論事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點(diǎn)及解決措施

程 磊

（作者單位：泰安市國土空間生態(tài)修復(fù)中心）

隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速度階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量階段，對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)行管理和職能發(fā)揮提出了更高的要求，在內(nèi)外部環(huán)境變動(dòng)的交織影響下，事業(yè)單位已經(jīng)進(jìn)入了“勒緊褲腰帶”“過緊日子”的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。在該背景下，如何提升資金使用效率、發(fā)揮資金的最大功效成為事業(yè)單位開展各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)和前提?；诖?，本文在厘清預(yù)算績效管理基本概念的基礎(chǔ)上，分析事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理進(jìn)程中存在的難點(diǎn)，并提出針對(duì)性建議，旨在強(qiáng)化事業(yè)單位的預(yù)算支出責(zé)任，優(yōu)化財(cái)政資源的合理配置，助力事業(yè)單位持續(xù)提升公共服務(wù)能力水平，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

一、預(yù)算績效管理的概念

預(yù)算績效是指預(yù)算資金支出所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是指在預(yù)算管理中融入績效理念，將績效目標(biāo)設(shè)定、跟蹤、評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，以提高預(yù)算的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益為目的的管理活動(dòng)。從本質(zhì)來看，預(yù)算績效管理是在績效目標(biāo)指引下，對(duì)預(yù)算管理的系統(tǒng)化、體系化升級(jí)，能從源頭整合資源消耗高、績效評(píng)價(jià)低、轉(zhuǎn)型發(fā)展難的預(yù)算項(xiàng)目，提升預(yù)算項(xiàng)目質(zhì)量和資金使用效率，持續(xù)增強(qiáng)事業(yè)單位的核心競爭力[1]。

二、事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意義

（一）有助于優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算管理

預(yù)算績效管理的全面實(shí)施是事業(yè)單位順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢、謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的有益嘗試。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，可以推動(dòng)事業(yè)單位充分吸收現(xiàn)代企業(yè)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行科學(xué)化、合理化調(diào)整，優(yōu)化事業(yè)單位的運(yùn)行與管理，增強(qiáng)核心競爭力，提升事業(yè)單位履行職責(zé)、服務(wù)社會(huì)的能力水平。同時(shí)，依托預(yù)算績效管理，事業(yè)單位能對(duì)自身有一個(gè)客觀、清醒的認(rèn)知，明確未來發(fā)展路徑，制定嚴(yán)格的績效獎(jiǎng)懲機(jī)制，促使內(nèi)部各職能部門、工作人員提升實(shí)務(wù)工作效能，提高事業(yè)單位抓機(jī)會(huì)、避風(fēng)險(xiǎn)的能力水平，持續(xù)提升綜合競爭實(shí)力，優(yōu)化公共服務(wù)職能，助力社會(huì)發(fā)展。

（二）有助于緩解地方政府財(cái)政壓力

事業(yè)單位全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，有利于優(yōu)化財(cái)政資金的調(diào)配與使用，實(shí)現(xiàn)從“講管理”到“求效益”的理念轉(zhuǎn)變，能從客觀角度評(píng)估主責(zé)、主業(yè)的推進(jìn)情況，輔以嚴(yán)格的申請(qǐng)審批機(jī)制，在運(yùn)行與管理的各環(huán)節(jié)中強(qiáng)調(diào)“花錢必問效”的根本理念，從而在增強(qiáng)職能部門、工作人員崗位主體責(zé)任意識(shí)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全流程、無死角的預(yù)算資金使用跟蹤，極大遏制資金調(diào)配與使用過程中存在的浪費(fèi)、腐敗、挪用等惡性現(xiàn)象，切實(shí)提升事業(yè)單位使用財(cái)政資金的綜合效率，確保各項(xiàng)工作按年度預(yù)算計(jì)劃有序開展，提高財(cái)政資金的變現(xiàn)效率，在實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位運(yùn)行管理目標(biāo)的前提下，進(jìn)一步緩解地方政府的財(cái)政壓力，充分發(fā)揮事業(yè)單位在激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、助力社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的功能效用。

（三）有助于督促事業(yè)單位履行職責(zé)

進(jìn)入新發(fā)展階段，事業(yè)單位的運(yùn)行管理日益強(qiáng)調(diào)科學(xué)化、體系化，而預(yù)算績效管理的全面實(shí)施不僅是事業(yè)單位審時(shí)度勢，更是積極轉(zhuǎn)換發(fā)展思維、謀求轉(zhuǎn)型升級(jí)的“關(guān)鍵一招”。全面實(shí)施預(yù)算績效管理有利于事業(yè)單位在戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的框架范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃編制、業(yè)務(wù)執(zhí)行、資金管控、效果評(píng)估等環(huán)節(jié)的緊密結(jié)合，遵循“線索式”工作推進(jìn)原則，連點(diǎn)成線，在各職能部門間搭建起協(xié)同配合的有機(jī)體系，切實(shí)提升內(nèi)部控制能力水平。同時(shí)，全面實(shí)施預(yù)算績效管理有助于事業(yè)單位解決“花急錢”“急用錢”“花大錢”的問題，督促事業(yè)單位各項(xiàng)職能工作嚴(yán)格遵循年度預(yù)算執(zhí)行，真正把每一分財(cái)政資金用到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效，有效樹立起正面、健康的事業(yè)單位形象[2]。

