的專業(yè)化審判積累更多更好的經(jīng)驗(yàn)，則需要從審判實(shí)踐視閾提出專門的“行政應(yīng)急案件”概念，并可將其內(nèi)涵初步定義為，行政機(jī)關(guān)援引突發(fā)事件應(yīng)對法及其他應(yīng)急法律、法規(guī)、規(guī)章作出行政行為，引起行政糾紛進(jìn)而進(jìn)入到行政訴訟的一類行政案件。

二、行政應(yīng)急案件的審查要點(diǎn)

（一）立案階段的審查

行政應(yīng)急行為相對人及其他利害關(guān)系人都可能具備原告資格，需要審查是否有證據(jù)表明行政行為對相關(guān)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。同時審查其訴請是否具體并有相關(guān)事實(shí)依據(jù)，一并提出補(bǔ)償、賠償請求的，需初步審查是否具有被征收、征用或簽訂補(bǔ)償協(xié)議等情況，以及訴請金額是否明確。

訴訟應(yīng)當(dāng)列有明確的被告。行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)是行政應(yīng)急行為的具體作出機(jī)關(guān)，經(jīng)行政復(fù)議維持，復(fù)議機(jī)關(guān)系共同被告。行政應(yīng)急案件可能涉及的鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會一般是協(xié)助職能機(jī)關(guān)完成突發(fā)事件應(yīng)對工作，除法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)以外，其他協(xié)助、受委托的情形，應(yīng)當(dāng)以被協(xié)助或者進(jìn)行委托的政府、部門作為被告。臨時組建的指揮機(jī)構(gòu)等，如不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，應(yīng)以組建機(jī)關(guān)為被告，臨時機(jī)構(gòu)被撤銷的，以其所屬政府為被告。

（二）審理階段的審查

1.職權(quán)審查要點(diǎn)

職權(quán)法定是依法行政的前提。行政應(yīng)急職權(quán)設(shè)置的根本特征是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”，突發(fā)事件應(yīng)對法第7 至第9 條總體規(guī)定了各級政府、各職能部門的內(nèi)部職責(zé)劃分。突發(fā)事件尚未發(fā)生時，縣級以上（各地方）政府及部門每一級均具備各自范圍內(nèi)相應(yīng)的預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測、預(yù)警職責(zé)，突發(fā)事件發(fā)生后，則處置救援與恢復(fù)重建的職責(zé)基本集中于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或組織處置的政府。絕大多數(shù)情況下，縣級政府是行政應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的最小單元，縣級政府的有關(guān)部門在政府領(lǐng)導(dǎo)以及上級政府主管部門的指導(dǎo)下開展突發(fā)事件具體應(yīng)對。按照分類管理的要求，其他法律、法規(guī)對職權(quán)設(shè)立另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

實(shí)際應(yīng)急中，往往還包含著大量所謂“臨時指派”的情形，受“臨時指派”的機(jī)關(guān)既無行政授權(quán)也無委托形式，以自己名義作出相關(guān)行政行為。此時審查還需要重點(diǎn)關(guān)注受“臨時指派”的主體是否具備相應(yīng)職權(quán)，例如在彭正堂訴蘭州市七里河區(qū)彭家坪鎮(zhèn)人民政府、蘭州市七里河區(qū)人民政府行政強(qiáng)制案二審中，法院明確指出“上級人民政府在組織安排相關(guān)工作部門和下級人民政府辦理有關(guān)事項時，也應(yīng)當(dāng)安排具有相應(yīng)職權(quán)的相關(guān)工作部門或者下級人民政府辦理有關(guān)事項”，最終認(rèn)定受指派的鎮(zhèn)政府不具有處置的法定職權(quán)①參見甘肅省蘭州市中級人民法院（2020）甘01 行終16 號行政判決書。。極少重大的突發(fā)事件中，還有可能需要通過法律緊急明確授予行政機(jī)關(guān)更多的必要職權(quán)，但同時為防止公權(quán)力的濫用[2]，法院應(yīng)當(dāng)及時研判法律、法規(guī)創(chuàng)設(shè)或修訂帶來的行政機(jī)關(guān)職權(quán)變化以備審查。

