上海利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房實(shí)踐情況分析

文/王逸 張黎莉

一、引言

上海市根據(jù)“符合規(guī)則、依法登記、權(quán)屬清晰、鎮(zhèn)村自愿、產(chǎn)城融合、存量?jī)?yōu)先”的原則，聚焦服務(wù)五個(gè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等就業(yè)集中區(qū)域，將利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（以下簡(jiǎn)稱“集土”）建設(shè)作為加大保租房供給的重要渠道之一。調(diào)研上海市保租房建設(shè)的實(shí)踐情況發(fā)現(xiàn)，上海市可利用集土建設(shè)的保租房規(guī)模小于規(guī)劃目標(biāo)值，且已籌建的多數(shù)項(xiàng)目仍處于初期選址立項(xiàng)階段，整體進(jìn)展緩慢。本文基于上海市集土建設(shè)保租房的實(shí)踐情況，主要分析集土建設(shè)保租房的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和瓶頸問題，提出加快推進(jìn)集土建設(shè)保租房的對(duì)策建議，以期為上海市實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與加快發(fā)展保租房提供決策參考。

二、上海市利用集土建設(shè)保租房的基礎(chǔ)分析

近年來，上海市大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，堅(jiān)持國(guó)有與集體土地統(tǒng)籌發(fā)力，在利用集土建設(shè)供應(yīng)租賃住房方面進(jìn)行了有益嘗試?；谕恋毓?yīng)模式和租賃住房品種的差異，可主要分為以下三種發(fā)展模式。

（一）集土入市出讓建設(shè)租賃住房

2015年，上海市松江區(qū)被列為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)區(qū)域。2017年8月，國(guó)土資源部和住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)），上海市成為利用集土建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)城市之一。上海市統(tǒng)籌兩項(xiàng)改革試點(diǎn)，在松江區(qū)探索以集土使用權(quán)入市出讓方式建設(shè)租賃住房。松江區(qū)建立健全入市新建租賃住房的政策支持體系，形成了相對(duì)成熟的入市出讓模式。以上海市首塊集土試點(diǎn)入市新建租賃住房、首塊上市供應(yīng)的單地塊集中選址項(xiàng)目（華潤(rùn)置地有巢國(guó)際公寓社區(qū) 店）為例：華潤(rùn)有巢取得的入市土地是由政府整理后的“凈地”①。在土地出讓過程中，華潤(rùn)有巢與村集體經(jīng)濟(jì)合作社簽約，松江區(qū)政府作為第三方發(fā)揮中介或背書作用。華潤(rùn)有巢將土地出讓金轉(zhuǎn)予松江區(qū)土地交易中心，再由交易中心將相關(guān)款項(xiàng)返還村集體經(jīng)濟(jì)合作社。2022年1月，上海市松江區(qū)保障性租賃住房工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室核發(fā)了《保障性租賃住房項(xiàng)目認(rèn)定書》，認(rèn)定該項(xiàng)目為保租房，該項(xiàng)目也是華夏基金華潤(rùn)有巢保租房REITs的底層資產(chǎn)。②

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建或合作建設(shè)租賃房模式

區(qū)別于前述集土使用權(quán)入市出讓，該模式是部分集體經(jīng)濟(jì)組織作為開發(fā)主體參與租賃住房建設(shè)供應(yīng)，既能夠保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得持續(xù)性收益，還能夠減輕使用權(quán)入市出讓時(shí)投資開發(fā)主體支付土地出讓金的壓力。該模式主要包括兩種主體形式：一種是集體經(jīng)濟(jì)組織自籌資金，自主開發(fā)運(yùn)營(yíng)租賃住房；另一種是專業(yè)化機(jī)構(gòu)通過聯(lián)營(yíng)、入股等方式與集體經(jīng)濟(jì)組織合作開發(fā)，合作開發(fā)既能夠發(fā)揮市場(chǎng)化主體的資金優(yōu)勢(shì)和專業(yè)能力，又能保證集體經(jīng)濟(jì)組織的收益。

