××市深化預(yù)算管理一體化改革實(shí)踐與探討

李 欣 沈陽(yáng)市財(cái)政事務(wù)服務(wù)中心

一、××市預(yù)算管理一體化改革主要內(nèi)容

(一)推進(jìn)預(yù)算全流程管理的一體化

依托省財(cái)政廳統(tǒng)一建設(shè)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺(tái)，梳理本市預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行與決算，資產(chǎn)運(yùn)作的管理及績(jī)效管理等內(nèi)容進(jìn)行分析，從順向和逆向的角度出發(fā)，著力構(gòu)建銜接性更強(qiáng)的控制機(jī)制和質(zhì)效性更高的反饋機(jī)制，對(duì)整個(gè)預(yù)算工作實(shí)施全對(duì)象、全方位及全過程的管理。

(二)推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理的一體化

站在生命周期的視角上看，預(yù)算項(xiàng)目是實(shí)施預(yù)算管理的主要對(duì)象，也是落實(shí)預(yù)算工作的基本單元。將預(yù)算項(xiàng)目單元匯總為項(xiàng)目庫(kù)，以整理項(xiàng)目庫(kù)的方式對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行周期性的管理，更利于銜接各年度預(yù)算及支出等內(nèi)容，促進(jìn)資源與資金利用率的提升。

(三)推進(jìn)全市各級(jí)預(yù)算管理的一體化

在充分考量各級(jí)預(yù)算管理要素的基礎(chǔ)上，形成統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則，建立由上至下緊密銜接的預(yù)算管理機(jī)制，動(dòng)態(tài)直觀地反映各級(jí)預(yù)算單位的資金流向與使用情況。精準(zhǔn)落實(shí)國(guó)家和省級(jí)相關(guān)部門決策要求，提高預(yù)算管理質(zhì)效性，進(jìn)一步發(fā)揮政府的調(diào)控能力。

(四)推進(jìn)各預(yù)算單位預(yù)算管理的一體化

各級(jí)預(yù)算單位嚴(yán)格按照預(yù)算管理制度要求，將全部收入以及收入安排的支出納入單位部門預(yù)算，堅(jiān)持保障支出需求的原則，合理統(tǒng)籌和科學(xué)規(guī)劃各種類型收入及資金資產(chǎn)的使用。

(五)推進(jìn)全市預(yù)算數(shù)據(jù)管理的一體化

構(gòu)建統(tǒng)一的預(yù)算數(shù)據(jù)對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)，提高預(yù)算數(shù)據(jù)傳輸使用的質(zhì)效性。系統(tǒng)平臺(tái)中集中各預(yù)算單位的全部預(yù)算數(shù)據(jù)，并能進(jìn)行共享共用，與省級(jí)財(cái)政系統(tǒng)對(duì)接。

二、××市預(yù)算管理一體化改革實(shí)施現(xiàn)狀

(一)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)使用情況

省預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)遵循全省“統(tǒng)一要求、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”原則，省財(cái)政廳負(fù)責(zé)全省統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)信息存儲(chǔ)，并制定全省統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)規(guī)范?！痢潦幸罁?jù)2020年5月底省財(cái)政廳研究印發(fā)的《省預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)規(guī)范》，使用全省統(tǒng)一建設(shè)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開展預(yù)算管理業(yè)務(wù)。

