審計監(jiān)督全覆蓋視角下的國家審計與內(nèi)部審計聯(lián)動研究

■宮倩

一、引論

隨著審計監(jiān)督全覆蓋概念的提出，審計監(jiān)督在促進(jìn)國家治理效能提升方面的作用越來越顯現(xiàn)。國家審計在實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋方面尚存在局限性，通過借力內(nèi)部審計力量，把國家審計與內(nèi)部審計有效聯(lián)動起來，才能充分實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。本文嘗試通過分析國家審計與內(nèi)部審計之間的相互關(guān)系及聯(lián)動現(xiàn)狀，探索建立兩者之間的創(chuàng)新聯(lián)動路徑，不斷拓展審計監(jiān)督全覆蓋的深度和廣度。

二、國家審計與內(nèi)部審計聯(lián)動的理論分析

1.審計監(jiān)督全覆蓋的理論概述。

審計監(jiān)督全覆蓋是指審計機(jī)關(guān)對所有的公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源進(jìn)行審計監(jiān)督。從審計內(nèi)容看，既要覆蓋所有一級預(yù)算單位，也要覆蓋全部財政資金；從審計方式看，全覆蓋不是對所有的項目都審計，而是要緊密結(jié)合黨和政府工作重心，突出重點(diǎn)地審計；從審計深度看，全覆蓋是有深度的覆蓋，要對每個項目審深審?fù)?；從審計成效看，既要注重審計監(jiān)督范圍的廣度，也要強(qiáng)化審計監(jiān)督的深度，做到數(shù)量與質(zhì)量并重。

2.國家審計與內(nèi)部審計的聯(lián)系。

國家審計是指國家審計機(jī)關(guān)依法對國家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位和國有企業(yè)財務(wù)收支的真實(shí)性、合法性，以及運(yùn)用公共資源的效益性進(jìn)行審計。內(nèi)部審計是指對本單位財政財務(wù)收支、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等作出獨(dú)立客觀的監(jiān)督評價，以促進(jìn)組織完善治理的活動。國家審計和內(nèi)部審計在代表利益、審計目的、審計結(jié)果的法律效力等方面不同，但也存在著聯(lián)系，主要體現(xiàn)在以下兩方面：

（1）國家審計依法可對被審計單位的內(nèi)部審計進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

《中華人民共和國審計法》規(guī)定，國家審計機(jī)關(guān)有責(zé)任對被審計單位的內(nèi)部審計工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。國家審計和內(nèi)部審計的根本目標(biāo)一致，內(nèi)部審計是單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，直接來看是為了維護(hù)單位利益，從根本上說，這些政府部門、國有企事業(yè)單位的根本目的也是為了維護(hù)國家利益。

（2）國家審計作為一種外部審計需要利用內(nèi)部審計的工作成果。

內(nèi)部審計是單位的內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門，主要對單位各項經(jīng)營管理活動的合法、合規(guī)和效益等進(jìn)行監(jiān)督，屬于單位內(nèi)控體系的重要部分。外部審計人員在對單位實(shí)施審計的過程中，需要關(guān)注單位內(nèi)部控制管理情況，也就需要了解內(nèi)部審計工作開展情況，對內(nèi)部審計的利用也可提高外部審計工作效率。

3.審計監(jiān)督全覆蓋視角下國家審計與內(nèi)部審計聯(lián)動的分析。

國家審計是國家治理中的“免疫系統(tǒng)”，內(nèi)部審計是“免疫系統(tǒng)”的首道防線，兩者相互補(bǔ)充形成有機(jī)整體，能夠起到提高“免疫系統(tǒng)”功能的作用。

一是兩者聯(lián)動是強(qiáng)化“免疫系統(tǒng)”效果的有效途徑。近年來，國家審計職能逐步從防弊糾錯向服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策轉(zhuǎn)化，而內(nèi)部審計基本職能也是服務(wù)，內(nèi)部審計人員對內(nèi)部業(yè)務(wù)熟悉，與國家審計聯(lián)動更有利于免疫功能的發(fā)揮。