（三）農(nóng)村宅基地上房屋出租用作租賃房模式

鏈家研究院相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，上海市農(nóng)村出租房屋約占全市租賃住房的百分之七左右③，且具有租金價(jià)格低、改造成本小等優(yōu)勢(shì)，滿足了部分住房支付能力較弱群體的租住需求，是上海市住房租賃市場(chǎng)的重要組成部分。然而，農(nóng)村宅基地上租賃住房存在安全隱患多、監(jiān)管難度大等問題。為加強(qiáng)上海市農(nóng)村宅基地房屋租賃管理，2022年1月，上海市住建委等部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)本市農(nóng)村宅基地房屋租賃管理的指導(dǎo)意見》（〔2022〕47號(hào)），不僅有助于上海市規(guī)范宅基地上房屋租賃行為，還為上海市利用宅基地房屋籌集保租房提供了創(chuàng)新思路。

三、上海市利用集土建設(shè)保租房面臨的瓶頸問題及原因

根據(jù)調(diào)研情況來看，上海實(shí)現(xiàn)“十四五”時(shí)期集土建設(shè)保租房目標(biāo)的過程中還存在不少障礙和瓶頸，政策制度保障缺乏和參與主體積極性不足等問題較為突出。

（一）政策法規(guī)支撐不足

一是集土入市出讓方式建設(shè)保租房的政策不確定性較強(qiáng)。雖然《土地管理法》修訂乃至《民法典》發(fā)布后，我國(guó)有關(guān)集土利用方面的規(guī)定取得突破，但是考慮到土地財(cái)政、國(guó)有土地市場(chǎng)秩序影響等因素，國(guó)家在集土使用權(quán)入市出讓建設(shè)租賃住房方面較謹(jǐn)慎，目前仍缺乏入市建設(shè)保租房操作層面的政策依據(jù)。鑒于國(guó)家層面政策制度尚未出臺(tái)，雖然上海市通過多項(xiàng)文件明確了對(duì)于集土試點(diǎn)入市建設(shè)保租房的原則性支持，但還未發(fā)布入市機(jī)制、基準(zhǔn)地價(jià)、合同模板等政策標(biāo)準(zhǔn)。集土入市新建保租房的政策不確定性較強(qiáng)，且目前僅松江區(qū)可試點(diǎn)入市新建保租房，其他區(qū)受到限制，導(dǎo)致該建設(shè)方式難以持續(xù)。調(diào)研顯示，以集土入市出讓方式新增保租房的模式已暫緩實(shí)施。

二是自建、聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)保租房的配套政策落實(shí)難，收益分配制度不明晰。一方面，缺乏滿足開發(fā)建設(shè)需要的配套政策。作為目前上海市利用集土建設(shè)保租房最主要的方式，在項(xiàng)目立項(xiàng)、報(bào)建等環(huán)節(jié)尚缺乏具體政策作為推進(jìn)導(dǎo)向和依據(jù)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際操作中遇到諸多問題。例如：缺乏針對(duì)集土籌建保租房項(xiàng)目的指導(dǎo)意見，導(dǎo)致項(xiàng)目較難辦理立項(xiàng)手續(xù)；相關(guān)建設(shè)指標(biāo)突破難以通過審批，且流程相對(duì)復(fù)雜。此外，政策依據(jù)的缺乏導(dǎo)致各部門協(xié)調(diào)推進(jìn)難度加大，土地、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策難以落實(shí)，使得項(xiàng)目進(jìn)展更加緩慢。另一方面，缺乏完善的收益分配制度。集土建設(shè)保租房涉及集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人、政府以及投資建設(shè)的市場(chǎng)化主體，收益分配主體眾多， 待制定完善的收益分配制度。然而，收益分配制度的建立存在諸多阻礙，例如：由于產(chǎn)權(quán)制度不清晰，集體經(jīng)濟(jì)組織中的村民成員收益分配比例缺少依據(jù)；由于政府參與方式不定，政府監(jiān)管收益存在較大困難，難以保證收益分配的公平性。

