盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)困境及破解之道

文/鄭朝

一、盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的政策背景

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，應(yīng)“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，深化農(nóng)村土地制度改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)是影響土地利用效率的重要因素。宅基地“三權(quán)分置”改革盤活了宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。實(shí)證研究表明，宅基地的“三權(quán)分置”改革促進(jìn)了農(nóng)戶直接的財(cái)產(chǎn)性增收與間接的經(jīng)營(yíng)性、工資性增收。此外，宅基地資格權(quán)的退出與置換還助推了農(nóng)戶的市民化進(jìn)程。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出了盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的迫切要求。本文梳理了實(shí)踐中盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的路徑，針對(duì)盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)一步提出完善盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值路徑的對(duì)策建議。

二、盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)意義

（一）增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入

實(shí)施農(nóng)村宅基地制度的初衷在于保障農(nóng)戶的居住權(quán)、基本生存權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，宅基地的產(chǎn)權(quán)為集體所有，具有身份專屬性、非財(cái)產(chǎn)性與非市場(chǎng)化的自身特征。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》對(duì)“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制”的強(qiáng)調(diào)也體現(xiàn)了對(duì)宅基地制度保障功能的高度重視。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，多數(shù)青壯年勞動(dòng)力離開(kāi)家鄉(xiāng)進(jìn)城打工，并在城市購(gòu)房安家。在此背景下，宅基地制度的保障功能正在逐漸削弱，經(jīng)濟(jì)功能逐漸顯現(xiàn)。適度盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不會(huì)危及集體土地所有權(quán)，而宅基地“三權(quán)分置”改革的目的正在于依法激發(fā)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，滿足農(nóng)戶增收的內(nèi)在訴求。部分農(nóng)民急需發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性以緩解從事小本經(jīng)營(yíng)、子女上學(xué)、親屬就醫(yī)的資金短缺困境。因此，應(yīng)當(dāng)盡快明晰宅基地產(chǎn)權(quán)與權(quán)能的界定，從而盤活宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（二）兼顧農(nóng)民工“入城”意愿，助力農(nóng)民工“入城”安家

《土地管理法》第六十二條第六款給予了進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民以“自愿有償退出宅基地”的權(quán)利。2021年末全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村居民市民化是大勢(shì)所趨，但我國(guó)尚有上億農(nóng)民工未完成市民化。部分農(nóng)民工在城市工作但無(wú)法融入城市生活，成為邊緣群體，本體性價(jià)值極大受挫。此外，與子女、父母兩地相隔，也會(huì)引發(fā)留守兒童、空巢老人等社會(huì)問(wèn)題。因此，使農(nóng)民工及其家屬在城市安居落戶，不僅有利于提升農(nóng)民工的尊嚴(yán)感、獲得感與幸福感，還有利于城市的發(fā)展與社會(huì)的穩(wěn)定。而鄉(xiāng)下閑置的宅基地是農(nóng)民市民化的重要資本要素，盤活宅基地，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為農(nóng)民市民化提供資金支持，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)下財(cái)產(chǎn)到城市財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，是宅基地使用權(quán)的題中應(yīng)有之義。同時(shí)，也要兼顧有意還鄉(xiāng)的農(nóng)民工的居住保障訴求。在進(jìn)城務(wù)工的宅基地閑置階段，農(nóng)戶可以將宅基地上此階段的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營(yíng)主體，提升宅基地的利用效率，增加額外收入。

（三）盤活土地資源，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程

盤活宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值有利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于一、二、三產(chǎn)業(yè)的深度融合。依托農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，打造特色文化旅游產(chǎn)業(yè)，利用宅基地使用權(quán)引入投資，將宅基地轉(zhuǎn)化為民宿、農(nóng)家樂(lè)、民俗文化博物館、手工工藝體驗(yàn)館等，既可促進(jìn)上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又可提升村民們的文化涵養(yǎng)，從而改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，增加村民的財(cái)產(chǎn)性收入，豐富村民生活，實(shí)現(xiàn)共同富裕。宅基地還可以助力社會(huì)公益事業(yè)提質(zhì)增效。宅基地可以轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老院、療養(yǎng)中心以及村民活動(dòng)中心，從而完善社會(huì)保障體系，增加高質(zhì)量公共服務(wù)的供給。宅基地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)功能的激活可帶來(lái)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、生活環(huán)境的改善，有利于匯聚人才、資金、技術(shù)與信息，形成強(qiáng)大的合力，為鄉(xiāng)村振興注入強(qiáng)勁動(dòng)能。