三、事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的難點(diǎn)

（一）對(duì)預(yù)算績效管理認(rèn)知不清

預(yù)算績效管理是關(guān)乎事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展的一項(xiàng)重要工作，具有較強(qiáng)的前瞻性，需要事業(yè)單位各職能部門及工作人員通力合作。但是，目前事業(yè)單位部分領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)開展預(yù)算績效管理的認(rèn)知不清，認(rèn)為這項(xiàng)工作僅由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)即可，無須過多干預(yù)，導(dǎo)致其雖然實(shí)施了預(yù)算績效管理，但與實(shí)務(wù)工作相脫節(jié)，形式化傾向嚴(yán)重，沒有認(rèn)清全面實(shí)施預(yù)算績效管理對(duì)于事業(yè)單位運(yùn)行管理的意義，綜合效果較差。

（二）缺乏科學(xué)、合理的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

預(yù)算績效管理作為一種現(xiàn)代化預(yù)算管理方案，專業(yè)性高、體系性強(qiáng)，涉及的職能工作和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)較多，對(duì)于流程銜接、專業(yè)能力的要求較高。而部分事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的時(shí)間較短，財(cái)務(wù)人員的理論知識(shí)、實(shí)操技術(shù)、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)積累有限，導(dǎo)致設(shè)置的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏合理性、科學(xué)性，存在脫離實(shí)際、量化程度低、表述不規(guī)范等問題，從而影響預(yù)算績效管理的評(píng)價(jià)客觀性與科學(xué)性。

（三）預(yù)算績效管理的綜合質(zhì)量仍有待提升

現(xiàn)階段，部分事業(yè)單位雖然實(shí)施了預(yù)算績效管理，但預(yù)算績效管理的綜合質(zhì)量仍有待提升。具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理的深度不夠，認(rèn)為預(yù)算績效管理的實(shí)務(wù)工作開展?jié)M足基本要求即可，無須就模式機(jī)制進(jìn)行深入探究，缺乏對(duì)預(yù)算績效管理的定期總結(jié)與評(píng)價(jià)。二是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的意識(shí)和能力不足，導(dǎo)致預(yù)算績效管理的實(shí)施存在得過且過的思想，難以充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用，不僅不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，而且在一定程度上成為現(xiàn)行工作的“累贅”，最終阻礙事業(yè)單位持續(xù)、健康發(fā)展。

（四）預(yù)算績效管理結(jié)果未得到有效運(yùn)用

有效運(yùn)用預(yù)算績效管理結(jié)果是完善管理閉環(huán)、充分發(fā)揮預(yù)算績效管理功能效用的重要保障。而現(xiàn)階段，部分事業(yè)單位過于關(guān)注績效管理的過程，忽視預(yù)算績效管理結(jié)果的運(yùn)用，難以形成助力事業(yè)單位決策調(diào)整、模式優(yōu)化的長效機(jī)制。同時(shí)，部分事業(yè)單位并未針對(duì)預(yù)算績效管理結(jié)果的運(yùn)用制定相應(yīng)的激勵(lì)與懲罰機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)職能部門及工作人員的主體責(zé)任日漸淡化，難以充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用，阻礙了事業(yè)單位的持續(xù)健康發(fā)展。

四、解決事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點(diǎn)的策略

（一）提升對(duì)預(yù)算績效管理的認(rèn)知

提升對(duì)預(yù)算績效管理的認(rèn)知是事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的前提。

一方面，事業(yè)單位應(yīng)立足戰(zhàn)略發(fā)展，頒布和完善預(yù)算績效管理實(shí)施的綱領(lǐng)性文件，督促各職能部門及工作人員對(duì)預(yù)算績效管理形成正確的認(rèn)知，從而為預(yù)算績效管理的實(shí)際推進(jìn)提供科學(xué)、明確的制度依據(jù)，謹(jǐn)防因制度缺失、主觀原因?qū)е碌墓ぷ魇д`，提升工作效能，最大化發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用。同時(shí)，定期開展預(yù)算績效管理的專業(yè)知識(shí)講座、實(shí)務(wù)工作研討、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)交流等活動(dòng)，充分發(fā)揮工作骨干的模范帶頭作用，使事業(yè)單位工作人員對(duì)實(shí)施預(yù)算績效管理的緊迫性、戰(zhàn)略性形成正確認(rèn)知，最大化掃除實(shí)務(wù)工作推進(jìn)過程中的阻礙，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用。

