“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃研究
——以晉中市馬廄村實用性村莊規(guī)劃編制為例

毛逸飛

（太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030002）

0 引言

2019 年3 月，習(xí)近平總書記首次提出，要通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。同年5 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中進(jìn)一步提出“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃是構(gòu)建“五級三類”國土空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容之一，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，報上一級政府審批[1]。同年6 月，《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》提出村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)[2]。2021 年3—4 月先后印發(fā)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，均要求要積極有序推進(jìn)“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制，對有條件、有需求的村莊盡快實現(xiàn)村莊規(guī)劃全覆蓋。那么，“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃應(yīng)該如何編制？本文圍繞“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的內(nèi)涵、存在問題、策略路徑展開討論，以期為相關(guān)規(guī)劃提供參考。

1 “多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的內(nèi)涵

1.1 何為“多規(guī)合一”

所謂“多規(guī)”，顧名思義就是國土空間規(guī)劃體系建立之前，存在多種不同類型的村莊規(guī)劃?！岸唷北憩F(xiàn)在3個方面：①規(guī)劃組織編制部門及管理主體多[3]，主要包括規(guī)劃住建、國土、發(fā)改及農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門。規(guī)劃部門組織編制的重點包括村莊空間布局、發(fā)展建設(shè)和環(huán)境整治等內(nèi)容，偏重于對空間和建設(shè)的部署安排；國土部門組織編制的重點包括村域土地開發(fā)利用、治理和保護(hù)等內(nèi)容，偏重土地用途管制；發(fā)改及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織編制的重點是社會經(jīng)濟(jì)活動及產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)的安排和部署；此外還有其他生態(tài)環(huán)境、文旅等部門組織編制的偏重于該部門職能的相關(guān)規(guī)劃。②規(guī)劃類型多。包括規(guī)劃住建部門組織編制的宏觀層面的縣域及鎮(zhèn)域村莊布局規(guī)劃、微觀層面的村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊環(huán)境整治規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃等，國土部門組織編制的村莊土地利用規(guī)劃、村莊土地整治規(guī)劃，發(fā)改及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織編制的村莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，文旅部門組織編制的村莊旅游發(fā)展規(guī)劃等。③規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺多。典型的規(guī)劃和國土部門使用的現(xiàn)狀土地性質(zhì)數(shù)據(jù)、制圖軟件及管理平臺均不同。國土空間規(guī)劃體系建立前各類村莊規(guī)劃對比分析如表1 所示。

表1 國土空間規(guī)劃體系建立前各類村莊規(guī)劃對比分析

由此來看，“多規(guī)合一”外在表現(xiàn)為規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和基礎(chǔ)信息平臺的統(tǒng)一，根本內(nèi)核在于對生態(tài)、生產(chǎn)、生活等多系統(tǒng)的整合規(guī)劃，其目的在于建立頂層規(guī)劃至項目落地的實施機制?！岸嘁?guī)合一”既是要求也是手段，既是目標(biāo)也是路徑，它可以有效解決規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突、管理主體不清等問題，真正實現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。

1.2 何為“實用性”

“實用性”的關(guān)鍵在于“用”，從主體和客體的角度講，“用”有兩個層面的意思，一是誰來用。村莊規(guī)劃的使用主體一般包括政府、村民和市場。對于政府來說，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可的依據(jù)，進(jìn)行規(guī)劃管理的行政工具，從這個層面講，村莊規(guī)劃的實用性表現(xiàn)為有利于鄉(xiāng)村規(guī)劃實施管理，這要求村莊規(guī)劃應(yīng)結(jié)合實施需求，在管控要素、管控深度、控制引導(dǎo)要求等方面既要堅守規(guī)劃底線，同時又要具備一定的彈性空間；對村民來講，村莊規(guī)劃是了解村莊現(xiàn)在和未來的途徑，這就要求村莊規(guī)劃成果應(yīng)通俗易懂，不能過于深奧和繁雜，應(yīng)采用村民看的懂的方式進(jìn)行表達(dá)。鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)離不開市場主體力量的參與，對市場主體來說，村莊規(guī)劃應(yīng)能夠為市場主體服務(wù)，在項目設(shè)施、用地布局及政策規(guī)劃上與市場的需求相匹配。二是用于誰。很顯然村莊規(guī)劃的核心主體應(yīng)是村莊，應(yīng)與村莊的發(fā)展需求相匹配，因此實用性規(guī)劃一定是因地制宜的可實施規(guī)劃。一方面要分類編制，根據(jù)村莊特點和實際需要彈性選擇編制的內(nèi)容；另一方面要分時編制，在村莊發(fā)展過程中根據(jù)鄉(xiāng)村漸進(jìn)的發(fā)展變化分時滾動編制相關(guān)內(nèi)容，動態(tài)跟進(jìn)、適時調(diào)整[4-5]。

