新時代鄉(xiāng)村基層民主治理困境及其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型路徑

張 元,高金強

(1.江蘇海洋大學(xué) 文法學(xué)院,江蘇 連云港 222005; 2.榆林學(xué)院 黨委宣傳部,陜西 榆林 719000)

黨的二十大報告指出:“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,暢通城鄉(xiāng)要素流動。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國,扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興?！盵1]“三農(nóng)”問題一直是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán),國家每年都會對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展做出重要部署。在2016年1號文件中,關(guān)于加強和改善黨對“三農(nóng)”工作領(lǐng)導(dǎo)的板塊明確指出要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制,依法開展村民自治實踐,完善多元共治的鄉(xiāng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理模式。由此可見,鄉(xiāng)村基層民主治理現(xiàn)代化對建設(shè)中國式現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國、解決三農(nóng)問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興起到非常重要的促進作用。雖然鄉(xiāng)村基層民主治理自改革開放以來取得了長足的進步,但仍然很難適應(yīng)飛速發(fā)展變化的數(shù)字經(jīng)濟社會,在治理過程中仍然存在諸多亟需解決的問題,這需要分析問題、找出原因并探索應(yīng)對措施,以促進鄉(xiāng)村基層民主治理能力現(xiàn)代化。

一、現(xiàn)代化進程中鄉(xiāng)村基層民主治理成就

改革開放以來,我國鄉(xiāng)村基層民主治理已由傳統(tǒng)自上而下的行政管理模式逐步發(fā)展成一種新型的三元治理模式,即黨委、政府和村民自治組織協(xié)同合作治理模式。雖然黨委和政府在鄉(xiāng)村基層民主治理過程中都發(fā)揮著較大作用,但鄉(xiāng)村村民自治組織在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,以及在促進鄉(xiāng)村社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。

(一)鄉(xiāng)村治理法規(guī)制度體系不斷完善

自新中國成立后到改革開放之前,黨和政府十分重視發(fā)展鄉(xiāng)村基層民主政治制度,提出鄉(xiāng)村要辦合作社,擴大政治民主等。改革開放后,全國人大將鄉(xiāng)村村民委員會定位為群眾基層自治組織,并且規(guī)定了其法律地位,拉開了鄉(xiāng)村基層民主政治改革的序幕。1987年11月,《中華人民共和國村民委員會組織法》頒行,該法是我國第一部農(nóng)村基層的制度法律。1992年10月,黨的十四大將農(nóng)村村民委員會作為中國基層民主的三大組成部分之一。1998年11月,《中華人民共和國村民委員會組織法》頒行,村民自治制度自此被正式確立為我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性制度。2010年10月,新修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉(xiāng)村基層民主政治制度等相關(guān)內(nèi)容進行完善。2012年11月,黨的十八大報告指出,基層群眾自治制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度共同構(gòu)成我國社會主義基本政治制度。2015年5月,《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》頒行,提出要促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。2016年8月,民政部下發(fā)《關(guān)于開展全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范創(chuàng)建活動的通知》,指出要充分發(fā)揮“典型引路、輻射帶動”的榜樣示范和價值引領(lǐng)作用,助推農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。2017年6月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,這是我國第一個以中央名義頒布的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件。2017年10月,黨的十九大報告提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求,并提出“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[2]。2018年12月,新修改的《中華人民共和國村民委員會組織法》頒行。2022年10月,黨的二十大報告提出:“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制,加強基層組織建設(shè)。”[3]這些制度法規(guī)為中國式現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國建設(shè)和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了堅強保障。

