密切黨群干群關系的制度創(chuàng)新與實踐
——基于“問題墻+回音壁”制度的研究

王 娜

（中共延安市寶塔區(qū)委黨校，陜西 延安 716000）

“我們必須把創(chuàng)新作為引領發(fā)展的第一動力，把人才作為支撐發(fā)展的第一資源，把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風。［1］”黨的十八大以來，更是把制度創(chuàng)新擺在了突出的位置。制度創(chuàng)新是創(chuàng)新發(fā)展的保障?！爸贫葍?yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。［2］”“問題墻+回音壁”制度，2015 年率先在寶塔區(qū)馮莊鄉(xiāng)康坪村試行，成效明顯，隨后在寶塔區(qū)、延安市全面推行；獲得2016 年度陜西省組織工作改革創(chuàng)新三等獎；在黨的十九大召開前夕，作為黨的十八大以來基層黨建的重要成果之一，被中組部推薦入選“砥礪奮進的五年”大型成就展黨建部分。這一制度在延安市促進產業(yè)發(fā)展、改善基礎設施建設、提升基層社會治理、改進黨員干部工作作風等方面發(fā)揮了重要作用。

一、“問題墻+回音壁”制度的提出與探索過程

在引領脫貧攻堅過程中，基層黨組織面臨凝聚力、感召力、組織力、戰(zhàn)斗力不強；有些黨員干部服務群眾質量不高、意識不強、措施不實，落實工作推諉扯皮；群眾對基層黨建工作認識有誤區(qū)，認為黨建工作是一項虛工作，群眾得不到實實在在的好處等實際問題，這些都是當時急需要破解的難題。延安市寶塔區(qū)馮莊鄉(xiāng)也面臨著以上問題的困擾，積極探索以引領脫貧攻堅的有益途徑，希望把黨建工作與農村具體工作高度融合起來。

2015年，馮莊鄉(xiāng)黨委領導在調研康坪村知青舊居時了解到，二十世紀六七十年代，“2.6 萬多名北京知青來到陜西省延安地區(qū)插隊［3］”，落戶在14 個縣。當時延安縣馮莊公社康坪生產大隊（現(xiàn)延安市寶塔區(qū)馮莊鄉(xiāng)康坪村）先后有14名北京知青插隊落戶，與農民同吃同住同勞動。知青到來后，康坪大隊副業(yè)和集體經濟也有一定程度的發(fā)展。1970 年秋，康坪大隊的財務工作和干部受到猜忌，群眾反映知青安家費管理不夠公開透明，懷疑挪用了知青安家費。一時間村干部與群眾、知青與群眾的關系出現(xiàn)了不和諧因素，當時還有人提出了用撤換干部的方式解決問題。但時任延安縣馮莊公社康坪生產大隊知青組組長的王岐山經過深入了解，覺得換干部不是解決問題的好辦法，建議直面問題和矛盾，成立查賬組，將村務財務公開。于是成立了以王岐山任組長，知青干部肖撝平、大隊支書尹治海、村會計高志強參與的查賬組，仔細地核查了知青安家費和村里的農業(yè)副業(yè)的開支情況，并沒有發(fā)現(xiàn)不當之處，并在社員大會上作了解釋說明和張榜公布。群眾這才從心里打消了各種疑慮，解決了群眾最關注的財務問題，消除了群眾與村干部、與知青之間的矛盾。馮莊鄉(xiāng)黨委領導受北京知青直面矛盾解決問題的啟發(fā)，積極探索，大膽創(chuàng)新，創(chuàng)造性地推出了“擺問題，看成效”的做法，逐漸發(fā)展為“問題墻+回音壁”制度。

“問題墻+回音壁”制度破土而出之后，首先在康坪村試行。遇到很大阻力，基層干部擔心工作會增加挑戰(zhàn)和風險；群眾認為是一種形式主義。在巨大的壓力面前，馮莊鄉(xiāng)黨委堅持不回避矛盾，反復耐心地做大家的思想工作。在當時康坪村土地流轉的過程中，群眾提出15 個問題，鄉(xiāng)黨委現(xiàn)場解決9 個，其余6 個問題上墻，并交辦具體責任人，限時解決。干部和群眾看到了鄉(xiāng)黨委敢于擔當?shù)臎Q心和勇氣，才堅定了執(zhí)行制度的信心。