(二)××市預(yù)算管理一體化改革推進(jìn)情況

××市作為省內(nèi)首批試點(diǎn)城市，于2020年底開始推進(jìn)預(yù)算管理一體化改革。一是從預(yù)算管理源頭業(yè)務(wù)開始實(shí)施改革。2020年底，市區(qū)兩級(jí)著手預(yù)算管理一體化基礎(chǔ)信息庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)的建立，并首次試用預(yù)算編制模塊逐級(jí)編制及上報(bào)匯總下年預(yù)算。二是通過“先行試點(diǎn)、逐步擴(kuò)面”方式推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)上線一體化系統(tǒng)。2021年初，兩個(gè)區(qū)縣作為試點(diǎn)區(qū)縣啟用預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)模塊。經(jīng)過兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)近半年的試運(yùn)行，2021年6月起，市本級(jí)和其他區(qū)縣陸續(xù)跟進(jìn)。2021年10月底，市區(qū)兩級(jí)預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)模塊全面上線運(yùn)行。三是“雙規(guī)”運(yùn)行模式推進(jìn)單位會(huì)計(jì)核算模塊上線運(yùn)行。由于預(yù)算單位各自使用獨(dú)立的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，又在年度中間啟用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的單位會(huì)計(jì)核算模塊，為保證預(yù)算單位年度會(huì)計(jì)賬務(wù)完整性，預(yù)算單位同時(shí)使用兩套系統(tǒng)記賬。2022年初開始，預(yù)算單位正式使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的單位會(huì)計(jì)核算模塊。四是2022年在全省預(yù)算管理一體化系統(tǒng)績(jī)效管理和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告模塊開發(fā)完成后，第一時(shí)間組織全市各級(jí)財(cái)政部門完成相關(guān)業(yè)務(wù)模塊的上線運(yùn)行。

三、改革過程中存在的問題

(一)在預(yù)算編制方面，工作還需進(jìn)一步規(guī)范

一是對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金追蹤機(jī)制不健全，轉(zhuǎn)移支付資金接收、分解下達(dá)、支付鏈條不完善。二是接收中央轉(zhuǎn)移支付資金后，對(duì)“項(xiàng)目代碼”“需要追蹤的項(xiàng)目代碼”等關(guān)鍵字段使用不規(guī)范，造成轉(zhuǎn)移支付資金在上下級(jí)財(cái)政間未能建立銜接。三是政府預(yù)算中資金性質(zhì)等業(yè)務(wù)要素使用不規(guī)范或報(bào)送數(shù)據(jù)不完整，影響了統(tǒng)計(jì)分析效果。四是一般公共預(yù)算本級(jí)收支與上年執(zhí)行情況偏離度大，或與人大批復(fù)數(shù)據(jù)不一致，政府預(yù)算編制完整性、規(guī)范性有待加強(qiáng)。五是政府預(yù)算、部門預(yù)算缺乏有效銜接，存在功能科目不對(duì)應(yīng)、分科目支出比對(duì)偏離度較大、本級(jí)支出與可用財(cái)力不匹配等問題。六是政府預(yù)算本級(jí)支出年初細(xì)化程度不夠，部門預(yù)算編制不完整，財(cái)政代編預(yù)算未明確到部門，政府預(yù)算與部門預(yù)算比對(duì)偏離度較大。七是政府預(yù)算編制不夠規(guī)范，存在日常動(dòng)態(tài)維護(hù)數(shù)據(jù)更新不及時(shí)。八是個(gè)別區(qū)縣在落實(shí)先有預(yù)算、再有指標(biāo)的業(yè)務(wù)管理要求和系統(tǒng)控制機(jī)制方面還不夠完善。

(二)在預(yù)算執(zhí)行方面，還需進(jìn)一步加強(qiáng)

一是個(gè)別區(qū)縣財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算管理不夠規(guī)范，單位會(huì)計(jì)核算推廣進(jìn)度較慢，而且核算功能推廣實(shí)施范圍仍有提升空間。二是存在審核入賬不及時(shí)的情況，導(dǎo)致財(cái)政總會(huì)計(jì)核算收支情況與旬月報(bào)偏離大。三是預(yù)算單位預(yù)算指標(biāo)、國(guó)庫(kù)集中支付申請(qǐng)和國(guó)庫(kù)集中支付憑證數(shù)據(jù)間未按要求建立關(guān)聯(lián)，造成業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)間未形成有效銜接。四是一體化系統(tǒng)中直達(dá)資金支出進(jìn)度與直達(dá)資金系統(tǒng)支出進(jìn)度存在偏差，存在個(gè)別地方某項(xiàng)資金下達(dá)不及時(shí)的問題。五是存在預(yù)算單位記賬不及時(shí)、不完整的情況，與預(yù)算執(zhí)行偏離度較大。

