業(yè)財融合背景下文化事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理體系構(gòu)建策略分析

張鈺旋

一、前言

全面預(yù)算績效管理是指將績效理念和方法深度融入于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督全過程，注重結(jié)果導(dǎo)向，強調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束的一種全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算管理體系。該體系下加強了財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的聯(lián)系，將原本后置的財務(wù)核算為主的管理模式變更為財務(wù)部門全過程參與的管理模式。業(yè)財融合的理念就能夠極好地契合全面預(yù)算績效管理的要求，通過財務(wù)部門對業(yè)務(wù)部門各項活動進行資金、項目、績效等方面的全過程分析和管控，積極與業(yè)務(wù)部門建立溝通聯(lián)系機制，能夠更好地推動預(yù)算管理與績效管理一體化發(fā)展。

二、全面預(yù)算績效管理體系構(gòu)建中業(yè)財融合的必要性

業(yè)財融合是管理會計中的重要內(nèi)容，是指業(yè)務(wù)活動與財務(wù)活動相融合。2021 年3 月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中提出，在當(dāng)前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預(yù)算管理中存在統(tǒng)籌力度不足、資源配置使用效率有待提高等問題，從業(yè)務(wù)出發(fā)進行財務(wù)管理的業(yè)財融合是落實《中華人民共和國預(yù)算法》及其實施條例有關(guān)規(guī)定的有效手段，也將更有力地規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力。全面預(yù)算績效管理體系是保障事業(yè)單位一切業(yè)務(wù)發(fā)展的重要支柱，編制部門預(yù)算、監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行、進行績效評價這些具體工作就需要財務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門團結(jié)協(xié)作[1]。

三、文化事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理存在的問題

（一）事前績效評估環(huán)節(jié)缺失

事前績效評估是指根據(jù)單位職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算申報理由等，運用科學(xué)合理的評估方法進行客觀、公正的評估，主要包括立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理性和實施方案可行性。文化事業(yè)單位一般都是由財政撥款支持的公益性單位，預(yù)算項目基本是延續(xù)性項目，以某直屬文化事業(yè)單位預(yù)算項目“?。ü?jié)）目創(chuàng)作專項資金”為例，該項目主要是用于支持和促進藝術(shù)院團創(chuàng)排優(yōu)秀作品及完成規(guī)定場次演出活動提供的專項經(jīng)費，此項目每年的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)具有一定的相似性，財務(wù)人員認為既然每年都有這些項目且項目內(nèi)容相似，在預(yù)算申報時就直接沿用上年的項目績效目標(biāo)、績效指標(biāo)等內(nèi)容，直接跳過了事前績效評估的工作，為了達到工作的“高效性”忽略了與業(yè)務(wù)部門的溝通。再加上近幾年財政資金吃緊，各事業(yè)單位落實過“緊日子”的政策要求，工作的重心放在“保項目、保資金”上，也仍然存在著“重核算、輕管理、重支出、輕效果”的思想[2]。

（二）績效目標(biāo)值準(zhǔn)確度不高

績效目標(biāo)是指預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，是建設(shè)項目庫、編制預(yù)算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，包括總體目標(biāo)和績效指標(biāo)，應(yīng)契合預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果。文化事業(yè)單位的總體戰(zhàn)略目標(biāo)主要體現(xiàn)在其公益性，但是公益性的工作成效，例如“通過文藝作品提升人民群眾的文化素養(yǎng)”“通過創(chuàng)作生產(chǎn)優(yōu)秀作品繁榮社會主義文藝事業(yè)”等等這些都難以在短時間內(nèi)體現(xiàn)，也較難清晰地衡量。再加之有些單位領(lǐng)導(dǎo)沒有足夠重視此項工作，相關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度不完善，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門的觀念還停留在預(yù)算績效管理是財務(wù)部門的工作、財務(wù)問題應(yīng)由財務(wù)部門解決的階段，對業(yè)財融合的需求不強，對財務(wù)部門工作的配合度不高，導(dǎo)致財務(wù)部門對單位的整體業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)把握不準(zhǔn)確、對具體業(yè)務(wù)的產(chǎn)出和效果了解不清晰，為了應(yīng)付工作而設(shè)置更容易達成的目標(biāo)或有意壓低目標(biāo)值，導(dǎo)致績效總體目標(biāo)的設(shè)置缺乏全面性、績效指標(biāo)的設(shè)置缺乏準(zhǔn)確性等問題[3]。