(二)基層治理組織結(jié)構(gòu)體系日益健全

在組織結(jié)構(gòu)方面,鄉(xiāng)村變革和綜合改革促進著鄉(xiāng)村基層組織體系的治理變革。改革開放之后,鄉(xiāng)村的經(jīng)濟、政治、社會、文化等改革全面展開,鄉(xiāng)村財政體制機制變革不斷推進,政府的社會資源整合能力和組織效能得到提升。鄉(xiāng)村變革很大程度上推動了鄉(xiāng)村社會各方面快速發(fā)展,同時也推動了鄉(xiāng)村民主政治實踐的發(fā)展進步。一是鄉(xiāng)村民間機構(gòu)不斷建立健全,成為村民參與民主政治活動的平臺。二是基層黨組織、政府和村民自治組織的協(xié)調(diào)管理、共同參與、共同治理,有效地促進了鄉(xiāng)村基層民主治理理論優(yōu)化與實踐創(chuàng)新。尤其是黨組織集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo),有力地促進了鄉(xiāng)村基層民主治理現(xiàn)代化,提高了鄉(xiāng)村基層民主治理的效率。在鄉(xiāng)村基層組織體系的制度機制建設(shè)方面,一是選舉制度不斷規(guī)范化、法制化、程序化,選舉過程也變得更加透明公正。二是決策程序的規(guī)范化,村民民主決策制度逐漸深入人心。三是民主監(jiān)督機制的逐步完善,促進了鄉(xiāng)村基層民主治理模式的發(fā)展,比如村務(wù)公開政策的實施。

(三)村民的民主權(quán)利意識和法治意識不斷提高

民主,簡而言之人民自己當(dāng)家做主,即人民可以根據(jù)自己意愿行使相關(guān)權(quán)利去管理國家事務(wù)和對公共事務(wù)作出決策。改革開放以來,農(nóng)民的民主意識有了不同程度的提高,鄉(xiāng)村基層民主政治建設(shè)也提升了廣大村民的民主權(quán)利意識,大部分農(nóng)民都能在法律制度和村規(guī)民約的指導(dǎo)下行使公民應(yīng)有的權(quán)利和履行公民應(yīng)盡的義務(wù),對事關(guān)自身權(quán)利和義務(wù)的鄉(xiāng)村事務(wù)進行民主參與、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。中國式現(xiàn)代化發(fā)展使得村民表達自己權(quán)利和意志的渠道和方式多樣化,個人權(quán)利和利益訴求也不斷地得到滿足,從而提高了村民參與鄉(xiāng)村基層民主管理活動的積極性和主動性,進一步促進和提升了鄉(xiāng)村基層民主治理的實踐效能。

(四)村民政治參與的信心不斷增強

鄉(xiāng)村基層民主治理一般是指作為主體的村民依據(jù)法律法規(guī),在法定的范圍內(nèi)參與管理鄉(xiāng)村公共事務(wù),行使民主治理權(quán)利的活動過程,這種政治參與活動主要包括村民參與鄉(xiāng)村基層的民主選舉、管理、決策和監(jiān)督的民主制度和民主實踐活動。鄉(xiāng)村社會基層治理與中國式現(xiàn)代化發(fā)展進程密不可分、相輔相成。一方面,鄉(xiāng)村基層民主治理模式需要適應(yīng)中國式現(xiàn)代化的發(fā)展要求;另一方面,中國式現(xiàn)代化進程也帶動著鄉(xiāng)村基層民主治理模式的發(fā)展轉(zhuǎn)變,使之更加完善?？梢哉f,鄉(xiāng)村基層民主治理是村民對公共生活和事務(wù)的自我治理,在一定程度上提升了村民參與政治事務(wù)活動的能力,激發(fā)了村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理的熱情,從而提高了村民整體的活力與創(chuàng)造力,增強了鄉(xiāng)村事務(wù)管理的活力和效率。

二、新時代鄉(xiāng)村基層民主治理困境

鄉(xiāng)村基層民主治理存在著諸多困境,主要包括傳統(tǒng)封建思想和宗族意識阻滯村民民主意識發(fā)展;城市化進程加劇鄉(xiāng)村建設(shè)主體流失;鄉(xiāng)村基層民主治理法律體系不健全,法治化滯后于現(xiàn)代化發(fā)展,村民自治組織與政府關(guān)系紊亂,經(jīng)濟利益驅(qū)動導(dǎo)致治理實踐流于形式;農(nóng)民文化水平、法律知識和政治素養(yǎng)有限,法律意識淡薄,民主吸納程度較低,政治參與渠道梗阻,民主治理理論與實踐滯后,政府總體協(xié)調(diào)能力不足等問題。