(三)在系統(tǒng)應(yīng)用方面，還需進(jìn)一步完善

一是系統(tǒng)功能不夠完善。如操作界面不夠簡(jiǎn)化、相同報(bào)表或項(xiàng)目數(shù)據(jù)缺少自動(dòng)比對(duì)功能、需增加自定義數(shù)據(jù)查詢功能、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告需完善部門清單功能及表格格式、憑證復(fù)制和合并功能需進(jìn)一步優(yōu)化等。二是一體化系統(tǒng)與外部系統(tǒng)的對(duì)接還需進(jìn)一步完善。如繼續(xù)推進(jìn)與非稅、資產(chǎn)、債務(wù)、財(cái)稅庫(kù)銀橫線聯(lián)網(wǎng)、人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、績(jī)效管理等系統(tǒng)的對(duì)接工作。三是系統(tǒng)穩(wěn)定性還需加強(qiáng)。在實(shí)際應(yīng)用中，經(jīng)常會(huì)因一體化系統(tǒng)不穩(wěn)定，出現(xiàn)卡頓、頻繁掉線現(xiàn)象、不能自動(dòng)保存，如長(zhǎng)時(shí)間未操作可能會(huì)掉線自動(dòng)退出。

(四)預(yù)算單位對(duì)預(yù)算管理一體化改革認(rèn)識(shí)不足

實(shí)施預(yù)算管理一體化改革，促使預(yù)算管理理念、業(yè)務(wù)流程、管控規(guī)則等發(fā)生了巨大變化。但是，部分預(yù)算單位尤其是縣、鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算單位人員對(duì)預(yù)算管理一體化改革的認(rèn)識(shí)不足，理解程度不夠，認(rèn)為預(yù)算管理一體化改革僅僅是將預(yù)算管理相關(guān)的分散的不同系統(tǒng)軟件整合到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺(tái)統(tǒng)一操作，只是換了一個(gè)系統(tǒng)軟件，沒有對(duì)建立統(tǒng)一的預(yù)算管理的重要性有一個(gè)整體認(rèn)識(shí)。

四、解決改革過程中存在問題的對(duì)策

為構(gòu)建現(xiàn)代化財(cái)政管理體系，繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)一體化建設(shè)，優(yōu)化現(xiàn)行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，重點(diǎn)需做好以下幾方面工作：

(一)做好預(yù)算編制有關(guān)工作

一是一體化系統(tǒng)要有完整的預(yù)算信息，各部門、各單位要及時(shí)對(duì)缺少的預(yù)算信息進(jìn)行補(bǔ)充，要加強(qiáng)一體化系統(tǒng)預(yù)算調(diào)整調(diào)劑功能的應(yīng)用，并實(shí)現(xiàn)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金的有效追蹤。二是合理安排支出預(yù)算規(guī)模：零基預(yù)算；結(jié)合具體實(shí)際調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照要求把握支出順序，嚴(yán)格管控一般性支出。三是科學(xué)制定項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)：考慮到不同地區(qū)及行業(yè)之間面臨不同的發(fā)展情況，不能盲目地“一刀切”，片面地采用統(tǒng)一的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以分類分檔的方式分別完善各自的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合實(shí)際對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的調(diào)整。嚴(yán)格按照類別和檔次標(biāo)準(zhǔn)開展預(yù)算編制工作。四是加強(qiáng)部門和單位預(yù)算管理：以項(xiàng)目庫(kù)的方式進(jìn)行預(yù)算管理，需以項(xiàng)目的形式呈現(xiàn)預(yù)算工作，未納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目不得以任何理由進(jìn)行預(yù)算。五是要充分應(yīng)用一體化系統(tǒng)，抓牢抓實(shí)預(yù)算編制管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。進(jìn)一步督促預(yù)算單位科學(xué)精準(zhǔn)編制預(yù)算，并嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的有效銜接。