（二）土地適配性不足

一是城市開發(fā)邊界外集土地塊空間適配性相對(duì)不足，較難用于籌建保租房。上海市集體建設(shè)用地總量偏小，并且在上海市分區(qū)整理可利用地塊的背景下，可用于建設(shè)保租房的地塊數(shù)量較少，且地塊大多分布在城市開發(fā)邊界外，普遍存在遠(yuǎn)離建成區(qū)、遠(yuǎn)離就業(yè)崗位、交通不便和公共設(shè)施配套缺乏等問題，地塊的空間適配性不足。為避免供需不適配、房源空置的風(fēng)險(xiǎn)，上海市要求集土建設(shè)保租房一般選址在軌交站點(diǎn)附近、五個(gè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及周邊區(qū)域。然而，城市開發(fā)邊界外可滿足上述選址要求的地塊較少，城市開發(fā)邊界外集土建設(shè)保租房的工作較難開展。

二是城市開發(fā)邊界內(nèi)集土建設(shè)保租房動(dòng)力不足。上海市已選址的集土新建保租房地塊普遍位于城市開發(fā)邊界內(nèi)，但是從上海市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，城市開發(fā)邊界內(nèi)絕大部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已投入使用，用地指標(biāo)緊缺。當(dāng)前新增建設(shè)保租房的地塊普遍以置換或盤活的方式進(jìn)行利用，其建設(shè)開發(fā)成本較高，可能制約保租房政策效應(yīng)的發(fā)揮。此外，城市開發(fā)邊界內(nèi)的集體土地更加偏好采用土地統(tǒng)征或指標(biāo)置換的方式轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，使得相關(guān)開發(fā)主體能夠進(jìn)行成片開發(fā)，而不是留作集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)保租房，因此，用城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集土建設(shè)保租房的動(dòng)力不足，該方式難以持續(xù)。

（三）政府動(dòng)力相對(duì)不足

上海市建設(shè)籌措保租房時(shí)強(qiáng)調(diào)市區(qū)聯(lián)手，各區(qū)相應(yīng)健全區(qū)級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)房源籌措責(zé)任，但是在利用集土建設(shè)保租房方面，區(qū)級(jí)政府的動(dòng)力相對(duì)不足，主要有以下兩方面原因：一方面，由于對(duì)集土建設(shè)保租房能促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的積極作用認(rèn)識(shí)不足，政府更多將其視為完成保租房建設(shè)籌措任務(wù)的一種方式，在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排的保租房已能夠滿足區(qū)域內(nèi)租賃需求或完成保租房籌建任務(wù)后，區(qū)級(jí)政府便無需再利用集土籌建保租房了。另一方面，土地增值收益較難獲得、政策風(fēng)險(xiǎn)大，也影響了政府的主動(dòng)性。從我國(guó)目前各級(jí)政府的現(xiàn)狀來看，各級(jí)政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴度仍比較高，集土建設(shè)保租房較難幫助政府獲得土地出讓金。同時(shí)，由于集土入市等方式具有較大的政策不確定性，且土地使用存在成為變相“小產(chǎn)權(quán)房”的政策風(fēng)險(xiǎn)，政府更多處于對(duì)國(guó)家層面政策制度的觀望狀態(tài)，缺少利用集土建設(shè)保租房的內(nèi)在動(dòng)力。

（四）開發(fā)主體積極性不足

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏自主開發(fā)建設(shè)保租房的能力，較難獨(dú)立完成項(xiàng)目籌建、資金籌集和供后運(yùn)營(yíng)管理工作。相關(guān)學(xué)者2021年調(diào)研北上廣深10個(gè)集土建設(shè)租賃住房項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，僅一個(gè)村集體獨(dú)立完成了租賃住房開發(fā)，且該集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力雄厚、地理位置優(yōu)越。集體經(jīng)濟(jì)組織自身專業(yè)性不足，運(yùn)營(yíng)水平普遍偏低，可能會(huì)導(dǎo)致資源利用效率下降。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織以聯(lián)營(yíng)、入股方式與市場(chǎng)主體合作，成為集土建設(shè)保租房的重要途徑。然而，市場(chǎng)主體參與的積極性尚顯不足，主要原因如下：