(一)傳統(tǒng)封建思想和宗族意識阻滯村民民主意識發(fā)展

傳統(tǒng)封建思想深刻影響和改變著中國的民主政治建設(shè)進程,對處于相對封閉環(huán)境中的鄉(xiāng)村社會尤甚。盡管傳統(tǒng)封建思想被社會改革或思想革命蕩滌清掃,但不可能徹底根除,尤其是在經(jīng)濟落后的鄉(xiāng)村地區(qū),仍然存在著一些宗族勢力,把控著鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟和文化命脈,影響著鄉(xiāng)村社會的民主治理進程。自改革開放至今,我國市場經(jīng)濟發(fā)展在帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的同時,也在深刻影響和沖擊著村民的思想觀念,村民的主體意識獲得解放并不斷增強,民主意識也在不斷地覺醒和發(fā)展,這些都在解構(gòu)和重構(gòu)著鄉(xiāng)村的社會形態(tài)。農(nóng)民的價值觀念也無可避免地受到了經(jīng)濟現(xiàn)代化的影響和改變,經(jīng)濟利益驅(qū)使村民由以往的注重道義和集體利益逐漸轉(zhuǎn)向看重私人利益、注重個體實惠。然而鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程不會停止,市場經(jīng)濟也會不斷向前發(fā)展,那么怎樣處理好私人利益與集體利益之間的關(guān)系,維護好集體利益,遏制非法經(jīng)濟利益等都成為鄉(xiāng)村基層民主治理不可忽視的一個嚴(yán)峻問題。

(二)城市化進程加快鄉(xiāng)村治理主體流失

在中國式農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展進程中,城市化和工業(yè)化不可避免地對鄉(xiāng)村社會文化構(gòu)成沖擊。這種沖擊首先體現(xiàn)在市場經(jīng)濟發(fā)展促使鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進程加快,使得作為鄉(xiāng)村治理主體的青壯年勞動力人口因勞務(wù)就業(yè)、教育、醫(yī)療等拉力因素涌入城市,在城市安家落戶、工作、學(xué)習(xí)、生活,并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?并且有些鄉(xiāng)村也在這種城鎮(zhèn)化進程中逐漸發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌某擎?zhèn)或者出現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部。在此過程中,鄉(xiāng)村人口在城市和鄉(xiāng)村之間不斷地雙向流動,大量進城務(wù)工農(nóng)民往往會依據(jù)自身現(xiàn)實條件選擇留在城市就業(yè)和生活工作,他們生活在城市社區(qū)中,但卻很少參與社區(qū)事務(wù)管理,很難享受到和城市居民的同等待遇,這些因素都加劇了鄉(xiāng)村民主治理主體流失。由于鄉(xiāng)村人口大量流失,導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層民主治理效能較差,鄉(xiāng)村民主治理出現(xiàn)“無人選舉”“無人管理”“官主決策”“無人監(jiān)督”等“空心化”現(xiàn)象。當(dāng)前農(nóng)村的這種“空心化”主要表征為村莊空心化、家庭空巢化、集體空殼化、人力資本空心化、土地拋荒化、科技空心化以及公共服務(wù)空心化等。同時,工業(yè)化的快速發(fā)展也會引起鄉(xiāng)村基層民主治理的一些問題,工業(yè)化帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的深刻改變。有些地方政府大量招商引資,占用大量的鄉(xiāng)村集體土地,導(dǎo)致農(nóng)民無地可耕,只能進工廠就業(yè)。鄉(xiāng)村地區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部工廠越多,則外來務(wù)工的人員越多,在此種情況下,外來人員參與鄉(xiāng)村民主管理事務(wù)就成為一個新問題。雖然最新頒布的《村民委員會組織法》規(guī)定在經(jīng)過村民代表會議同意之后,外來人員可以參加居住地村委會的民主選舉,但在實際操作過程中,外來人員很難有效參與居住地的村社事務(wù)。從這個視角來看,經(jīng)濟的現(xiàn)代化無疑是誘發(fā)鄉(xiāng)村基層民主治理出現(xiàn)問題的重要原因之一,最終經(jīng)濟現(xiàn)代化也會引起鄉(xiāng)村基層民主的治理變革。