（四）流轉(zhuǎn)實(shí)踐推動(dòng)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新

封閉式的宅基地使用權(quán)不能適應(yīng)人口流動(dòng)性強(qiáng)的環(huán)境，導(dǎo)致宅基地資源的錯(cuò)配。所以，宅基地“三權(quán)分置”改革有利于鞏固集體產(chǎn)權(quán)制度的改革成果，推進(jìn)農(nóng)村金融體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的制度供給，盤活農(nóng)村閑置資源與存量資產(chǎn)，緩解融資難的問(wèn)題，增加鄉(xiāng)村振興的金融供給。此外，宅基地“三權(quán)分置”改革有利于完善農(nóng)村的土地交易市場(chǎng)，發(fā)展農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，提高資源分配的效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

三、盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的路徑

（一）宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后抵押融資或入市

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》指出：“穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。推動(dòng)開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資?！绷闼榛?、規(guī)模小的土地評(píng)估價(jià)值有限，不利于集體宅基地利用的整體規(guī)劃，無(wú)法發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。農(nóng)民可以自愿有償退出閑置的宅基地，村集體將回收的宅基地依法轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，整合土地資源，將規(guī)?；耐恋刈赓U入市，將集體建設(shè)用地所獲得的增益與收益用于本村的股份制分紅、產(chǎn)業(yè)發(fā)展或是公共服務(wù)事業(yè)。宅基地向集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，有利于鄉(xiāng)村土地資源與空間分布的整體規(guī)劃，可拓寬閑置宅基地的功能用途，提高土地的利用效率。

（二）宅基地使用權(quán)的自用經(jīng)營(yíng)或租賃經(jīng)營(yíng)

自用經(jīng)營(yíng)包括農(nóng)戶自行進(jìn)行文化旅游創(chuàng)業(yè)或是小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)，或是由村集體組織統(tǒng)一管理，通過(guò)合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)的途徑，打造規(guī)模化的區(qū)域性主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，吸納村民的就業(yè)需求，拓寬村民的增收渠道，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，助力農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提檔升級(jí)。

出租包括農(nóng)戶自行出租或是由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一出租宅基地使用權(quán)。隨著鄉(xiāng)村文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，宅基地的用途從居住用途逐漸向經(jīng)營(yíng)性用途轉(zhuǎn)變。然而，我國(guó)的《民法典》仍然將宅基地的用途限制在“建造住宅及附屬設(shè)施”上。宅基地用途的限制，不僅限制了農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)的增收途徑，也限制了部分農(nóng)民將閑置宅基地租賃給專業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行旅游、餐飲、文創(chuàng)開(kāi)發(fā)的機(jī)會(huì)。然而，需限制經(jīng)營(yíng)性用途對(duì)宅基地的改造，改造需注意符合集體用地的利用宗旨。

（三）宅基地資格權(quán)的自愿有償退出、置換與調(diào)劑

對(duì)因進(jìn)城落戶而自愿有償退出宅基地的農(nóng)戶，各地政府可以制定政策按面積予以資金補(bǔ)助。宅基地資格權(quán)還可以置換成住房補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償或是兩者的混合補(bǔ)償，農(nóng)民的社保、醫(yī)療等也可以納入城市保障體系，與市民享受同等待遇。宅基地資格權(quán)還可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間或是在試點(diǎn)政策允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣域范圍進(jìn)行有償調(diào)劑，從而提高宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)效率。