一方面，入股、聯(lián)營(yíng)模式在利益分配上強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織的保底收益，削弱了合作市場(chǎng)主體的積極性。從全國(guó)實(shí)踐情況來看，集體經(jīng)濟(jì)組織一般會(huì)將拆遷安置費(fèi)等一級(jí)開發(fā)成本納入合作市場(chǎng)主體的成本之中，且在項(xiàng)目分紅上一般會(huì)要求保底收益，這就導(dǎo)致市場(chǎng)主體的投資回收收益降低、回報(bào)周期長(zhǎng)，市場(chǎng)主體參與的積極性有所下降。另一方面，融資難問題削弱了市場(chǎng)主體參與集土建設(shè)保租房的積極性。對(duì)于以入市方式建設(shè)的保租房，若要進(jìn)行土地使用權(quán)抵押融資，需由所有權(quán)主體履行決策程序同意抵押，這會(huì)影響企業(yè)的融資進(jìn)度，且部分銀行對(duì)集體土地使用權(quán)抵押審批時(shí)間長(zhǎng)，提供抵押貸款意愿偏弱，使得資金籌措難度變大，再加上項(xiàng)目收益回報(bào)周期較長(zhǎng)，市場(chǎng)主體參與的積極性自然不足。

四、關(guān)于加大利用集土建設(shè)保租房力度的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化體制機(jī)制保障和相關(guān)配套支持政策

第一，完善政策法規(guī)制度，為操作層面提供支撐。一方面，關(guān)注國(guó)家層面政策法規(guī)動(dòng)向，建議上海市將集土建設(shè)保租房遇到的瓶頸和政策制度探索情況上報(bào)住建部，并加快確立上海市集土建設(shè)保租房項(xiàng)目的立項(xiàng)、報(bào)建等操作口徑。另一方面，探索建立上海市集土建設(shè)保租房合理的收益分配制度。建議政府出臺(tái)規(guī)范性文件，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、市場(chǎng)參與主體以及政府的收益分配機(jī)制。政府主要發(fā)揮中介作用，建立起市場(chǎng)主體、村集體和農(nóng)民之間的協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部利益分配的規(guī)章制度，明確將農(nóng)民集土所占份額作為日后收益分配的依據(jù)，優(yōu)先保障農(nóng)民的利益不受侵害。建議參考松江區(qū)試點(diǎn)土地增值收益的分配經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)土地、租金收益以資金形式注入村集體資產(chǎn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織或合作社統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)和管理。收益不再以現(xiàn)金形式直接分配給農(nóng)民，而是以股權(quán)增值方式追加量化為成員股份，通過資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和持續(xù)股權(quán)分紅，確保農(nóng)民長(zhǎng)期收益。同時(shí)，建議對(duì)涉及集土建設(shè)保租房的資金設(shè)立專門的公開賬戶，強(qiáng)化對(duì)資金收入支配的監(jiān)管。

第二，完善支持政策和協(xié)同管理機(jī)制以提升參與主體積極性。一方面，完善土地、財(cái)稅、金融支持政策。為激發(fā)市場(chǎng)主體活力，研究制定針對(duì)相關(guān)主體統(tǒng)籌開發(fā)保租房項(xiàng)目的異地容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策。強(qiáng)化信貸政策，支持市場(chǎng)參與主體籌措啟動(dòng)資金，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合集土建設(shè)保租房的抵押貸款產(chǎn)品，上海市政府可以在財(cái)政方面給予銀行適當(dāng)?shù)睦⒀a(bǔ)貼。探索利用住房公積金為優(yōu)質(zhì)的集土建設(shè)保租房項(xiàng)目提供長(zhǎng)周期、低利率的貸款。創(chuàng)新融資模式，基于保租房項(xiàng)目租金穩(wěn)定性和可持續(xù)性的特點(diǎn)，建議上海市政府發(fā)揮背書作用，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和擔(dān)保制度，提升社會(huì)資本參與集土建設(shè)保租房項(xiàng)目的積極性，助力解決建設(shè)開發(fā)主體資金籌措難題。另一方面，建立跨部門協(xié)同合作的管理支持機(jī)制。集土建設(shè)保租房涉及發(fā)改、規(guī)資、住建、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，高度跨部門協(xié)同是配套政策有效落實(shí)的基礎(chǔ)，任一部門實(shí)施機(jī)制的缺失都將給項(xiàng)目推進(jìn)帶來負(fù)面影響。因此，應(yīng)建立健全集土建設(shè)保租房的多部門協(xié)同管理機(jī)制，例如在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)，以發(fā)改部門出具項(xiàng)目建議書方式，聯(lián)合規(guī)資、住建等部門開展規(guī)劃選址、用地預(yù)審、供地和項(xiàng)目備案等工作，降低立項(xiàng)難度。