(三)鄉(xiāng)村法律意識淡薄致民主治理實踐流于形式

鄉(xiāng)村基層民主治理要實現(xiàn)現(xiàn)代化,必須依法解決好鄉(xiāng)村自治組織與政府指導(dǎo)之間的關(guān)系。一般來說,法律明確規(guī)定了政府與鄉(xiāng)村基層組織之間是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,但在治理實踐中可以發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村管理并沒有脫離政府的干涉,政府往往會介入到具體的鄉(xiāng)村社會生活和管理事務(wù)中,加劇鄉(xiāng)村事務(wù)管理決策的行政化或者準(zhǔn)行政化。因此,鄉(xiāng)村基層民主治理并不是簡單的基層治理,而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法介入與村民依法治理的混合體。在治理過程中,政府既不能過多過深介入,也不能放任不管,需要把握好一個衡量尺“度”。在有些地區(qū)中,也存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村自治組織不管不問,導(dǎo)致農(nóng)村村民委員會行使權(quán)利沒有上級制約和指導(dǎo),形成過度自治的狀況。因此,地方政府與村民之間缺乏一種積極正向的互動交流過程,地方政府的治理過程完全排除了公眾以及各種農(nóng)村社會組織,這也反映了地方政府對滿足社會成員多種需求的能力不足。治理弱效的另一致困因素是地方政府汲取財政的能力不足,地方政府為實現(xiàn)其預(yù)定的治理目標(biāo),必須具備從社會中獲取所需資金的能力。當(dāng)前,地方政府的財政收入普遍較少,這就導(dǎo)致其為追求經(jīng)濟的快速增長而將這些少量的財政資金投入到那些發(fā)展見效快的領(lǐng)域,而農(nóng)村公共服務(wù)項目投資大、見效慢。同時,為獲得財政收入,地方政府主要依靠賣地、融資等渠道來為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金,這就形成了一種忽視對人的服務(wù),而追求效率至上的設(shè)計目標(biāo)。因此,地方政府較低的財政汲取能力從根本上制約了其法治化治理行為和治理效能。

(四)村民民主治理渠道梗阻致參與度低

在鄉(xiāng)村基層民主治理現(xiàn)代化的過程中,村民參與基層民主治理的程度較低,政治參與渠道梗阻問題嚴(yán)重。在鄉(xiāng)村民主選舉方面,鄉(xiāng)村選民往往政治素質(zhì)不高,有些農(nóng)村選民容易被誤導(dǎo)、誘惑,出現(xiàn)賄賂選票的情況。此外,鄉(xiāng)村的宗族勢力往往會干涉民主選舉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也在一定程度上對民主選舉造成影響。有些人積極參與競選不是為了村民利益和集體公共利益,更多是為了滿足個人私利,參選動機的功利性較強。在民主決策方面,大多村民的文化素質(zhì)不高,不具備進行科學(xué)民主決策的條件,并且在鄉(xiāng)村,民主決策的程序往往被忽視,程序也不規(guī)范。鄉(xiāng)村的民主決策會受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村的宗族勢力影響,在一定范圍內(nèi)可能導(dǎo)致民主政治實踐活動流于形式。在民主監(jiān)督方面,村民對于民主監(jiān)督缺乏關(guān)注,且村民的民主監(jiān)督也缺乏制約力。雖然存在村務(wù)監(jiān)督機構(gòu),但監(jiān)督機構(gòu)與農(nóng)村村民委員會之間存在著密不可分的聯(lián)系,導(dǎo)致民主監(jiān)督的效能弱化。在村務(wù)公開方面,村務(wù)信息公開不夠全面、不夠規(guī)范,村務(wù)信息公開的內(nèi)容往往會缺乏真實性,村委會只會公開對其有利的信息內(nèi)容,同時也會對相關(guān)不利信息內(nèi)容進行刻意隱瞞。由于村民政治素養(yǎng)普遍不高,對于村務(wù)信息公開了解較少,并且也不太關(guān)注,這在一定程度上滋生和助長了農(nóng)村村民委員會的不良做法。因此,從現(xiàn)代化的視角來看,必須從制度基礎(chǔ)抓起,搞好基層民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理,加強村務(wù)信息公開的力度,讓村民充分參與到這些基層民主治理實踐活動中來。

三、新時代鄉(xiāng)村基層民主治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型路徑

鄉(xiāng)村基層民主治理需要堅持“互動化”的發(fā)展治理道路,發(fā)展和治理是鄉(xiāng)村基層民主治理工作的一體兩面,必須堅持基層民主發(fā)展與治理深度融合,以高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)高效能治理,再以高效能治理促進高質(zhì)量發(fā)展,實現(xiàn)發(fā)展與治理的同頻共振。