（三）績效運行和評價缺乏監(jiān)管機制

績效運行監(jiān)控是指在預(yù)算執(zhí)行過程中，單位依照職責(zé)對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度開展的監(jiān)督、控制和管理活動，監(jiān)控的主要內(nèi)容包括績效目標(biāo)完成情況、預(yù)算資金執(zhí)行情況等。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控與績效運行監(jiān)控是單位全面預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，由于單位內(nèi)各部門是獨立平行的，缺少一個統(tǒng)籌指導(dǎo)各部門對預(yù)算和績效的執(zhí)行進行跟蹤監(jiān)控和分析的組織架構(gòu)，就容易導(dǎo)致工作缺乏指導(dǎo)性。加之財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門在整個全面預(yù)算績效管理流程中往往出現(xiàn)信息不對稱的情況，可能會造成資金執(zhí)行不暢、績效目標(biāo)偏離、支出進度與項目完成進度不一致等情況[4]。

績效評價是指依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對預(yù)算支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正地測量、分析和評判，按實施主體分為單位自評、部門評價和財政評價。目前，項目總體績效目標(biāo)、各項績效指標(biāo)完成情況主要是由業(yè)務(wù)部門出具，由于與下一年度預(yù)算安排和獎懲機制掛鉤，業(yè)務(wù)部門往往存在自我保護或者應(yīng)付的心理，缺乏對指標(biāo)落實的實際情況深入、公正地分析評價，導(dǎo)致評價數(shù)據(jù)不夠客觀[5]。

（四）績效結(jié)果應(yīng)用缺失獎懲機制

績效評價結(jié)果應(yīng)用指對績效自評、部門和財政評價的結(jié)果進行整理、分析、報告或反饋，并將其作為安排預(yù)算、完善政策、改進管理的重要依據(jù)。有效運用好績效評價結(jié)果是提高事業(yè)單位績效管理的重點，但也是常常被忽略的一點。目前，很多文化事業(yè)單位的績效管理崗都是財務(wù)人員兼任，日常的財務(wù)工作體量大、壓力大，財務(wù)人員疲于應(yīng)付繁重的工作。在財政的監(jiān)督下全面預(yù)算績效管理工作重點往往在預(yù)算執(zhí)行和績效評價結(jié)果方面，許多單位存在著沒有建立與預(yù)算績效評價結(jié)果掛鉤的獎懲機制，或者建立了有關(guān)機制但由于種種原因難以落實，導(dǎo)致績效評價的結(jié)果流于形式，沒有得到充分的運用。

（五）缺乏必要的資金保障

開展全面預(yù)算績效管理，資金保障是重要基礎(chǔ)。但目前部分文化事業(yè)單位存在資金不足的問題，主要表現(xiàn)在：一是文化事業(yè)財政撥款比例偏低，絕大部分事業(yè)單位資金嚴重依賴上級撥款；二是事業(yè)收入比例低，自身收入難以為繼；三是預(yù)算編制時對業(yè)務(wù)發(fā)展資金需求考慮不足；四是缺乏統(tǒng)籌各種渠道的資金，保障重點業(yè)務(wù)；五是項目資金撥付不及時，影響工作開展。這些問題導(dǎo)致全面預(yù)算績效管理的資金保障不足，影響工作落實。必須加大財政專項資金投入，支持文化事業(yè)單位改革發(fā)展，全面預(yù)算績效管理才能取得實效。

（六）信息化水平有待提高

部分文化事業(yè)單位信息化建設(shè)滯后，也制約了全面預(yù)算績效管理水平的提升，主要問題包括：一是預(yù)算編制軟件應(yīng)用程度不高，編制效率低下；二是業(yè)務(wù)系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)割裂嚴重，數(shù)據(jù)共享困難；三是績效考評系統(tǒng)建設(shè)缺失，監(jiān)管數(shù)據(jù)不能及時收集；四是項目執(zhí)行和資金使用情況無法實時監(jiān)控；五是業(yè)務(wù)部門數(shù)字化管理手段不足。這些問題導(dǎo)致全面預(yù)算績效管理中的信息化水平較低，管理效率和質(zhì)量難以提升。必須統(tǒng)籌謀劃，加快推進管理信息化建設(shè)，為全面預(yù)算績效管理提供數(shù)字化支撐。