2 村莊存在的主要問題分析

村莊發(fā)展中存在的主要問題：①人口空心化。因種地收益不高且辛苦，青壯年外出務(wù)工較多，同時受縣城虹吸影響，部門村民在縣城購房，但因不具備在縣城謀生的技能，仍在農(nóng)忙時回家種地，季節(jié)性回流特征明顯，此外農(nóng)村學(xué)校的取消，進(jìn)一步加劇了村莊人口流失。②留守老人多。7~18 歲青少年一般在縣城上學(xué)，19~40 歲的青壯年多外出打工或上學(xué)，留守人口多為50 歲以上老人及7 歲以下幼童。③基礎(chǔ)設(shè)施差。首先村莊建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)布局混亂，地下管線、垃圾收集等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大；其次人居環(huán)境差，亂搭亂建、亂堆垃圾等現(xiàn)象不同程度存在；再次農(nóng)村交通滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，道路覆蓋度和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)趕不上農(nóng)村生產(chǎn)、生活的發(fā)展需求；最后養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施匱乏。④農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)弱。首先傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收益低，產(chǎn)品附加值不高；其次農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，生產(chǎn)效率低下。⑤民生保障低。首先收入低，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)附加值低，而外出務(wù)工農(nóng)民由于缺少技能，只能從事一些勞動密集型工作，無論是留守種地還是外出務(wù)工，收入均比較低；其次收入不穩(wěn)定，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與氣候變化緊密相關(guān)，存在“靠天吃飯”的現(xiàn)象，同時農(nóng)業(yè)經(jīng)營還受市場、突發(fā)事件、環(huán)保政策變化等因素影響，同時外出務(wù)工農(nóng)民也面臨“活不好找、不穩(wěn)定”的困境，尤其是近兩年由于疫情和經(jīng)濟(jì)下行的雙重影響，這種不穩(wěn)定性表現(xiàn)的更加明顯。

3 “多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制策略

3.1 村莊概況

晉中市馬廄村位于山西省左權(quán)縣城西7km，臨近340 國道，交通便利。全村共421 戶，1036 人，青壯年外出務(wù)工較多，留守老人、幼童多。村莊布局整齊，道路、市政能基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施基本齊全。產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)為主，有2 個體養(yǎng)殖場，苗木種植、日光大棚草莓采摘發(fā)展態(tài)勢良好。馬廄村因西漢末年，王莽趕劉秀，劉秀來此飲馬避難得名。村中古廟白龍廟建于春秋戰(zhàn)國時期，明朝嘉靖年間重修，至今500 年?？谷諔?zhàn)爭時期是八路軍129 師主要會場，解放戰(zhàn)爭時期中央領(lǐng)導(dǎo)人曾在此舉行過多次重要會議和眾多決策，是明朝稀有文物，也是紅色革命基地?？傮w而言，馬廄村區(qū)位條件較好，村莊服務(wù)設(shè)施配套基本完善，村莊環(huán)境整潔，具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，具有紅色文化底蘊。

3.2 規(guī)劃策略

3.2.1 全域統(tǒng)籌，嚴(yán)守底線

“全域統(tǒng)籌”體現(xiàn)在3 個層面上：縣域—鎮(zhèn)域—村域，以縣域為單元推動村莊規(guī)劃編制，整體統(tǒng)籌城鄉(xiāng)功能發(fā)展，明確村莊發(fā)展分類和布局，綜合考慮基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)等空間布局，縣域一盤棋，從鎮(zhèn)域?qū)用嫱七M(jìn)村莊規(guī)劃編制；村域?qū)用娼y(tǒng)籌生態(tài)、生產(chǎn)、生活3 大空間，嚴(yán)格落實上位規(guī)劃劃定的生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，框定村莊建設(shè)范圍，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，規(guī)劃結(jié)合晉中市左權(quán)縣在編國土空間總體規(guī)劃，劃定村域村莊建設(shè)用地54.4hm2，永久基本農(nóng)田用地196.6hm2，不涉及生態(tài)保護(hù)紅線。

3.2.2 探索留白，增加彈性

村莊發(fā)展具有不確定性，規(guī)劃應(yīng)預(yù)留一定比例的機動性建設(shè)用地指標(biāo)，可不明確具體位置，根據(jù)未來項目的布局和用地規(guī)模需求，在項目審批時予以明確。另外，可預(yù)留“白地”，不明確具體用地性質(zhì)和規(guī)劃指標(biāo)，采用“引導(dǎo)性”或“負(fù)面清單式”方式進(jìn)行土地用途管制。規(guī)劃按照不超過規(guī)劃村莊建設(shè)用地5%的建設(shè)用地機動指標(biāo)進(jìn)行控制，規(guī)劃留白用地0.9hm2，占村莊建設(shè)用地約2%，農(nóng)村公共公益設(shè)施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等用地可申請使用。