(一)促進鄉(xiāng)村基層民主治理主體現(xiàn)代化

新時代鄉(xiāng)村基層民主治理現(xiàn)代化要求積極推進多元治理主體共管共治、相互合作。在市場經(jīng)濟發(fā)展已步入深水區(qū)的新時代環(huán)境中,多元的主體參與鄉(xiāng)村治理順應(yīng)了農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)的需要。目前,多元的治理主體主要包括黨政機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村村民委員會、鄉(xiāng)村社區(qū)和農(nóng)村居民。為了在治理鄉(xiāng)村事務(wù)方面能夠協(xié)調(diào)有序、互相促進,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該采取引導(dǎo)和指導(dǎo)的方式參與鄉(xiāng)村事務(wù)的管理和決策,并且認(rèn)真聽取其他組織的意見,獲取村民和村組織的認(rèn)同,達成共管共治的格局?；鶎又卫碇黧w的現(xiàn)代化主要包括治理主體自身素質(zhì)的現(xiàn)代化,即治理主體應(yīng)該努力提高自身的科學(xué)文化素質(zhì),隨著時代發(fā)展而補充學(xué)習(xí)新的知識,達到管理鄉(xiāng)村社會事務(wù)的最低要求。治理主體的現(xiàn)代化最重要的是要提高村民的科學(xué)文化素質(zhì)和政治素養(yǎng),讓村民能夠更加科學(xué)地參與到鄉(xiāng)村基層民主治理實踐活動過程中。當(dāng)前我國的鄉(xiāng)村干部制度就是一個很好的鄉(xiāng)村精英治村實踐嘗試,在一定程度上促使基層干部隊伍呈現(xiàn)出高文化、高素質(zhì)、高知識等特點,并且能夠平衡基層干部隊伍之間的年齡結(jié)構(gòu),使之更有活力。鄉(xiāng)村基層組織從高校引進優(yōu)秀的大學(xué)生人才,一方面能夠提升大學(xué)生的實踐工作能力;另一方面,大學(xué)生能夠為鄉(xiāng)村帶來先進的思想文化理論及專業(yè)知識,并將之應(yīng)用于基層治理實踐活動中,對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層民主治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,培養(yǎng)新時代鄉(xiāng)村基層民主“善治”理念都具有積極的促動作用。

(二)助推基層政府治理職能現(xiàn)代化

地方政府職能轉(zhuǎn)變與治理創(chuàng)新將從根本上促進鄉(xiāng)村基層治理的進程,為其提供動力,可以說,兩者是一種互相促進、互為動力的關(guān)系。鄉(xiāng)村基層治理在解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來的問題時,一方面需要政府的規(guī)劃和指導(dǎo),另一方面在這過程中也會帶來一定的社會問題和社會風(fēng)險,而這些都離不開地方政府的治理創(chuàng)新?！罢畽C構(gòu)需要樹立‘以農(nóng)為本’的服務(wù)型行政理念,堅持‘權(quán)為民所用,利為民所謀’的執(zhí)政理念。健全完善農(nóng)村的服務(wù)和管理機制,真正從農(nóng)民角度出發(fā),為村民的切身利益考慮和服務(wù)?！盵4]因此,地方政府治理創(chuàng)新機制越完善,則鄉(xiāng)村基層治理面臨的問題和風(fēng)險就越小,同時,中國式現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作推進的越深入,則會使地方政府治理轉(zhuǎn)型更加全面有力。具體來說,基層政府治理職能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型要做好以下幾方面工作。一是優(yōu)化完善黨委、政府、市場、社會共治的內(nèi)在治理結(jié)構(gòu)。政府、市場、社會共治的社會結(jié)構(gòu)被普遍認(rèn)為是達到善治的內(nèi)在結(jié)構(gòu)邏輯,這就要求在鄉(xiāng)村基層治理進程中,基層政府應(yīng)加強領(lǐng)導(dǎo),引入市場機制,積極發(fā)揮市場的資源配置作用,同時將自身對社會的治理定位在執(zhí)行國家方針政策和組織引導(dǎo)社會生產(chǎn)和生活方面,如此既能減輕政府負(fù)擔(dān),又能提高治理效果。二是處理好政府與鄉(xiāng)村基層治理主體之間的關(guān)系,明確其職能邊界。促進鄉(xiāng)村基層民主治理的現(xiàn)代化,既要發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用,又要強調(diào)鄉(xiāng)村基層自治組織的協(xié)同治理作用,更要推進政府與鄉(xiāng)村基層自治組織在鄉(xiāng)村公共生活和事務(wù)中的相互合作。地方政府需要明確其職能邊界,確定政府的職能邊界實際上就是理清政府自身與市場、社會的關(guān)系。為了能夠更好的實現(xiàn)政府與鄉(xiāng)村基層組織之間的相互合作、共同治理,提高鄉(xiāng)村基層組織治理的效果,就必須明確縣鄉(xiāng)政府與鄉(xiāng)村各類組織的職責(zé)界限,建構(gòu)一種政府與鄉(xiāng)村基層組織之間比較規(guī)范的合理合法的良好關(guān)系。三是完善政府管理體制。在鄉(xiāng)村基層民主治理的現(xiàn)代化過程中,各級政府應(yīng)明確自己的角色地位,充分發(fā)揮市場的資源配置作用,發(fā)揮協(xié)調(diào)各方利益,引導(dǎo)鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展,為其發(fā)展制定總體規(guī)劃的作用。鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展?fàn)可娴礁鞣矫胬骊P(guān)系的調(diào)整,需要解決土地利用,安置失地農(nóng)民,城鎮(zhèn)規(guī)劃,資源整合以及基層設(shè)施建設(shè)等多方面問題,這都需要政府權(quán)衡各種因素,從土地利用總體規(guī)劃,城市體系發(fā)展規(guī)劃,城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等方面入手,創(chuàng)建合理的發(fā)展規(guī)劃。