四、業(yè)財融合背景下文化事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理體系構(gòu)建策略

（一）做好頂層設(shè)計

首先，要從提高單位管理層對全面預(yù)算績效管理工作的重視入手，強化單位負責(zé)人是預(yù)算管理主體責(zé)任人的意識，增強業(yè)財融合的意識，做好頂層設(shè)計，才能統(tǒng)籌各部門形成合力，提高工作參與度和配合度。文化事業(yè)單位往往存在著由文藝工作者轉(zhuǎn)崗至行政或業(yè)務(wù)部門的現(xiàn)象，人員流動性和流失率較高、人才素質(zhì)參差不齊。財務(wù)部門要牽頭全單位學(xué)習(xí)近年來的相關(guān)政策法規(guī)和規(guī)章制度，加強單位內(nèi)部人才隊伍建設(shè)，不僅是財務(wù)人員要熟悉各項財經(jīng)制度，更是要讓業(yè)務(wù)人員及時學(xué)習(xí)預(yù)算績效評價等方面的制度和新要求，增強全員的責(zé)任意識和專業(yè)能力。預(yù)算績效相關(guān)工作不是單位財務(wù)一個部門的工作，而是財務(wù)和業(yè)務(wù)部門共同配合的一項綜合性工作。預(yù)算執(zhí)行關(guān)系到每個部門的資金使用效率評價和下一年度資金分配，績效目標(biāo)的設(shè)置、實施、評價時與各部門開展業(yè)務(wù)掛鉤并與人員考核掛鉤，全員要把思想從“要我有績效”轉(zhuǎn)變到“我要有績效”上，牢固樹立起“花錢必問效、無效必問責(zé)”的意識。其次，強化單位內(nèi)部制度管理，建立健全單位內(nèi)部制度，根據(jù)行業(yè)特點和單位具體情況建立一套完善的全面預(yù)算績效管理制度，將預(yù)算申報、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋以及績效目標(biāo)的設(shè)立、實施、監(jiān)控、評價、應(yīng)用等全過程進行制度化管理，通過打通財務(wù)與業(yè)務(wù)的壁壘，強化內(nèi)控手段，優(yōu)化工作流程，形成全過程的動態(tài)監(jiān)控。在此基礎(chǔ)上，單位還可以通過組建由財務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員共同組成的預(yù)算績效評價工作組來加大業(yè)財融合力度，明確各方的職責(zé)，根據(jù)單位業(yè)務(wù)規(guī)律，制作清晰的流程圖規(guī)范申報審批及反饋應(yīng)用流程，提高資金使用效益和內(nèi)部辦公效率。

（二）構(gòu)建科學(xué)的綜合管理體系

在整體提高文化事業(yè)單位對預(yù)算績效工作的重視下，結(jié)合業(yè)財融合的手段，構(gòu)建與單位內(nèi)部相適應(yīng)的綜合管理體系，應(yīng)從事前、事中、事后三個維度入手。

1.事前謀劃，夯實基礎(chǔ)

為更好地在業(yè)財融合背景下科學(xué)開展全面預(yù)算績效管理工作，文化事業(yè)單位首先應(yīng)該梳理單位各層面的業(yè)務(wù)情況和戰(zhàn)略目標(biāo)，打通業(yè)財溝通渠道，深度分析行業(yè)現(xiàn)狀、財政形勢、具體業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)以及做好風(fēng)險評估預(yù)測，保障在業(yè)務(wù)開展前形成由財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門達成共識的戰(zhàn)略發(fā)展決策。結(jié)合全面預(yù)算績效管理中事前績效評估的要求，財務(wù)部門可以聘請第三方機構(gòu)共同對業(yè)務(wù)部門申報的項目資金立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理性和實施方案可行性進行客觀地評估。在財政長時期處于緊平衡狀態(tài)的下，深度提質(zhì)增效，保證全面預(yù)算績效管理工作的開展，保障事業(yè)的科學(xué)繁榮發(fā)展。