“問題墻+回音壁”制度推行不久，取得了良好的效果。黨建工作與經濟發(fā)展結合的更加緊密，黨群干群關系、黨員干部工作作風明顯好轉?？灯捍宓淖兓瘞又苓叞灼?、李莊、馮莊等村子學習推行這一制度。“2015年4月，馮莊鄉(xiāng)黨委在全鄉(xiāng)推廣學習這項制度；12 月，寶塔區(qū)要求全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，各部門認真推廣學習。［4］”2016年3月，延安市委組織部決定在全市范圍內全面推行“問題墻”制度?！?017 年中共延安市委組織部要求在各縣（區(qū)）委，市委各部門，市級國家機關各部門黨組（黨委），各人民團體黨組，在‘兩學一做’學習教育中，把‘問題墻+回音壁’制度作為主要載體。［5］”至此，這一制度在全延安市推廣落實。

二、“問題墻+回音壁”制度的基本特征與實踐成效

（一）“問題墻+回音壁”制度的基本特征

為了確?！皢栴}墻+回音壁”制度落在實處，各村成立了由村黨支部書記任組長的領導小組，具體落實過程稱為“五步工作法”：第一步，暢通渠道，收集問題。在收集問題時采用“上級點、同級查、群眾提”三種主要方法。領導小組收集上級領導來鄉(xiāng)調研時提出的問題；對照鄉(xiāng)村發(fā)展需求查找差距和問題；通過召開村民代表大會，在群眾聚集的地方設立意見箱，利用公開的網絡信箱、微信工作群等線上平臺進行收集問題。第二步，分類整理，梳理問題。領導小組把收集到的問題按照輕重緩急、個性共性進行逐項梳理。同時，把準備上墻的問題按照組織建設、產業(yè)發(fā)展、民生實事、脫貧攻堅、民主管理、信訪矛盾六個方面進行歸類，再根據(jù)班子成員的責任分工，明確具體責任人。第三步，公布問題，接受監(jiān)督。將整理出的問題反復研究討論，結合“三會一課”制度，通過黨員大會、黨支部會議、黨小組會議等決定上墻內容，最終敲定“問題清單”并上墻，接受群眾監(jiān)督。第四步，精準施策，解決問題。針對上墻的問題，以黨建牽頭，多方聯(lián)動，精準施策，強化措施，倒逼整改落實，督促黨組織和干部想方設法進行解決。第五步，定期公示，回應關注。通過建立“回音壁”，按時公示整改情況和工作成效。已經整改到位的問題，及時公示，公示期滿，從問題墻上移除；正在整改的，公布整改進度；整改難度較大的問題，向群眾說明原因，制定整改方案，明確整改時限。確?！笆率掠谢匾簦谢貞?。

“問題墻+回音壁”制度在落實過程，從問題的來源、整理、公布、解決到公示結果，群眾直接廣泛參與，充分體現(xiàn)了全過程人民民主；問題上了問題墻，能否解決，由誰解決，何時解決，解決得效果如何，會定期出現(xiàn)在回音壁上，全程公開透明，方便群眾監(jiān)督。“問題墻+回音壁”制度作為基層黨建的有效載體，在落實中把突破點放在發(fā)現(xiàn)問題，把落腳點放在解決問題，把衡量標準放在群眾滿意度上，細化了工作任務、夯實了主體責任，體現(xiàn)了群眾有問題，組織有響應，落實有回音。

（二）“問題墻+回音壁”制度的實踐成效

1.發(fā)展了產業(yè)，增加了人民群眾的獲得感

“基層黨組織要發(fā)揮領導核心作用，把社區(qū)管理和服務工作抓好，求真務實，讓人民群眾獲得實實在在的好處［6］”。馮莊鄉(xiāng)康坪村棚栽果蔬產業(yè)發(fā)展起來后，銷售是“問題墻”上的突出問題。鄉(xiāng)黨委開創(chuàng)了一項重大舉措“定點加零售”?！岸c”是指在延安市區(qū)設立“馮莊果蔬”直營店，專門給大型超市供貨，主打綠色有機的高端牌；“零售”是指協(xié)調工商、社區(qū)、城管等部門，讓果蔬在指定的廣場或者小區(qū)進行宣傳銷售，主打健康方便的惠民牌。既幫助農民銷售了果蔬又為市民提供了方便。尤其是受新冠疫情的影響，果蔬積壓嚴重。領導干部積極對接市區(qū)大型超市直接到農戶地里去拉菜，還注冊網點，果蔬銷售APP，轉發(fā)朋友圈，在快手、抖音等現(xiàn)代網絡平臺進行宣傳銷售，解決了果蔬的積壓問題，老百姓的口袋富起來了。