2.事實(shí)審查要點(diǎn)

法院在行政應(yīng)急案件中對認(rèn)定事實(shí)進(jìn)行審查，主要包括以下三個方面：一是圍繞“突發(fā)事件場景”進(jìn)行審查。突發(fā)事件場景是行政應(yīng)急行為作出的必要條件。突發(fā)事件應(yīng)對法實(shí)施以來，相關(guān)執(zhí)法、司法場景存在一定程度的偏差，應(yīng)急法律被大量運(yùn)用到強(qiáng)制拆除房屋或設(shè)施、強(qiáng)制清除地上物等行政強(qiáng)制行為上，故法院對于場景事實(shí)的審查尤為重要。突發(fā)事件的場景在實(shí)際案例中存在預(yù)防場景與處置場景的區(qū)分，預(yù)防場景一般包括日常維護(hù)性預(yù)防與臨時預(yù)防性處置，需要比照行為是否屬于突發(fā)事件預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、日常監(jiān)測等工作內(nèi)容，或者審查預(yù)防性處置之前的事實(shí)情況是否具有現(xiàn)實(shí)危險的可能。例如在周海明訴佛岡縣湯塘鎮(zhèn)人民政府、佛岡縣水利局確認(rèn)行政行為違法及行政賠償糾紛案二審中，法院審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅“根據(jù)以往汛期情況推斷”，并無充分證據(jù)證明突發(fā)事件發(fā)生的可能性，行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定“缺乏事實(shí)依據(jù)”②參見廣東省清遠(yuǎn)市中級人民法院（2020）粵18 行終字第136 號行政判決書。。而在處置場景中，突發(fā)事件的實(shí)質(zhì)判斷則主要依靠對緊迫性的把握，即涉案事件突發(fā)且已導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)危險，需要緊急采取措施應(yīng)對。例如在柏嘗、柏順心分別訴東莞市人民政府應(yīng)急處置行政糾紛兩案再審中，最高人民法院在裁定書中均明確提出了“緊迫性”的事實(shí)審查要點(diǎn)③參見最高人民法院（2020）最高法行申4534 號、（2020）最高法行申4536 號行政裁定書。。緊迫性在地方法院的裁判文書中亦有不少體現(xiàn)，雖然表述不同，但并不妨礙其理解與運(yùn)用。例如在茅鳳娣等訴紹興市柯橋區(qū)柯巖街道辦事處行政管理案二審中，法院經(jīng)事實(shí)審查，查明行政機(jī)關(guān)在確知危險后經(jīng)一個月才開始進(jìn)行所謂應(yīng)急處置，顯然與突發(fā)事件“急迫性相?！?，從而否定了行政機(jī)關(guān)對該事實(shí)的認(rèn)定④參見浙江省紹興市中級人民法院（2021）浙06 行終字第65 號行政判決書。。

二是圍繞“人”或“物”查明具體行為事實(shí)。行政應(yīng)急行為雖然涉及的社會關(guān)系廣泛，但最終仍需落腳在對具體的人或物的處置上。應(yīng)重點(diǎn)查明行政相對人、利害關(guān)系人或者其所屬物的情況是否達(dá)到被處置的事實(shí)條件，以及實(shí)際處置時間、方式等流程經(jīng)過，處置是否造成損失與損失具體情況等。

三是審查行政機(jī)關(guān)糾紛前期處理情況。突發(fā)事件應(yīng)對法第12 條、第21 條及第61 條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行補(bǔ)償?shù)确ǘx務(wù)，事前事后主動調(diào)處矛盾糾紛。法院應(yīng)當(dāng)審查上述情況，以前期調(diào)處工作為基礎(chǔ)進(jìn)一步研判審理方案，如若行政機(jī)關(guān)尚未開展補(bǔ)償或其他調(diào)處工作，法院應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)及時指出并作出相應(yīng)回應(yīng)。例如在方友訴巢湖市人民政府、巢湖市防汛抗旱指揮部水利行政管理案中，法院明確提示行政機(jī)關(guān)“在緊急汛期結(jié)束之后，應(yīng)當(dāng)給予原告的補(bǔ)償也要及時予以兌現(xiàn)”⑤參見安徽省合肥市中級人民法院（2017）皖01 行初字第50 號行政判決書。。