第三，建立健全集土建設(shè)保租房的監(jiān)督管理制度。為規(guī)避目前集土建設(shè)保租房的政策風(fēng)險(xiǎn)，建議上海市強(qiáng)化集體土地利用實(shí)施的全生命周期監(jiān)督管理。探索在發(fā)改、財(cái)政、規(guī)資、住建、房管等有關(guān)管理部門支持參與的情況下，由規(guī)資或房管部門作為牽頭代表，與集體經(jīng)濟(jì)組織和開發(fā)（運(yùn)營(yíng)）單位簽署監(jiān)管協(xié)議，在協(xié)議中充分反映相關(guān)管理部門的監(jiān)管要求，為政府部門依法監(jiān)管提供依據(jù)。此外，注重保障農(nóng)民的基本利益，建立信息公示系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)收益分配、房源使用情況的監(jiān)管。

（二）創(chuàng)新集土利用和項(xiàng)目統(tǒng)籌開發(fā)模式

第一，建立集體土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移和土地統(tǒng)籌利用方式。為解決上海市可用于建設(shè)保租房的集土規(guī)模相對(duì)較小的問題，建議上海市從各區(qū)單一地塊排摸轉(zhuǎn)向全市可用于建設(shè)保租房的集土整體摸底，加強(qiáng)對(duì)全市范圍內(nèi)集土規(guī)模、分布區(qū)位、利用狀況等調(diào)查。不再采取利用零星地塊建設(shè)保租房的方式，而是通過土地綜合整治等措施，對(duì)上海市集土進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化配置。探索建立較大區(qū)域范圍內(nèi)集土指標(biāo)轉(zhuǎn)移制度，成立鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌下的土地聯(lián)營(yíng)公司，將區(qū)位條件較差的集土指標(biāo)統(tǒng)一轉(zhuǎn)移給區(qū)位條件相對(duì)較好、租賃需求相對(duì)旺盛的地區(qū)發(fā)展保租房。

第二，建立與產(chǎn)業(yè)、配套設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)的保租房開發(fā)模式。聚焦解決城市開發(fā)邊界外保租房項(xiàng)目空間適配性不足問題，借鑒鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目規(guī)?；_發(fā)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化打造保租房社區(qū)的理念，在街鎮(zhèn)統(tǒng)籌集體土地的前提下，鼓勵(lì)街鎮(zhèn)與國(guó)企等投資建設(shè)主體建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，將街鎮(zhèn)內(nèi)保租房項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公服配套等統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)。打破現(xiàn)有集土建設(shè)保租房的規(guī)模約束與空間約束，避免單個(gè)保租房項(xiàng)目孤島式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，在提高集土籌建保租房空間適配性的同時(shí)，提高保租房項(xiàng)目收益，并以保租房建設(shè)助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，對(duì)由于交通不便等導(dǎo)致房源適配性不足的項(xiàng)目，建議政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或保租房建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體配備軌交站點(diǎn)接駁車，突破項(xiàng)目區(qū)位約束。

（三）探索籌措規(guī)模與政府資源分配掛鉤

第一，探索建立集土建設(shè)保租房規(guī)模與土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例考核掛鉤機(jī)制。利用集土建設(shè)保租房，不僅是完成上海市保租房建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的重要渠道，更是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手。2021年11月，中央農(nóng)辦、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的考核辦法》，提出對(duì)各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例政策落實(shí)情況進(jìn)行考核，確保各地土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例分年度穩(wěn)步提高。鑒于利用集土建設(shè)保租房對(duì)推動(dòng)城市資源向農(nóng)村流動(dòng)、提高農(nóng)民收益的積極作用，建議探索建立將利用集土建設(shè)保租房情況評(píng)價(jià)與土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例考核掛鉤機(jī)制，對(duì)于籌建保租房規(guī)模較大、房源適配性高的區(qū)域，可適當(dāng)降低土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，進(jìn)而提高各級(jí)政府推動(dòng)集土籌建保租房的主動(dòng)性。