(二)做好預(yù)算執(zhí)行工作

一是堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出的原則。資金的支付必須符合預(yù)算指標(biāo)規(guī)定，嚴(yán)禁出現(xiàn)無預(yù)算指標(biāo)、超預(yù)算指標(biāo)撥款的行為。預(yù)算指標(biāo)核算是進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理，杜絕暫付款等不規(guī)范現(xiàn)象的有效保障和重要工具，要提早謀劃，盡快動(dòng)手。二是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行控制。要完善資金支付控制體系，通過系統(tǒng)控制確保預(yù)算指標(biāo)、支付申請(qǐng)、支付憑證鏈條上下貫通，完整記錄明細(xì)數(shù)據(jù)，建立預(yù)警監(jiān)控機(jī)制和追溯機(jī)制。三是強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行。要嚴(yán)格按照業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在一體化系統(tǒng)中建立轉(zhuǎn)移支付追蹤機(jī)制，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付分配、下達(dá)、使用全過程的順向關(guān)聯(lián)和逆向可溯。

(三)規(guī)范會(huì)計(jì)核算管理

在有效提升會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)確性和運(yùn)行率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展會(huì)計(jì)核算的深度和廣度，全面反映政府家底、提高預(yù)算管理水平、促進(jìn)資源優(yōu)化配置。一是規(guī)范總預(yù)算會(huì)計(jì)核算?？傤A(yù)算會(huì)是政府預(yù)算信息和財(cái)務(wù)信息匯聚的神經(jīng)中樞，是做好預(yù)算執(zhí)行旬月報(bào)、庫(kù)款情況分析的基礎(chǔ)。進(jìn)一步督促指導(dǎo)各區(qū)縣財(cái)政部門嚴(yán)格按照《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》有關(guān)規(guī)定及時(shí)記賬，杜絕出現(xiàn)借貸不相等，憑證與分錄不一致等不符合基本記賬規(guī)則等情況。二是持續(xù)提升單位會(huì)計(jì)核算的應(yīng)用和覆蓋。單位會(huì)計(jì)核算是一體化鏈條閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，也是提升管理精準(zhǔn)度、提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量和水平重要環(huán)節(jié)，是本次改革的一大特色。不斷提升單位會(huì)計(jì)核算功能的穩(wěn)定性和適用性，提高會(huì)計(jì)處理自動(dòng)化水平，減輕單位多頭報(bào)送、重復(fù)錄入數(shù)據(jù)工作量，全力推動(dòng)預(yù)算單位在一體化系統(tǒng)中核算應(yīng)用，增強(qiáng)預(yù)算單位參與一體化改革的獲得感。三是加強(qiáng)總預(yù)算會(huì)計(jì)與單位會(huì)計(jì)核算銜接。從預(yù)算管理全過程來看，總預(yù)算會(huì)計(jì)和單位會(huì)計(jì)核算反映了同一筆資金在不同階段的一些情況，邏輯上應(yīng)銜接一致。要扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算單位和財(cái)政部門賬務(wù)核算數(shù)據(jù)信息來源和管理口徑一致，確保政府預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算執(zhí)行過程及結(jié)果有機(jī)統(tǒng)一，不斷提高預(yù)算質(zhì)量和效率。

(四)推行《<財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度>改革試點(diǎn)方案》實(shí)施

一是按照修訂后的制度框架設(shè)置賬套體系。做好總會(huì)計(jì)下的科目區(qū)分工作，以充分發(fā)揮會(huì)計(jì)的職能作用?！邦A(yù)算會(huì)計(jì)”與“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)”作為核算工作的重要內(nèi)容，在實(shí)踐操作中以不同的方式進(jìn)行核算，且能對(duì)兩套科目實(shí)行“平行記賬規(guī)則”。二是預(yù)算會(huì)計(jì)重點(diǎn)模擬“資金結(jié)存”科目，通過該科目反映預(yù)算資金的收支水平及狀態(tài)與動(dòng)向。三是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)重點(diǎn)模擬運(yùn)行“股權(quán)投資事項(xiàng)”“政府債券”等科目，把政府資源資產(chǎn)及債務(wù)管理，同財(cái)政資金管理放在同等重要的位置。四是驗(yàn)證財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)勾稽關(guān)系，從中加強(qiáng)對(duì)各類影響收入和費(fèi)用的業(yè)務(wù)進(jìn)行適度歸并和分析，明晰財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)之間的影響作用，并實(shí)現(xiàn)相互驗(yàn)證。

(五)加快推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)功能模塊建設(shè)、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和系統(tǒng)安全性并將大數(shù)據(jù)建設(shè)和預(yù)算監(jiān)督提上日程