3.法律適用審查要點(diǎn)

行政應(yīng)急案件中的法律適用審查需要重點(diǎn)關(guān)注如下兩個問題，一是要區(qū)分行政強(qiáng)制與突發(fā)事件應(yīng)對的概念及相關(guān)法律適用。行政強(qiáng)制法第3 條第2 款對此作出了明確規(guī)定，不同類型行政行為的性質(zhì)不同，需要在法律適用中加以厘清，不能出現(xiàn)混同的情況，否則可能構(gòu)成法律適用錯誤。例如在吳雙榮訴撫州市臨川區(qū)人民政府危房行政應(yīng)急案中，法院經(jīng)審查最終認(rèn)為涉案拆除行為系行政應(yīng)急行為而非行政強(qiáng)制行為，應(yīng)當(dāng)“優(yōu)先適用行政應(yīng)急方面的法律法規(guī)”①參見江西省高級人民法院（2021）贛行終字第116 號行政判決書。。

二是應(yīng)急預(yù)案不宜直接作為審理依據(jù)。我國建立有從國務(wù)院到地方各級政府，從總體到專項及部門的應(yīng)急預(yù)案體系。各級別、領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案均依照相關(guān)法律、法規(guī)制定，制定的主體及內(nèi)容與關(guān)聯(lián)的法規(guī)、規(guī)章多數(shù)重合，可操作性又高于法律、法規(guī)及規(guī)章，具備相當(dāng)?shù)臋?quán)威性。應(yīng)急預(yù)案的法律屬性在學(xué)理上仍存爭議，實(shí)踐中由于應(yīng)急預(yù)案當(dāng)下并沒有固定頒布形式[3]，其性質(zhì)與效力應(yīng)當(dāng)視情況而定。目前絕大多數(shù)的應(yīng)急預(yù)案不具備法律、法規(guī)或者規(guī)章的形式與制定程序，當(dāng)屬于規(guī)范性文件，依照行政訴訟法第63 條之規(guī)定不能夠作為審理的依據(jù)或參照。而且應(yīng)急預(yù)案并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，作用更加側(cè)重于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部指導(dǎo)，故審判無直接適用應(yīng)急預(yù)案的必要，可作適當(dāng)參考。

4.程序?qū)彶橐c(diǎn)

行政應(yīng)急案件程序?qū)彶榈囊c(diǎn)在于把握行為各流程節(jié)點(diǎn)的連續(xù)性。行政應(yīng)急行為程序上應(yīng)當(dāng)符合突發(fā)事件應(yīng)對法的有關(guān)規(guī)定，包括決定、命令的備案，預(yù)警評估與報告，發(fā)布、調(diào)整警報，應(yīng)急處置的信息發(fā)布與報告，造成損失的評估等，貫穿了突發(fā)事件應(yīng)對的全流程，法院應(yīng)當(dāng)審查行政機(jī)關(guān)在上述程序中是否存在重大錯漏。例如上文所舉吳雙榮訴撫州市臨川區(qū)人民政府危房行政應(yīng)急案例中，法院明確指出了這一程序?qū)彶榈囊c(diǎn)，“（涉案行為）是應(yīng)急處置活動的一個環(huán)節(jié)，與在先多個行政行為之間具有連續(xù)性”②同前注。，并據(jù)此要素綜合審查了涉案行政行為具備合法性。