第二，探索建立利用集土籌建保租房規(guī)模與土地指標(biāo)分配掛鉤機(jī)制。為增強(qiáng)政府推進(jìn)集土建設(shè)租賃住房工作的積極性，沈陽對(duì)試點(diǎn)集土入市建設(shè)租賃住房地區(qū)采取用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)措施，獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)面積3-5倍的新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)。建議上海市參考沈陽用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)措施，并借鑒巴黎社會(huì)租賃住房建設(shè)任務(wù)落實(shí)與政府資源分配掛鉤的經(jīng)驗(yàn)做法，建立與籌建情況掛鉤的年度土地指標(biāo)分配機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)級(jí)政府積極性。此外，為減少土地財(cái)政對(duì)集土建設(shè)保租房的負(fù)面影響，建議探索各級(jí)政府在項(xiàng)目建成后以稅收方式參與收益分配的模式。

（四）探索農(nóng)村宅基地上房屋出租用作保租房

調(diào)研表明，農(nóng)村宅基地上房屋出租是上海市租賃住房供給的方式之一，且部分鎮(zhèn)、村已形成較為合理的宅基地上房屋用作租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，即鎮(zhèn)、園區(qū)、村集體聯(lián)合出資成立企業(yè)，對(duì)宅基地上閑置房屋進(jìn)行收儲(chǔ)，嚴(yán)格按照用地標(biāo)準(zhǔn)和建房標(biāo)準(zhǔn)對(duì)閑置房屋進(jìn)行整體升級(jí)改造，合辦企業(yè)還需負(fù)責(zé)優(yōu)化周邊環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施，再由村里統(tǒng)一跟園區(qū)內(nèi)企業(yè)簽訂合同，定向提供租賃住房。該模式既提升了村民的租金收益和房屋出租的穩(wěn)定性，又能夠促進(jìn)宅基地上房屋安全規(guī)范出租運(yùn)營(yíng)，從而消除安全隱患。此外，就國(guó)內(nèi)其他城市實(shí)踐情況來看，深 人才安居集團(tuán)保租房REITs項(xiàng)目申報(bào)材料中提出“規(guī)?；赓U”模式，即鼓勵(lì)支持專業(yè)化規(guī)?；赓U企業(yè)整租未納管的城中村住房用作保租房，為上海市宅基地上房屋出租用作保租房提供了參考。

綜合上述實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基于上海市出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)上海市農(nóng)村宅基地房屋租賃管理的指導(dǎo)意見》（滬建房管聯(lián)〔2022〕47號(hào)），建議在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民住房的基本供給、與農(nóng)村宅基地制度改革相適應(yīng)的前提下，探索利用宅基地上房屋用作保租房。引導(dǎo)街鎮(zhèn)、村集體聯(lián)合出資成立或者聯(lián)合引進(jìn)相關(guān)租賃企業(yè)，發(fā)展鎮(zhèn)村企協(xié)作的“代理經(jīng)租”模式，集中改造裝修宅基地上房屋，統(tǒng)一認(rèn)定為保租房，并納入各區(qū)保租房監(jiān)督管理范圍。政府一方面要制定統(tǒng)一的宅基地上房屋用作保租房的改造和租賃標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范出租流程，對(duì)出租房源面積、建設(shè)裝修標(biāo)準(zhǔn)、房屋用途、使用要求等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，另一方面要建立宅基地上出租房屋用作保租房的監(jiān)管機(jī)制，明確宅基地房屋用作保租房的管理主體，對(duì)部分規(guī)模較大的項(xiàng)目實(shí)行網(wǎng)格化管理，探索將宅基地上出租房屋信息和承租人基本情況納入保租房信息管理平臺(tái)，與公安等部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化信息查驗(yàn)審核，杜絕“以租代售”“小產(chǎn)權(quán)房”等問題出現(xiàn)。

注釋

①即土地及地上附著物、建 (構(gòu)) 筑權(quán)屬清楚，補(bǔ)償安置落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，規(guī)劃條件明確，具備動(dòng)工開發(fā)所必需的基本條件的土地。

②參見《華夏基金華潤(rùn)有巢租賃住房封閉式基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金招募說明書》，上海證券交易所，2022年11月。

③參見《集中式長(zhǎng)租公寓白皮書（2017-2018）》，鏈家研究院，2018年7月。