2.事中控制，突出實效

財務(wù)人員要時刻參與到業(yè)務(wù)進行的過程中，確保及時、準(zhǔn)確地取得業(yè)務(wù)相關(guān)信息，跟進業(yè)務(wù)流程，起到監(jiān)督和控制的作用?？梢愿鶕?jù)主責(zé)部門或者業(yè)務(wù)類型將申報的預(yù)算項目細化為子活動，管理好每個子活動的業(yè)務(wù)全周期才能保障整體項目目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，隨著數(shù)字化和信息化技術(shù)不斷發(fā)展應(yīng)用，文化事業(yè)單位的財務(wù)管理也應(yīng)該利用好大數(shù)據(jù)分析手段和智慧化辦公模式，利用好財政部等外部統(tǒng)一建設(shè)的信息化平臺，或搭建單位內(nèi)部業(yè)務(wù)與財務(wù)信息互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加快信息流動速率，提高預(yù)算和績效的過程控制。借助有效的信息化手段，提高事中控制風(fēng)險和績效評估的效率，為事業(yè)發(fā)展提供有效保障。

3.事后總結(jié)，資源共享

在開展業(yè)財融合的預(yù)算績效工作過程中，要定期對業(yè)務(wù)和財務(wù)管理進行分析總結(jié)和工作交流，提升單位整體業(yè)財管理水平?？梢愿鶕?jù)具體業(yè)務(wù)特性，按一定的周期開展座談會的方式進行工作心得分享。文化事業(yè)單位的業(yè)務(wù)主要是進行藝術(shù)創(chuàng)作或提供文化服務(wù)，例如創(chuàng)作文藝作品、策劃展覽、開展藝術(shù)培訓(xùn)等，那么就可以在一部文藝作品創(chuàng)作完成進行首演后、某個展覽展期結(jié)束后、某批次藝術(shù)培訓(xùn)結(jié)課后等作為節(jié)點，進行一次在單位領(lǐng)導(dǎo)班子召集下的財務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員共同參與的工作交流會。在會中交流開展業(yè)務(wù)過程中遇到的問題及解決方案，財務(wù)人員通過具體業(yè)務(wù)中暴露出的問題可以進行風(fēng)險分析、效能評估，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效率。業(yè)務(wù)人員通過財務(wù)提出的政策導(dǎo)向、風(fēng)險防范等內(nèi)容提高業(yè)務(wù)水平，保障績效目標(biāo)的實現(xiàn)。及時地進行事后總結(jié)是最直接有效的提高單位業(yè)務(wù)水平的重要方式，常態(tài)化業(yè)財溝通機制的建立使資源高度共享，業(yè)務(wù)層面的直接經(jīng)驗反饋和應(yīng)用可以有效的服務(wù)于單位績效目標(biāo)和事業(yè)發(fā)展。

（三）完善指標(biāo)體系和支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

績效指標(biāo)是全面預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，在業(yè)財協(xié)同工作開展下，績效指標(biāo)既要緊扣國家和事業(yè)長遠發(fā)展的長中期目標(biāo)，也要立足當(dāng)下細化量化與預(yù)算支出范圍和效果緊密相關(guān)，建立起定性與定量指標(biāo)相結(jié)合、共性和特性指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系。目前，大部分文化事業(yè)單位已經(jīng)在績效指標(biāo)設(shè)定時使用了部分行業(yè)通用的核心指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上單位業(yè)、財部門共同配合維護建設(shè)起能夠體現(xiàn)本單位所在行業(yè)特點、事業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)能產(chǎn)出特性以及具體履職效果的三級指標(biāo)，形成一套既含共性又具個性的績效指標(biāo)庫。強化單位內(nèi)部支出標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)以保障指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的取值，通過對單位內(nèi)部業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分析和科學(xué)的測算，形成以“支出標(biāo)準(zhǔn)×頻次”的標(biāo)準(zhǔn)量化管理體系。以某文化事業(yè)單位?。ü?jié)）目創(chuàng)作專項資金項目為例，根據(jù)創(chuàng)排人員數(shù)量和演出時長將各藝術(shù)品種的?。ü?jié)）目分為大型、中型、小型三種，再根據(jù)新創(chuàng)、改編和移植國外引進劇目的創(chuàng)排、復(fù)排、修改和提高四類創(chuàng)作類型，統(tǒng)籌考慮劇（節(jié)）目的創(chuàng)作成本，制定各藝術(shù)品種?。ü?jié)）目支出標(biāo)準(zhǔn)。通過科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)體系合理配置資源，推動全面預(yù)算績效管理建設(shè)。