需要特別指出的是，基于該類行政案件存在一定的特殊，對于應(yīng)急程序在完整性上不應(yīng)作過于嚴(yán)格的審查要求。例如在柏嘗、柏順心分別訴東莞市人民政府應(yīng)急處置行政糾紛兩案二審中，廣東省高級人民法院指出了政府在預(yù)警程序上存在瑕疵，但“不能因?yàn)榫唧w工作中存在一些不足”，“即認(rèn)為緊急處置措施缺乏合法性”③參見廣東省高級人民法院（2018）粵行終字第1096 號、（2018）粵行終字第1097 號行政判決書。，該觀點(diǎn)雖然在再審中未被最高人民法院重申，但再審結(jié)果支持了二審判決④同前頁注③。?？偠灾?，法院在行政應(yīng)急案件程序?qū)彶楫?dāng)中，可以認(rèn)可行政機(jī)關(guān)事后對于程序性事項的補(bǔ)正，容忍一定程度上的程序瑕疵，不宜僅因程序方面一處的失范來否定行政應(yīng)急行為整體的合法性。

三、行政應(yīng)急案件的裁判原則

（一）深入貫徹習(xí)近平法治思想

習(xí)近平法治思想當(dāng)中關(guān)于行政應(yīng)急的內(nèi)容極為豐富生動?；仡櫺鹿谝咔椋粤?xí)近平總書記為核心的黨中央始終把人民群眾生命安全放在第一位，高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)籌兼顧，以不負(fù)人民的歷史擔(dān)當(dāng)，以科學(xué)防控的唯物主義精神，為國家和人民爭取了寶貴的疫情防控戰(zhàn)略緩沖期，將疫情影響控制在了最小范圍。隨著防疫政策的不斷優(yōu)化調(diào)整，社會發(fā)展快速復(fù)蘇，抗疫取得了巨大成果。歸根結(jié)底，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的本質(zhì)特征與最大優(yōu)勢，離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會各項制度均無法轉(zhuǎn)化為國家治理效能[4]，這在突發(fā)事件應(yīng)對中的體現(xiàn)尤為明顯。面對“借疫反華”的國際博弈形勢與“鼓吹自由”的意識形態(tài)斗爭，牢固樹立“四個意識”、堅定“四個自信”，始終做到“兩個維護(hù)”是案件審理當(dāng)中最基本的政治自覺。想要辦理好行政應(yīng)急案件，處理好涉案矛盾，就要充分認(rèn)識到該類行政案件所天然具有的強(qiáng)烈政治屬性。

習(xí)近平總書記始終強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌疫情防控與社會發(fā)展兩個大局，讓疫情防控始終保持在法治軌道上推進(jìn)。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，為疫情防控提供有力法治保障。要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，加強(qiáng)風(fēng)險評估，依法審慎決策，嚴(yán)格依法落實(shí)防控措施。要加大對危害疫情防控行為執(zhí)法司法力度，加強(qiáng)對案件審理工作指導(dǎo)，及時處理，定分止?fàn)?。這些寶貴的法治思想論述，為開啟新時代行政應(yīng)急綜合治理模式奠定了扎實(shí)的制度理論基礎(chǔ)。

行政訴訟制度本身即肩負(fù)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重任[5]，習(xí)近平關(guān)于行政應(yīng)急執(zhí)法的具體指示，為法院充分履行司法職能，審查行政應(yīng)急行為提供了要素指南。法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)習(xí)近平總書記要求，對于不同場景下的行政應(yīng)急行為采取與之適配的審查方法，嚴(yán)厲打擊危害防控、擾亂秩序等妨礙突發(fā)事件應(yīng)對的行為，支持行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法；依法規(guī)范捐贈受贈、糾正失職瀆職等行政履職過程中可能發(fā)生的問題與行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政?？偠灾?，習(xí)近平法治思想是行政應(yīng)急案件辦理的理論核心與實(shí)操指引，惟有深入貫徹落實(shí)以習(xí)近平總書記為核心的黨中央決策部署，以整體大局觀考量行政應(yīng)急案件本身，最終服務(wù)好社會總體發(fā)展，行政應(yīng)急案件才能始終沿著正確的方向辦理。