一是溝通上級(jí)財(cái)政加快預(yù)算管理一體化核心模塊開發(fā)建設(shè)。加快推進(jìn)預(yù)算資產(chǎn)管理、決算和報(bào)告、直達(dá)資金管理、預(yù)算執(zhí)行報(bào)表等業(yè)務(wù)功能建設(shè)，推動(dòng)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)銜接融合，不斷提升系統(tǒng)性能的易用性和穩(wěn)定性，保障系統(tǒng)建設(shè)效果，形成一體化管理閉環(huán)。二是爭(zhēng)取上級(jí)對(duì)××市預(yù)算管理一體化改革的技術(shù)支持?；谑d統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)全省預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的模式，針對(duì)××市區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、預(yù)算單位體量大的特點(diǎn)，向省廳爭(zhēng)取更多的系統(tǒng)運(yùn)維技術(shù)人員支持。同時(shí)，溝通省廳適當(dāng)對(duì)市級(jí)預(yù)算管理一體化功能的拓展權(quán)限，以滿足改革工作實(shí)際需求。三是充分利用大數(shù)據(jù)建設(shè)成果，探索將財(cái)政數(shù)據(jù)分析應(yīng)用功能納入一體化系統(tǒng)建設(shè)，要在財(cái)政實(shí)際工作中開展數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，構(gòu)建財(cái)政數(shù)據(jù)分析模型，有機(jī)融合預(yù)算系統(tǒng)與數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)果反饋和輔助決策管理。同時(shí)研究開展預(yù)算監(jiān)督功能設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)與人大和審計(jì)機(jī)關(guān)等外部監(jiān)督主體技術(shù)對(duì)接，對(duì)預(yù)算監(jiān)督工作進(jìn)行支撐，形成多元主體協(xié)同推進(jìn)的財(cái)政預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督的新模式。

(六)加強(qiáng)政策宣傳和解讀，建立行之有效的培訓(xùn)機(jī)制，繼續(xù)利用好省廳的通報(bào)機(jī)制推進(jìn)一體化建設(shè)

一是加強(qiáng)預(yù)算的管理一體化改革政策宣傳和解讀。對(duì)預(yù)算管理一體化這一全新理念，基層預(yù)算單位應(yīng)關(guān)注相關(guān)改革政策要求，與財(cái)務(wù)部門進(jìn)行積極正向的討論，將新政策和新法規(guī)等吃透，為推動(dòng)內(nèi)部改革積蓄智慧。重視加強(qiáng)全員政策宣傳和解讀，定期組織學(xué)習(xí)，從思想上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念，樹立預(yù)算管理一體化大局觀。依托完善的激勵(lì)機(jī)制營(yíng)造良好的工作氛圍，通過優(yōu)化考核內(nèi)容與形式，以考核激勵(lì)的方式，促使預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員提升工作理念，精準(zhǔn)落實(shí)工作任務(wù)。二是建立線上線下相結(jié)合的常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制。采取線下集中培訓(xùn)、座談與線上小型實(shí)操視頻會(huì)議相結(jié)合的方式，滿足不同人員、不同業(yè)務(wù)的實(shí)際需求。協(xié)調(diào)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)維人員錄制實(shí)操小視頻，幫助財(cái)務(wù)人員利用日常碎片化時(shí)間學(xué)習(xí)。同時(shí)，財(cái)政部門和預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員招聘和任用要建立健全科學(xué)合理的選拔制度。三是通報(bào)機(jī)制從業(yè)務(wù)和技術(shù)兩個(gè)方面為各區(qū)縣做好一體化工作畫出了重點(diǎn)，明確了要求，發(fā)揮了“指揮棒”作用。下一步，要繼續(xù)利用通報(bào)機(jī)制，通過深入分析研究數(shù)據(jù)，查找各區(qū)縣一體化建設(shè)匯總存在的弱項(xiàng)和短板，持續(xù)細(xì)化問題節(jié)點(diǎn)，指導(dǎo)各區(qū)縣不斷補(bǔ)強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)齊短板，切實(shí)發(fā)揮一體化建設(shè)成效。