（四）加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用

預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用是否落到實處是全面預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是對財政資金使用效率的有力保障。搭建單位內(nèi)部分責(zé)體系，確保責(zé)任能夠落實到部門、到具體個人，只有明晰的責(zé)任分工才能提高單位工作人員對于業(yè)財融合背景下全面預(yù)算績效管理的重視。為促進全面預(yù)算績效管理，不僅要發(fā)現(xiàn)問題，更是要解決問題和防止類似問題的重復(fù)發(fā)生。建立以評價結(jié)果為導(dǎo)向的獎懲機制，將預(yù)算評價結(jié)果與資金安排、部門年度考核掛鉤。以某文化事業(yè)單位為例，每年度根據(jù)單位當(dāng)年預(yù)算績效目標(biāo)、上一年度績效評價結(jié)果并結(jié)合業(yè)務(wù)特點和事業(yè)發(fā)展需要為單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門設(shè)置部門績效考核任務(wù)書，年末單位領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)部門績效考核任務(wù)書中的各項任務(wù)完成情況對各業(yè)務(wù)部門進行評定打分，形成部門考核結(jié)果并與個人年終獎金分配掛鉤。通過績效評價結(jié)果與部門和個人利益強掛鉤的考核機制，極大地增強了績效評價應(yīng)用的約束力，實現(xiàn)了全面預(yù)算績效管理的高質(zhì)量發(fā)展。

（五）加大財政資金投入保障

要解決文化事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理資金不足問題，必須從以下幾個方面加大財政資金保障力度：一是合理提高文化事業(yè)財政撥款比例，加大事業(yè)單位基礎(chǔ)支出保障力度；二是通過購買服務(wù)等方式，增加政府對公共文化服務(wù)的資金支持；三是建立文化事業(yè)發(fā)展專項資金，支持創(chuàng)新業(yè)務(wù)；四是加快事業(yè)單位財務(wù)撥款節(jié)奏，提高資金使用效率；五是引導(dǎo)社會資本參與文化事業(yè)，拓寬融資渠道。只有多渠道加大財政資金投入，才能為全面預(yù)算績效管理提供所需資金保障。

（六）推進管理信息化建設(shè)

推進信息化建設(shè)是提升全面預(yù)算績效管理水平的迫切需求。信息化建設(shè)可以提高預(yù)算管理的效率、透明度和科學(xué)性，促進預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)預(yù)算管理的數(shù)字化、智能化和規(guī)范化，主要措施包括：

一是統(tǒng)一選型推廣預(yù)算管理信息系統(tǒng)，提高編報效率。通過建立統(tǒng)一的預(yù)算管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的信息化支撐，提高預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性和時效性，減少人工干預(yù)和重復(fù)勞動，提高預(yù)算編報的效率和質(zhì)量。

二是打通業(yè)務(wù)和財務(wù)系統(tǒng)接口，共享信息數(shù)據(jù)。通過建立業(yè)務(wù)和財務(wù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換和共享機制，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的全過程跟蹤和監(jiān)控，提高預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性和有效性，避免預(yù)算資金的滯留、擠占和挪用，提高預(yù)算資金的使用效率和效益。

三是建設(shè)專門的績效考評信息平臺，便于監(jiān)測。通過建立績效考評信息平臺，實現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定、分解、分配和調(diào)整，實現(xiàn)預(yù)算績效的定期監(jiān)測、評價和反饋，提高預(yù)算績效的可視化和可比較性，促進預(yù)算績效的持續(xù)改進和提升。

四是實施項目全過程監(jiān)控系統(tǒng)，防范風(fēng)險。通過建立項目全過程監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)項目預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、變更和結(jié)算的信息化管理，實現(xiàn)項目進度、成本、質(zhì)量和風(fēng)險的實時監(jiān)測和預(yù)警，提高項目管理的規(guī)范性和安全性，防范項目風(fēng)險和損失。

五、結(jié)語

全面預(yù)算績效管理是一項全局性、系統(tǒng)性的工作，隨著文化事業(yè)單位深化改革工作的不斷推進，業(yè)財融合將是推動事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。文化事業(yè)單位應(yīng)充分利用好業(yè)財融合優(yōu)勢改進單位內(nèi)部全面預(yù)算績效管理工作的方式方法，從實際出發(fā)建立與所在行業(yè)和單位事業(yè)發(fā)展高度契合的管理體系，不斷優(yōu)化工作機制，牢固樹立績效評價理念，提高資金使用效益，推動文化事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。