二是兩者聯(lián)動是提升“免疫系統(tǒng)”功能的重要途徑。在審計揭示問題方面，國家審計側(cè)重違反財經(jīng)法紀(jì)方面的問題，而內(nèi)部審計則側(cè)重內(nèi)控管理方面的問題，二者結(jié)合可以擴(kuò)大審計效能，提高“免疫系統(tǒng)”的廣度和深度。

三是兩者聯(lián)動是解決目前審計困難的重要途徑。對被審計單位采取聯(lián)動審計，能夠有效解決國家審計的人力資源矛盾，也能提高內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，有效推進(jìn)審計監(jiān)督“全覆蓋”。

三、國家審計與內(nèi)部審計聯(lián)動的現(xiàn)狀及存在問題

目前，國家審計與內(nèi)部審計的聯(lián)動主要有以下幾個方面：

一是在審計監(jiān)督全覆蓋的形勢下，國家審計承擔(dān)監(jiān)督檢查的重要任務(wù)，對內(nèi)部審計也必然起到一定的監(jiān)督和助推作用。

二是國家審計的法律法規(guī)比較全面，而內(nèi)部審計的法律法規(guī)尚不完善，單位在制定內(nèi)部審計規(guī)章制度時，缺乏可遵循的內(nèi)部審計法律法規(guī)，基本是參考國家審計相關(guān)法律法規(guī)。

三是國家審計對內(nèi)部審計的利用較多，且基本上僅限于對內(nèi)部審計成果的運(yùn)用，而內(nèi)部審計反過來利用國家審計的情況較少。

四是部分單位管理層對內(nèi)審工作重視不夠，內(nèi)審部門通常與財務(wù)等其他部門合并設(shè)立，內(nèi)審人員專業(yè)素養(yǎng)普遍不高。目前對內(nèi)部審計人員的培訓(xùn)大多是借鑒國家審計人員的培訓(xùn)體系，有力地保證了內(nèi)部審計的質(zhì)量和效果。

綜上，國家審計和內(nèi)部審計的聯(lián)動還存在著內(nèi)部審計制度不健全、國家審計對內(nèi)部審計缺乏及時系統(tǒng)的指導(dǎo)與監(jiān)督、內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等問題。

四、國家審計與內(nèi)部審計聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建及應(yīng)用

1.國家審計與內(nèi)部審計聯(lián)動機(jī)制的設(shè)計思路。

創(chuàng)建國家審計與內(nèi)部審計的有效聯(lián)動機(jī)制，首先要對內(nèi)部審計進(jìn)行評價，明確內(nèi)部審計資源能否被國家審計利用，再從利用資源的途徑角度，涉及編制方案和審計實(shí)施等過程，再延伸到監(jiān)督檢查內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理、內(nèi)部審計實(shí)施是否規(guī)范有效，實(shí)現(xiàn)兩者相互促進(jìn)提升，為推進(jìn)審計監(jiān)督全覆蓋發(fā)揮重要作用。

2.國家審計與內(nèi)部審計聯(lián)動機(jī)制的創(chuàng)新途徑。

國家審計與內(nèi)部審計的聯(lián)動是系統(tǒng)的、有機(jī)的結(jié)合，聯(lián)動機(jī)制主要包括以下幾個方面：

（1）實(shí)現(xiàn)審計資源聯(lián)動。

國家審計普遍存在項目多、人員少的問題，只有將審計人力資源進(jìn)行有效整合，才能適應(yīng)當(dāng)前審計工作需要，更好地完成審計任務(wù)。首先，要善于運(yùn)用協(xié)同理論，探索采用交叉審計方式，建立“審計資源人才庫”，將內(nèi)部審計人才同國家審計人才統(tǒng)一納入集中管理，在國家審計項目中吸納專業(yè)較強(qiáng)的內(nèi)審人員共同參與。通過交叉審計，內(nèi)審人員業(yè)務(wù)經(jīng)驗積累將有助于提高內(nèi)審工作質(zhì)量，為國家審計利用內(nèi)部審計成果奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。其次，要逐步建立完善整合審計的相關(guān)制度，為內(nèi)審人員參與國家審計提供制度保障。國家審計要突出頂層設(shè)計，研究出臺系列的規(guī)章制度，從查閱財務(wù)業(yè)務(wù)資料、揭露違法違紀(jì)問題等方面保障內(nèi)審人員的合法權(quán)益。