2.改善了基礎設施條件，增強了人民群眾的安全感

2015 年，延延高速公路穿過馮莊鄉(xiāng)，踏上高速公路的快車道是全鄉(xiāng)人民的愿望，但規(guī)劃時沒有在馮莊鄉(xiāng)留出入口。老百姓反映，出行不便的問題沒有得到根本性改變。這一問題上墻后，鄉(xiāng)黨委主要領導經過多方協(xié)調，給馮莊鄉(xiāng)爭取到了出入口，解決了老百姓出行難的問題。

再如，寶塔區(qū)姚店鎮(zhèn)楊家砭村村民提出，高速路口未安裝監(jiān)控，導致事故頻發(fā)，使人民群眾生命財產安全受到嚴重損害。這個問題上墻后，姚店鎮(zhèn)黨委經過多方聯(lián)動、多方協(xié)商、多次與交通管理部門核實對接，在事故頻發(fā)地段設置了減速帶和道路警示設施，在210 國道和高速公路連接線上安裝了限速監(jiān)控設備，進一步保障了人民出行安全。

3.提升了基層社會治理水平，增加了老百姓的幸福感

“問題墻+回音壁”制度落實后，群眾可以及時了解本村的村務財務工作。工作更加透明民主。凡是涉及群眾切身利益的事情，黨支部都廣泛征求群眾意見；凡是群眾反映的問題在基層就能得到解決，基層信訪矛盾糾紛明顯減少，社會治理水平明顯提升。例如，蒙華鐵路穿過寶塔區(qū)臨鎮(zhèn)鎮(zhèn)，在征地補償款分配上引起了矛盾糾紛問題。臨鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委直面矛盾，按照“協(xié)商民主”要求，召開了信訪矛盾專題會，在遵照法律、兼顧歷史的基礎上形成初步意見，公示在回音壁上，多方面征求意見，不斷完善分配方案。矛盾得以化解，為這一重點項目建設提供了保障。

4.改進了黨員干部作風，增強了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

“問題墻+回音壁”制度落實后，將黨的基層組織置于群眾的監(jiān)督之下，黨支部選優(yōu)配強班子服務群眾。例如，蘭家坪社區(qū)在走訪調研群眾中了解到，群眾對延煙路段長期無路燈心生怨言，及時將這個問題擺上“問題墻”，黨總支書記為主要整改負責人，社區(qū)黨總支積極協(xié)調各成員單位，使延煙路段的路燈問題得以解決，真正解決好了聯(lián)系服務群眾“最后一公里”問題。同時，把干部政績評價權力交到了人民群眾的手中。以嚴格的問責，倒逼黨員干部自覺適應作風建設新常態(tài)，人人肩上有了“責任田”、人人都立了“責任狀”。群眾反映，“問題墻+回音壁”制度沒有推行之前，有的干部在工作中，推諉扯皮，現(xiàn)在“問題墻”上晾問題，“回音壁”上曬結果，改進了黨員干部作風，密切了黨群干群關系，增強了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

三、“問題墻+回音壁”制度的推廣著力點

（一）影響“問題墻+回音壁”制度實效的主要因素

1.問題來源和質量決定這一制度的實效

“問題墻+回音壁”制度的主力軍主要力量是基層群眾，在現(xiàn)實中，由于農村人口的“老齡化”，農村的“空殼化”和“空巢化”，在村村民多為年老體弱人員，不關心、不參與村級事務。在城市社區(qū)，居民群眾主動參與的積極性還不夠高，造成“群眾提”這一項往往不是群眾普遍最關心的問題。

2.建立聯(lián)動工作機制關乎這一制度的實效

隨著社會發(fā)展變化，群眾提出的問題涉及教育、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、法律、公平正義等諸多領域，解決問題的難度提升，往往需要多方聯(lián)動予以解決。目前，廣大基層聯(lián)動解決問題的機制還沒有完全成熟，單靠基層黨組織心有余而力不足，群眾的訴求很難及時得到滿足，一定程度降低了群眾參與的主動性和積極性。