（四）宅基地使用權(quán)的入股與抵押

村民的宅基地使用權(quán)可以折價(jià)入股，委托村集體經(jīng)濟(jì)組織代為管理經(jīng)營(yíng)，村民按照產(chǎn)權(quán)股份制獲得分紅。村民還可以將住房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)向銀行金融機(jī)構(gòu)直接抵押，獲得融資。宅基地使用權(quán)還可以探索土地信托的市場(chǎng)化運(yùn)作新模式。

四、盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)困境

（一）農(nóng)房的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)存在較大困難

一是現(xiàn)今農(nóng)房的處置與流轉(zhuǎn)還存在著較大困難。由于宅基地的特殊性質(zhì)以及政策嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)置宅基地，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍一般僅限于集體組織成員，流轉(zhuǎn)范圍受限，抵押物變現(xiàn)也隨之受限。此外，現(xiàn)今通過(guò)法律途徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)房抵押權(quán)仍有困難，我國(guó)法院執(zhí)行宅基地使用權(quán)仍存在障礙，因?yàn)楦鶕?jù)“房地一體”的原則，宅基地使用權(quán)須與宅基地上的房屋一并處分，在農(nóng)戶無(wú)其他居住保障的情況下，宅基地上房屋的處分與居住權(quán)沖突，無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行抵押物。

二是農(nóng)房抵押貸款的實(shí)踐多由政府政策主導(dǎo)推進(jìn)，農(nóng)房抵押貸款的政策屬性強(qiáng)，市場(chǎng)屬性較弱。農(nóng)房的估值低，市場(chǎng)潛力有限，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的貸款意愿較弱。因此，宅基地使用權(quán)抵押的激勵(lì)主體及機(jī)制單一，缺乏市場(chǎng)主體的參與與市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)機(jī)制的適應(yīng)性與靈活性不足。此外，宅基地價(jià)值評(píng)估機(jī)制仍未完善，導(dǎo)致農(nóng)民的抵押積極性不足，抵押效果不佳。目前，宅基地使用權(quán)抵押貸款的實(shí)踐多以政策為依據(jù)，缺乏法律制度的支撐。

（二）集體成員的資格認(rèn)定及權(quán)證的頒發(fā)實(shí)踐仍待完善

一是宅基地資格權(quán)的政策制定仍有待完善。宅基地資格權(quán)的面積限制標(biāo)準(zhǔn)如何確定？分戶、遷入戶、遷出戶的資格又應(yīng)如何認(rèn)定？宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)以及特殊主體的資格權(quán)的確定，由各地政策調(diào)整。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，人口外流、“人戶分離”情形較為普遍，資格權(quán)的認(rèn)定不僅應(yīng)采取形式標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)采取一些實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，判斷戶內(nèi)成員是否有真實(shí)的住房需求。我國(guó)宅基地遵循“一戶一宅”原則，所以特殊群體的資格認(rèn)定與申請(qǐng)程序仍有待完善。

二是部分地區(qū)仍未完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作，未摸清一戶多宅、違章建筑、宅基地違法流轉(zhuǎn)的情況，未明晰的權(quán)屬將會(huì)給宅基地權(quán)益的流轉(zhuǎn)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)，從而增加宅基地權(quán)益流轉(zhuǎn)的信息成本與交易成本，降低土地流轉(zhuǎn)效率。

（三）流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)戶的宅基地居住權(quán)保障不足

因?yàn)檎氐淖钪饕康脑谟谏鐣?huì)保障，保障農(nóng)民的居住權(quán)與生存權(quán)。社會(huì)保障功能事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定，從而優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)功能。然而，即使是“三權(quán)分置”，亦無(wú)法分離宅基地使用權(quán)與宅基地所用權(quán)，宅基地資格權(quán)的集體所有屬性限制了其經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮，因?yàn)檫^(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)功能可能與社會(huì)保障功能相沖突?，F(xiàn)今城市土地利用日趨飽和，在巨大的利益驅(qū)使下，政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織可能不當(dāng)利用宅基地的有償退出機(jī)制牟利，可能出現(xiàn)強(qiáng)制退出、補(bǔ)償不到位、居住權(quán)保護(hù)不足等問(wèn)題，引發(fā)一系列的社會(huì)負(fù)面影響。如何確保政策制定與實(shí)施中財(cái)產(chǎn)效益分配的公正性，以及保障退出宅基地的農(nóng)村居民的居住權(quán)，仍是值得深思的問(wèn)題。