(三)強化鄉(xiāng)村民主法治建設(shè)

在鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展過程中,主要存在著相關(guān)法律法規(guī)不健全,執(zhí)行力度不夠,法律沒有很好的發(fā)揮約束規(guī)范和價值引導(dǎo)作用,基層工作人員和廣大村民法治意識淡薄等問題,導(dǎo)致在鄉(xiāng)村基層民主治理的實踐活動中,違法犯罪行為時有發(fā)生。因此,鄉(xiāng)村基層民主治理的現(xiàn)代化離不開鄉(xiāng)村民主法治化建設(shè),國家治理現(xiàn)代化也離不開法治現(xiàn)代化。一是要建立健全鄉(xiāng)村的法律法規(guī)體系。對于鄉(xiāng)村治理的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和村務(wù)公開等方面不僅要有明確的法律制度規(guī)定,也要有嚴(yán)格的責(zé)任落實和追究機制,以防止觸犯法律的行為出現(xiàn)。二是提高基層工作人員的法治意識。要創(chuàng)造條件,多渠道多路徑對鄉(xiāng)村工作人員進行法治培訓(xùn),強化其法治意識,提高其法治素養(yǎng)?；鶎庸ぷ魅藛T的法治素養(yǎng)和言行是贏得廣大村民認(rèn)同的基石,首先要設(shè)置基層工作人員的準(zhǔn)入門檻,且不定期進行職業(yè)技能和法律知識培訓(xùn)。其次是嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事,基層工作人員要堅持依法依規(guī)治村,以法律為準(zhǔn)繩,及時容錯糾偏,提升民主參與的治理效能。三是要在鄉(xiāng)村基層開展法治宣傳。政府相關(guān)職能部門應(yīng)加大普法力度,改變村民傳統(tǒng)而落后的思想觀念,使村民懂法、信法、用法,促其轉(zhuǎn)變思想觀念,提升法治意識,提高農(nóng)民知識文化水平,并用以維護自身的合法權(quán)利。四是要強化鄉(xiāng)村法治化治理的民主監(jiān)督。建章立制、加強執(zhí)法監(jiān)督,規(guī)范管理鄉(xiāng)村基層民主治理實踐活動,強化村民對公共權(quán)力運作,尤其是公共財務(wù)收支的監(jiān)督,這就要求做到財務(wù)收支和籌款帳目公開化、制度化,以保證農(nóng)村村民委員會組織真正成為村民進行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織,提高農(nóng)村村民委員會組織的公信力、權(quán)威性和凝聚力。對于鄉(xiāng)村基層民主治理實踐活動中出現(xiàn)的不法行為,如拉票賄選、以權(quán)謀私、暴力執(zhí)法等違法犯罪行為,要予以嚴(yán)厲打擊,維護基層法律的權(quán)威與政府公信力,發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村基層民主治理實踐活動中的制度保障作用。