3.執(zhí)行力度和干部作風影響這一制度的實效

一些領導干部沒有把落實“問題墻+回音壁”制度擺在提升基層黨組織“兩力兩率”的高度去認識，對它的作用認識不清，片面理解為僅為黨建工作的一項載體，季度更新、群眾評議環(huán)節(jié)落得不夠實，存在重形式輕落實、弄虛作假、臨時造假、以決策代替問題的現(xiàn)象。

4.問題能否解決直接決定這一制度的實效

問題上了問題墻，能否解決，直接關系這一制度落實的成效。問題得不到解決，一切努力都白費。由于一些領導干部因能力不足、怕?lián)熑问沟靡恍┘謫栴}得不到解決或者延遲解決，導致這一制度在落實中流于形式，大打折扣。

（二）“問題墻+回音壁”制度的未來著力點

1.在“深”字上做文章，切中問題來源要害處

要廣開言路，突出問題導向。充分發(fā)揮群眾的主體作用，調動群眾參與的積極性主動性。要重點圍繞群眾反映的急難愁盼問題，經村民代表大會商討后，再提交村支部研究決定，最后形成“問題清單”，明確整改責任人和完成整改時限，上墻公示，接受群眾監(jiān)督。要擴大群眾的參與面，通過書面、電話等形式廣泛征求意見。深入開展干部“進百家門、訪百家情、解百家憂”活動，主動了解村情民意，收集群眾意見，幫助解決實際問題。

2.在“實”字上下功夫，疏通問題解決通道口

按照“上級點、同級找、群眾提”的方法，收集不同方面問題，整理篩選，最后由黨支部會議商討確定。對于群眾提出政策性問題，符合條件的及時受理，不符合條件的當面解釋說明；對一些歷史遺留問題、僅靠黨支部根本無法解決的問題，要強化聯(lián)動，健全多方面聯(lián)動機制，拿出可行的整改措施，切實形成良好工作局面。要不斷拓寬協(xié)商形式，充分體現(xiàn)全過程人民民主，積極改進問題解決環(huán)節(jié)中基層群眾參與度不高的問題。要吸納德高望重，處事公正，具有較高威信的群眾充當“調解員”，用群眾喜聞樂見的方式對“問題墻”上問題進行交流溝通，避免村干部“一言堂”“一頭熱”。

3.在“考”字上求突破，把好問題回音質量關

要強化全過程監(jiān)管，查擺問題范圍是否廣泛深入，梳理問題是否全面細致，要嚴格把收集問題、群眾參與是否廣泛、回音是否公開透明有效，作為衡量“問題墻+回音壁”制度是否落實到位的重要標準。要定期督查考核，考核時既要看問題是否找準找實，更要看能否真正得到解決；既要看是否回應了群眾的關切，更要看群眾是否真正滿意；既要自查又要督查；既要看材料又看實效；既要明察又要暗訪。要牢牢抓住問題的查擺整改、措施的細化配套、結果的公示評議等重點環(huán)節(jié)，讓“問題墻+回音壁”制度既喊響叫亮，落地生根。這一制度拉近了黨群干群之間的距離，成為新時代密切黨群干群關系的制度創(chuàng)新實踐。

4.在“解”字上重實干，用好群眾一票否決權

問題是否解決，解決得好不好，群眾最清楚，群眾擁有一票否決權。加強干部能力培養(yǎng)，通過理論學習、專業(yè)培訓、掛職鍛煉提升干部解決問題的能力；提拔重用能干事敢擔責干好事的干部，把問題解決在萌芽狀態(tài)；加強多方聯(lián)動，想方設法解決群眾的重大問題?？傊纫鉀Q問題，又要群眾滿意。

時代在變，共產黨為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命沒有改變。黨的二十大后，習近平總書記帶領中共中央政治局常委瞻仰延安革命紀念地時強調：“全黨同志要站穩(wěn)人民立場，踐行黨的宗旨，貫徹黨的群眾路線，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，自覺把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿到各項工作之中，扎實推進共同富裕，讓現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民?！保?］“問題墻+回音壁”制度體現(xiàn)新時代黨以人民為中心的發(fā)展思想，這一制度根植人民、依靠人民、造福人民，必將促進基層黨組織，在我國全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，更好發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。