（二）形式合法性審查與實(shí)質(zhì)合法性審查并舉

我國行政法治從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的歷史轉(zhuǎn)型，決定了行政行為必然要從形式合法性向?qū)嵸|(zhì)合法性轉(zhuǎn)變[6]。法學(xué)意義上的合法性解讀框架更加側(cè)重“行政—法律”的“合法律性”演繹，而實(shí)質(zhì)合法性是政治學(xué)意義上的合法性解讀，其不簡單地指行政行為是否合乎法律，還強(qiáng)調(diào)具有民意基礎(chǔ)等正當(dāng)性依據(jù)[7]。形式襯托實(shí)質(zhì)、法學(xué)兼具政治學(xué)的分野格局天然符合行政應(yīng)急案件的審查視角。在形式合法性審查的基礎(chǔ)上，同時審查行政應(yīng)急行為的實(shí)質(zhì)合法性應(yīng)當(dāng)成為行政應(yīng)急案件裁判的一項基本原則。行政應(yīng)急行為作出的社會條件決定了形式合法性審查功能在該類案件中的局限性。有別于一般時期的行政治理，硬法在事急從權(quán)的應(yīng)急狀態(tài)期間往往暴露出其封閉性與滯后性，且既有硬法雖綱舉目張卻終究無法網(wǎng)羅盡事無巨細(xì)的突發(fā)情況，實(shí)施效果大打折扣。而作為非正式淵源的軟法，包括法律原則、公共政策、行政裁量基準(zhǔn)、公序良俗等[6]能夠在很大程度上調(diào)適這一無力的狀態(tài)，使得社會環(huán)境仍舊較好地維持在秩序中。質(zhì)言之，單純“合法律性”的形式合法性審查在行政應(yīng)急案件中可能并不具備審查的硬法前提，僅僅倚靠傳統(tǒng)辦案方式上的形式合法性審查無法對該類行政案件作出妥善的處理。

我國行政訴訟法第70 條、第77 條明確規(guī)定了“明顯不當(dāng)”的實(shí)質(zhì)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，這一審查標(biāo)準(zhǔn)之于行政應(yīng)急案件應(yīng)當(dāng)從審查行政行為的主觀與客觀兩個方面加以著手。從行政應(yīng)急行為主觀方面著手指的是，法院需要審查行政機(jī)關(guān)作出行政應(yīng)急行為時，其在行政決策主觀上的考量是否存在明顯不當(dāng)，包括審查行政應(yīng)急行為的合目的性，或者該行為所追求的社會價值。行政應(yīng)急行為所追求的行政目的應(yīng)當(dāng)符合應(yīng)急法律立法目的當(dāng)中的一項或者多項，包括但不限于“預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生”“控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害”“規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動”等，并始終圍繞以人民為中心的價值追求[8]內(nèi)涵。合目的性在行政應(yīng)急案件中需要結(jié)合形式合法性審查中的事實(shí)審查情況加以綜合判斷，并在裁判文書里根據(jù)具體需要，采取靈活的方式闡述評判。例如在鄭日明訴江山市人民政府建設(shè)行政強(qiáng)制案中，法院在“本院認(rèn)為”中指出，行政機(jī)關(guān)以解危為由強(qiáng)拆涉案房屋（目的）“實(shí)為為節(jié)省工期，刻意規(guī)避補(bǔ)償程序，屬于行政程序目的違法”①參見浙江省衢州市中級人民法院（2018）浙08 行初字第73 號行政判決書。，在賀長壽訴紹興市越城區(qū)城南街道辦事處城鄉(xiāng)規(guī)劃行政強(qiáng)制案中，法院同樣在“本院認(rèn)為”部分認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“行政執(zhí)法目的不當(dāng)”②參見浙江省紹興市越城區(qū)人民法院（2020）浙0602 行初字第50 號行政判決書。，在駱金榮訴杭州市富陽區(qū)人民政府房屋拆遷管理案中，法院在案件爭議焦點(diǎn)——關(guān)于行政行為合法性評述中認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除涉案房屋（目的）系為“安置區(qū)塊建設(shè)需要”而非“采取解危措施”，“故行政行為違法”①參見浙江省杭州市中級人民法院（2019）浙01 行初字第685 號行政判決書。。在行政應(yīng)急案件裁判文書中融入社會主義核心價值觀，并將價值追求用于實(shí)質(zhì)合法性宏觀把握的審查方法同樣十分有效。如在飛馳傳媒有限公司訴中山市小欖鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制案中，法院即作出了在突發(fā)事件中應(yīng)當(dāng)“首要保障”“公共利益”的價值論述，并結(jié)合價值判斷肯定了行政機(jī)關(guān)涉案應(yīng)急措施的合法性②參見廣東省中山市中級人民法院（2019）粵20 行終字第514 號行政判決書。。價值審查既能夠?qū)崿F(xiàn)個案的充分說理，更為突發(fā)事件妥善處置作出了社會引導(dǎo)。