五、盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值困境的破解之道

（一）完善宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)法律、法規(guī)和政策

現(xiàn)今應(yīng)盡快完善宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)法律、法規(guī)與政策，完善宅基地“三權(quán)分置”改革的配套制度，建立健全宅基地權(quán)益的流轉(zhuǎn)及交易市場(chǎng)。部分政策表述與法律表述不一致之處應(yīng)盡快調(diào)整。

首先，現(xiàn)今法律關(guān)于宅基地權(quán)益流轉(zhuǎn)、功能用途的限制較多，阻礙了宅基地權(quán)益流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成，應(yīng)當(dāng)明晰宅基地“三權(quán)分置”的法權(quán)結(jié)構(gòu)，拓寬流轉(zhuǎn)范圍，明晰流轉(zhuǎn)期限，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，提升宅基地融資能力?，F(xiàn)今對(duì)于宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益流轉(zhuǎn)的政策介入較多，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)以政府財(cái)政資金為引導(dǎo)、以社會(huì)資本為主體的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。

其次，相關(guān)法律及政策還應(yīng)適當(dāng)放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，明確宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵界定，厘清土地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的關(guān)系，完善用途區(qū)分、流轉(zhuǎn)期限等方面的規(guī)范。只有妥善激活宅基地的經(jīng)營(yíng)性用途，方能激發(fā)社會(huì)資本參與宅基地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)過(guò)程。再者，應(yīng)完善自愿有償退出宅基地的規(guī)范，關(guān)于退出主體、受讓主體以及退出農(nóng)戶的居住權(quán)保障等方面的規(guī)范 待完善。

再次，完善宅基地權(quán)益流轉(zhuǎn)與經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管規(guī)范，明晰流轉(zhuǎn)的主體、方式、流程、管理與利益分配等事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定。在宅基地權(quán)益流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)戶的意愿，不得強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地權(quán)益，不得違法收回依法取得的宅基地，不得強(qiáng)迫農(nóng)戶退出宅基地。

最后，各地政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地的地理?xiàng)l件與傳統(tǒng)習(xí)慣，在法律框架下對(duì)政策進(jìn)行靈活調(diào)整。政府還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)政策的宣傳講解，提升農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的觀念，增強(qiáng)農(nóng)戶盤活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的意愿。

（二）健全集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

首先，相關(guān)規(guī)范與政策應(yīng)明確村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)以及管理職責(zé)，完善集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，應(yīng)完善財(cái)產(chǎn)權(quán)益分配、議事規(guī)則、表決程序方面的規(guī)范，明晰各主體的權(quán)利義務(wù)，完善與發(fā)展通過(guò)村民代表大會(huì)等集體內(nèi)部監(jiān)督與政府監(jiān)督、數(shù)字化監(jiān)督等新型監(jiān)督方式。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理、審計(jì)核算機(jī)制，相關(guān)的利益主體有知情權(quán)，有權(quán)查閱部分賬簿及監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)過(guò)程。此外，還應(yīng)當(dāng)建立專門的賬戶，保障?？顚Ｓ?。

其次，應(yīng)構(gòu)建公平的利益分配機(jī)制，明確收益主體，制定分配標(biāo)準(zhǔn)，完善決策機(jī)制，事關(guān)集體成員重大利益的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)應(yīng)通過(guò)村民代表大會(huì)決議，收益情況應(yīng)及時(shí)公示。