（2）實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)交流聯(lián)動。

從審計機(jī)關(guān)層面，國家審計人員與內(nèi)部審計人員，應(yīng)互相借鑒審計經(jīng)驗，定期進(jìn)行人員的溝通和培訓(xùn)，不僅僅是國家審計人員對內(nèi)部審計人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，內(nèi)部審計人員也能反作用于國家審計工作，實(shí)現(xiàn)雙促雙贏。審計機(jī)關(guān)應(yīng)探索建立內(nèi)部審計評價制度，以便于正確評價內(nèi)部審計工作，對內(nèi)審工作開展科學(xué)的指導(dǎo)監(jiān)督。

從內(nèi)審單位層面，單位管理層應(yīng)強(qiáng)化對內(nèi)部審計工作的重視，善于利用內(nèi)審平臺，加強(qiáng)與國家審計的溝通和配合。內(nèi)審部門要加強(qiáng)與內(nèi)審機(jī)關(guān)或內(nèi)審?fù)械慕涣?，積極參加各類培訓(xùn)，促使內(nèi)審人員不斷更新知識結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)勝任能力，發(fā)揮好內(nèi)部審計職能作用，為新形勢下服務(wù)審計監(jiān)督全覆蓋做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

（3）實(shí)現(xiàn)成果運(yùn)用聯(lián)動。

首先，準(zhǔn)確評估內(nèi)部審計成果可依賴的程度。國家審計機(jī)關(guān)可根據(jù)內(nèi)審人員素質(zhì)和內(nèi)審工作質(zhì)量對被審計單位的內(nèi)部控制測試評價進(jìn)行評估，據(jù)此確定內(nèi)部審計成果可依賴的程度。如果國家審計認(rèn)為內(nèi)部審計采用了適當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行風(fēng)險評估并能提供內(nèi)部控制健全性的保證時，就可以利用其工作成果，從而減少重復(fù)勞動，提高工作效率。

其次，善于借鑒內(nèi)部審計的專業(yè)性成果。內(nèi)部審計部門對本單位的工作實(shí)際了解更為全面，尤其對于業(yè)務(wù)涉及領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)的單位，其內(nèi)部審計部門在獲得審計資料及技術(shù)人員配合方面更為便捷，為節(jié)約成本，提高效率，國家審計人員可以有針對性地利用這類內(nèi)部審計成果。

再次，對內(nèi)部審計成果的借鑒內(nèi)容在編制審計工作底稿及審計取證時要加以注明。審計工作是一個搜集分析審計證據(jù)并作出合理判斷的過程，所以審計證據(jù)重要性不言而喻。國家審計在借鑒內(nèi)部審計成果時，對借鑒的工作底稿和審計證據(jù)內(nèi)容應(yīng)詳細(xì)標(biāo)記清楚，確保作出客觀、準(zhǔn)確性的審計結(jié)論。

五、結(jié)束語

建立審計全覆蓋背景下的國家審計與內(nèi)部審計聯(lián)動機(jī)制是貫徹落實(shí)黨中央提出的構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系的一項審計模式創(chuàng)新，也是實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋的一條有效解決路徑。通過實(shí)現(xiàn)國家審計與內(nèi)部審計的審計資源聯(lián)動、培訓(xùn)交流聯(lián)動、成果運(yùn)用聯(lián)動，可充分促進(jìn)兩者交流互補(bǔ)，更好地優(yōu)化提升審計質(zhì)效，發(fā)揮好審計的“免疫系統(tǒng)”功能，有效推進(jìn)審計監(jiān)督全覆蓋。