除了主觀方面，行政應(yīng)急行為的實(shí)質(zhì)合法性審查還應(yīng)在客觀方面審查該行為的高效性。行政應(yīng)急行為的高效性包含了對快速響應(yīng)以及切實(shí)有效的雙重要求，法院需要在時間與效果兩個維度一并判斷行政行為是否構(gòu)成“明顯不當(dāng)”。一般而論，法院對于行政機(jī)關(guān)的決策應(yīng)當(dāng)保持足夠的尊重，在行政應(yīng)急案件當(dāng)中更為如此。突發(fā)事件的應(yīng)對十分考驗(yàn)行政機(jī)關(guān)的行政能力，而法院的審查本質(zhì)上是一種事后評價，情境還原式地介入則難免過于苛責(zé)且必然缺乏可操作性。故對于行政應(yīng)急行為高效性的理解也應(yīng)當(dāng)回歸到習(xí)近平法治思想語境之下。突發(fā)事件的應(yīng)對關(guān)鍵依靠的是黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)即貫徹落實(shí)黨的指揮部署，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行速度與執(zhí)行到位程度即對應(yīng)法院關(guān)于高效性的審查內(nèi)容與審查強(qiáng)度。法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合形式合法性審查，提取關(guān)于行政應(yīng)急行為采取的時間節(jié)點(diǎn)以及執(zhí)行進(jìn)度，對高效性作出綜合評判。這種審查模式復(fù)刻了黨政機(jī)關(guān)的問責(zé)邏輯，能夠與黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動，消除黨政干部精神懈怠危險和能力不足危險[9]，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下，行政機(jī)關(guān)對內(nèi)干部問責(zé)，司法機(jī)關(guān)對行政應(yīng)急行為外部評價的完整審查體系。

（三）推動爭議的實(shí)質(zhì)性化解

習(xí)近平總書記頻頻提及要“大力加強(qiáng)疫情期間矛盾糾紛化解”“推進(jìn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有效銜接”“促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”。突發(fā)事件期間的社會矛盾尤其是行政糾紛，輿論關(guān)注度集中，極易引發(fā)輿情，處置不當(dāng)不僅阻礙突發(fā)事件的有效應(yīng)對，更加傷害人民群眾對公正的認(rèn)知與樸素情感，法院應(yīng)當(dāng)將實(shí)質(zhì)性化解爭議作為行政應(yīng)急案件處理的工作重心。在具體行政應(yīng)急案件處理中，可以遵循以下三點(diǎn)將實(shí)質(zhì)性化解爭議的裁判原則落地展開。

一是引導(dǎo)原告將訴訟請求類型化。訴訟類型化的內(nèi)在理念，即是在司法能力允許的范圍內(nèi)，使行政糾紛得到盡可能徹底的解決[10]。突發(fā)事件的應(yīng)對工作千頭萬緒，行政機(jī)關(guān)除了采取各類處置措施，還可能需要提供與之配套的公共服務(wù)，幾乎涵蓋了生活方方面面，人民群眾可謂比其他任何時間都要切身感受到政府的作用。正因如此，行政應(yīng)急案件所牽涉的糾紛事由也五花八門。面對案件原告“討個說法”的籠統(tǒng)訴求，法院不論在立案還是審理階段，均應(yīng)幫助其歸納相關(guān)訴請，主動向原告釋明并引導(dǎo)其選擇撤銷、確認(rèn)或給付等適合的訴請類型。這樣在案件進(jìn)入審理階段后，既能夠避免原告訴請雜糅導(dǎo)致難以下判，也能夠在合法性審查的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)回應(yīng)原告訴請，避免訴判不對應(yīng)的產(chǎn)生。