3.2.3 因地制宜，分類指引

結(jié)合村莊空心化程度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村民搬遷意愿等因素，分類對村莊進(jìn)行保留或撤并，搬遷后的村莊可進(jìn)行“留白”或“復(fù)墾”。結(jié)合在編《左權(quán)縣國土空間總體規(guī)劃》《左權(quán)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《左權(quán)縣文化和旅游發(fā)展“十四五”規(guī)劃》等相關(guān)上位規(guī)劃對馬廄村規(guī)劃定位及村莊現(xiàn)狀情況，規(guī)劃確定為集聚提升類村莊，具有獨特和優(yōu)美田園風(fēng)光、人文景觀等優(yōu)勢資源，交通區(qū)位明顯，積極發(fā)展以旅游為核心的第三產(chǎn)業(yè)，完善村莊旅游設(shè)施，提高服務(wù)水平，優(yōu)化旅游環(huán)境，開發(fā)旅游商品。

3.2.4 產(chǎn)業(yè)融合，差異發(fā)展

從鎮(zhèn)域?qū)用娼y(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，根據(jù)村莊資源稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)情況進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分組分類，差異化引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)“一村一品”或“多村一品”，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動就業(yè)，促進(jìn)村民增收。規(guī)劃依托馬廄村個體養(yǎng)殖、苗木種植、日光大棚草莓采摘和紅色文化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成“農(nóng)”“文”“服”三大產(chǎn)業(yè)主題，“農(nóng)”主題上結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)、生態(tài)苗木培育基地以及特色生態(tài)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，發(fā)展以生態(tài)養(yǎng)殖、有機種植、生態(tài)苗木培育、小雜糧深加工等為主導(dǎo)的休閑農(nóng)業(yè)；“文”主題上尋根溯源、創(chuàng)新發(fā)展，挖掘紅色文化內(nèi)涵，打造紅色文化教育片區(qū)、紅色休閑體驗片區(qū)、紅色遺跡活化片區(qū)；“服”主題上不斷完善村莊公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)綜合旅游服務(wù)設(shè)施。

3.2.5 上下互動，多方參與

向上要與國家、省、市、縣相關(guān)政策和規(guī)劃相銜接，明確村莊的發(fā)展方向與定位，向下要深入調(diào)研，充分了解村民對產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、設(shè)施等方面的發(fā)展訴求。建立多主體參與平臺，引導(dǎo)村集體、村民、設(shè)計師、社會資本等利益主體深度參與，廣泛征求意見，實現(xiàn)“共謀、共建、共治、共管、共享”。規(guī)劃編制一方面結(jié)合國家及省市關(guān)于村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策，另一方面結(jié)合左權(quán)縣國土空間、文化旅游、鄉(xiāng)村振興相關(guān)規(guī)劃確定村莊定位，同時采用村委會議座談，實地訪談，以及問卷調(diào)查等多種方式了解村莊未來發(fā)展需求。

3.2.6 整治環(huán)境，基礎(chǔ)先行

對亂搭亂建、亂堆垃圾等的現(xiàn)象進(jìn)行整治，建立村民公約，形成長效約束機制，同時在環(huán)境整治中應(yīng)深入挖掘文化要素，將農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)土元素等融入公廁、景觀小品等設(shè)施設(shè)計中，村莊綠化盡量使用本地特色植物，通過文化塑造村民認(rèn)同感。此外應(yīng)結(jié)合村莊特點完善市政、文體、醫(yī)療等基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施，尤其應(yīng)重點考慮留守老人的養(yǎng)老設(shè)施需求。規(guī)劃對建筑風(fēng)貌、街巷空間、節(jié)點空間、綠化空間環(huán)境進(jìn)行整治，建風(fēng)貌整治以“治舊”為核心，充分利用現(xiàn)有設(shè)施、現(xiàn)有條件，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境改善及建筑風(fēng)貌的整治；街巷空間整治包括對街道空間進(jìn)行整治并實施道路綠化、亮化工程；節(jié)點空間包括對村莊入口景觀進(jìn)行改造提升，豐富入村景觀層次，適當(dāng)增加鄉(xiāng)村風(fēng)格的標(biāo)志性小品，提高識別性，在村莊中部公共空間中建設(shè)中心游園，設(shè)置健身設(shè)施、休憩設(shè)施等，作為村民日常交往、集會、休閑娛樂的公共開敞空間；綠化空間整治包括對村莊外圍周邊農(nóng)田林地進(jìn)行全面整理，清理垃圾點，補植地被和灌木，補植防護(hù)林帶，在村內(nèi)設(shè)置多處小游園，利用現(xiàn)狀空地及廢棄院落，增加綠化層次，設(shè)置游憩活動設(shè)施。

4 結(jié)語

多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃不是簡單的物質(zhì)空間規(guī)劃，其核心在于解決農(nóng)村發(fā)展背后的深層次經(jīng)濟(jì)社會問題，面對問題千差萬別的村莊，規(guī)劃編制沒有統(tǒng)一的范式，應(yīng)以問題為導(dǎo)向，以村民實際需求為導(dǎo)向，同時為保障規(guī)劃實施還應(yīng)配套必要的政策制度。多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃需要不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，如正在探索的“規(guī)劃師下鄉(xiāng)”“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”等，只有這樣才能逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。