最后，應(yīng)著力提升集體組織的經(jīng)營(yíng)能力與市場(chǎng)化運(yùn)作能力，因地制宜進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、文化底蘊(yùn)深厚、村集體組織治理能力較強(qiáng)的地區(qū)，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織或是農(nóng)戶通過(guò)自行經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)以及入股等方式，整合集體土地資源，發(fā)展具有區(qū)域性特色的綠色農(nóng)業(yè)或是文化旅游產(chǎn)業(yè)。對(duì)于較為偏遠(yuǎn)、土地條件較差的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府與集體組織的作用，將宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后抵押融資或入市，聘請(qǐng)專業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理人員進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，發(fā)揮土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)以提升土地融資能力，引入社會(huì)資本參與健全該地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的進(jìn)程，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈。然而，在實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的過(guò)程中，應(yīng)注意個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部侵吞集體財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題，完善監(jiān)督流程，創(chuàng)新管理模式，可以成立村集體事務(wù)理事會(huì)進(jìn)行自我管理與監(jiān)督。

（三）完善宅基地資格權(quán)的申請(qǐng)審批流程、相關(guān)規(guī)范與權(quán)證頒發(fā)實(shí)踐

宅基地的權(quán)屬是居住保障與交易流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)完善宅基地資格權(quán)的申請(qǐng)審批流程及相關(guān)規(guī)范，構(gòu)建公正公開(kāi)的申請(qǐng)審批流程。因?yàn)槲覈?guó)遵循“一戶一宅”的宅基地申請(qǐng)?jiān)瓌t，“一戶一宅”應(yīng)理解為僅限制宅基地資格權(quán)的初始取得，所以對(duì)于集體成員提出的申請(qǐng)，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為資格權(quán)審查的主導(dǎo)性主體，應(yīng)當(dāng)對(duì)其資格與面積進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，特別是對(duì)于分戶、遷入戶、遷出戶的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)審查其是否真正具有居住的需求，然后將審查的決定在村民代表大會(huì)上討論，進(jìn)行民主表決，并進(jìn)行公示，對(duì)于無(wú)異議的審查決定，送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具宅基地批準(zhǔn)書。在出具批準(zhǔn)書之前，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)地丈量。待農(nóng)房竣工驗(yàn)收后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)組織實(shí)地驗(yàn)收。農(nóng)戶可以根據(jù)驗(yàn)收合格的文書，辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

此外，還應(yīng)盡快推進(jìn)宅基地的確權(quán)頒證工作，加大力度摸排宅基地“隱形”交易的情形，建立公開(kāi)高效的土地流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)，保障宅基地權(quán)屬明晰，減少法律爭(zhēng)議，提升流轉(zhuǎn)交易的安全性。

（四）處理好宅基地使用權(quán)抵押中各主體的關(guān)系

健全宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需要多主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。應(yīng)當(dāng)激活金融機(jī)構(gòu)在宅基地使用權(quán)抵押中的主體作用，完善農(nóng)房估值與農(nóng)戶授信機(jī)制。政府應(yīng)通過(guò)稅收、融資優(yōu)惠等激勵(lì)性政策鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)破解宅基地使用權(quán)抵押的技術(shù)難題，創(chuàng)新農(nóng)村金融信貸產(chǎn)品，針對(duì)規(guī)模、條件不同的宅基地因地制宜地開(kāi)發(fā)差異化信貸產(chǎn)品。金融機(jī)構(gòu)在信貸業(yè)務(wù)的開(kāi)展中，應(yīng)協(xié)調(diào)好與政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序的交易市場(chǎng)，建立完善的宅基地權(quán)益流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，建立專項(xiàng)基金，發(fā)揮政府風(fēng)險(xiǎn)兜底的作用。村集體經(jīng)濟(jì)組織可以在監(jiān)督農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估、提升農(nóng)戶信用以及抵押物處置等方面發(fā)揮積極作用。在抵押的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)引入有資質(zhì)的專業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體通過(guò)承包、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等方式帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。因?yàn)檎鼐哂斜Ｕ蠈傩?，政府還應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)抵押過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)管，為宅基地使用權(quán)抵押營(yíng)造良好的法治環(huán)境。