二是圍繞行政行為進(jìn)行全面審查。行政應(yīng)急案件有其特定的歷史背景，雖然不同類型突發(fā)事件的處置存在方法操作差異，但行政機(jī)關(guān)在具體突發(fā)事件的應(yīng)對上都會歷經(jīng)一個從應(yīng)急預(yù)案啟動到因時因地施策，再從經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)到逐漸駕輕就熟的“理論—實(shí)踐”過程。行政應(yīng)急行為快速摸索與調(diào)整適配的過程，難免會出現(xiàn)超越職權(quán)、規(guī)范性文件未充分論證即實(shí)施、執(zhí)法尺度不一等不規(guī)范現(xiàn)象。事后的合法性審查如若脫離歷史背景，抑或僅針對原告訴請簡單地“給個說法”作出撤銷甚至無效的判決，則難以實(shí)現(xiàn)爭議的實(shí)質(zhì)性化解。故法院應(yīng)當(dāng)全面審查、平衡各種利益，分析個案當(dāng)中不同處理方式的可行性與現(xiàn)實(shí)性，保護(hù)既定的突發(fā)事件應(yīng)對事實(shí)與效果，堅決防止已經(jīng)平復(fù)的社會狀態(tài)受到再次破壞。在撤銷行政應(yīng)急行為可能導(dǎo)致公共利益受損的情況下，應(yīng)當(dāng)首先考慮采取確認(rèn)式的判決。

三是落實(shí)行政補(bǔ)償、賠償，發(fā)揮調(diào)撤作用。行政應(yīng)急在中國傳統(tǒng)文化當(dāng)中本就具有充分的民意基礎(chǔ)，涉應(yīng)急行政糾紛的產(chǎn)生本就非民所愿，實(shí)質(zhì)性化解爭議需要法院注重案件的釋法說理，在行政補(bǔ)償、賠償審查中做到“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)、應(yīng)賠盡賠”。行政補(bǔ)償屬于行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急征收、征用等特定情形下應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)與義務(wù)，行政賠償則是法院在確認(rèn)行政應(yīng)急行為違法之后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，二者均應(yīng)理解為為保護(hù)突發(fā)事件應(yīng)對既定事實(shí)與效果，消弭案件矛盾糾紛的最終替代手段。法院在案件審理時，應(yīng)當(dāng)秉承補(bǔ)償、賠償與合法性審查一并解決的思路，查明實(shí)際損害情況并組織案件當(dāng)事人共同協(xié)商，盡量以調(diào)解、撤訴方式實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，同時也鼓勵行政機(jī)關(guān)庭外與原告自行協(xié)商并提供司法確認(rèn)，最終實(shí)現(xiàn)行政應(yīng)急案件辦理政治效果、社會效果、法律效果的統(tǒng)一。

結(jié)語

司法力量在應(yīng)急治理領(lǐng)域不可或缺。在風(fēng)險常態(tài)化的今日，將法院審理行政應(yīng)急案件的經(jīng)驗(yàn)體系化正當(dāng)其時，寧可備之不用，也好過使其淪為遺珠棄璧。誠然，行政應(yīng)急案件在理論與實(shí)踐中仍然存有大量爭議與分歧，亟待借助突發(fā)事件應(yīng)對法的修法東風(fēng)對種種問題作出一個較為圓滿的回應(yīng)，然越是步履維艱，行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)越不能自認(rèn)被動、恪守藩籬，雖然“家什不妙”但“人可先巧”，只有主動擔(dān)當(dāng)、履職盡責(zé)，才是完善中國特色社會主義應(yīng)急法治的破局之道。