另一方面，事業(yè)單位要利用優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的契機(jī)，成立預(yù)算績效管理責(zé)任小組，運(yùn)用定點(diǎn)宣傳、專題培訓(xùn)、技術(shù)實(shí)操等多重手段，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理實(shí)施的重要意義，組織工作人員深化理論學(xué)習(xí)、強(qiáng)化技術(shù)應(yīng)用，輔以預(yù)算績效管理行業(yè)領(lǐng)域的專家講堂、實(shí)踐提升等多種形式，加速培養(yǎng)一支懂專業(yè)知識(shí)、擅實(shí)踐操作、能管理創(chuàng)新的復(fù)合型預(yù)算績效管理人才隊(duì)伍，營造團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、有機(jī)協(xié)同的內(nèi)部氛圍，真正使預(yù)算績效管理理念融入戰(zhàn)略、深入人心，夯實(shí)事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)[3]。

（二）科學(xué)、合理設(shè)置預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)

科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置能使預(yù)算績效管理的實(shí)施事半功倍。事業(yè)單位在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的過程中，應(yīng)全面考慮本單位所處的內(nèi)外部環(huán)境，綜合考慮行業(yè)特征、地區(qū)因素、業(yè)務(wù)內(nèi)容等方面，融入時(shí)代發(fā)展的新趨勢、新要求，對(duì)照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史經(jīng)驗(yàn)、政策規(guī)范，精簡績效層級(jí)，強(qiáng)化流程環(huán)節(jié)、節(jié)點(diǎn)的溝通配合，根據(jù)實(shí)際情況整合或刪除應(yīng)用效果差、重復(fù)頻率高的績效指標(biāo)，確保預(yù)算績效管理指標(biāo)的指向性明確、結(jié)構(gòu)性合理，能夠切實(shí)反映財(cái)政資金使用的方向性、效率性，確保有限的財(cái)政資金投入急、難、窮的業(yè)務(wù)項(xiàng)目中。同時(shí)，預(yù)算績效管理的指標(biāo)設(shè)置還應(yīng)綜合運(yùn)用定性分析法和定量分析法，充分發(fā)揮定性與定量兩個(gè)維度的天然優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，突出成本優(yōu)化和質(zhì)量把控，實(shí)時(shí)對(duì)預(yù)算績效管理指標(biāo)的應(yīng)用情況進(jìn)行客觀、科學(xué)的分析，樹立動(dòng)態(tài)更新的思想觀念，一旦發(fā)現(xiàn)合理性差、效率性低的預(yù)算績效管理指標(biāo)，及時(shí)向上級(jí)主管部門匯報(bào)。主管部門要及時(shí)召開專題會(huì)議研究評(píng)價(jià)指標(biāo)整改方案，從而確保指標(biāo)設(shè)置的客觀性、合理性，推進(jìn)預(yù)算績效管理的科學(xué)化、規(guī)范化進(jìn)程。

（三）完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，提升預(yù)算績效管理質(zhì)量

事業(yè)單位預(yù)算績效管理的實(shí)施應(yīng)始終圍繞提質(zhì)強(qiáng)能的戰(zhàn)略目標(biāo)，立足整體發(fā)展，完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，提升預(yù)算績效管理質(zhì)量。

第一，開展預(yù)算績效評(píng)估。事業(yè)單位應(yīng)秉承“計(jì)劃為先、實(shí)操在后”的根本理念，針對(duì)項(xiàng)目工作，構(gòu)建預(yù)算績效評(píng)估機(jī)制，綜合評(píng)估預(yù)算績效目標(biāo)、資金資源調(diào)配、可行性分析等內(nèi)容，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題隱患和風(fēng)險(xiǎn)偏差，適時(shí)總結(jié)運(yùn)行數(shù)據(jù)，為管理層的戰(zhàn)略決策提供有力支撐。

第二，推進(jìn)正規(guī)化轉(zhuǎn)型。事業(yè)單位的預(yù)算績效管理并非機(jī)械性的單向工程，而是循環(huán)往復(fù)的系統(tǒng)化工作。事業(yè)單位應(yīng)依托預(yù)算績效管理小組，嚴(yán)格按照預(yù)算績效管理目標(biāo)推進(jìn)實(shí)務(wù)工作，壓實(shí)崗位主體責(zé)任，切實(shí)在預(yù)算績效管理的流程中把好審核關(guān)，加速推進(jìn)預(yù)算績效管理的正規(guī)化開展，確保實(shí)務(wù)工作真實(shí)、規(guī)范、合理。

第三，推進(jìn)動(dòng)態(tài)回溯。事業(yè)單位在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的過程中，要著力開展貫穿全局的動(dòng)態(tài)回溯，及時(shí)就一個(gè)工作階段的預(yù)算績效管理實(shí)務(wù)開展總結(jié)評(píng)價(jià)，從而在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，并制定針對(duì)性策略加以防范，確保預(yù)算績效管理的功能和作用得到充分發(fā)揮。

第四，事業(yè)單位還可通過購買服務(wù)的方式引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，開展更為專業(yè)、精準(zhǔn)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作，形成自身基礎(chǔ)性預(yù)算績效管理為主、第三方專業(yè)化預(yù)算績效評(píng)價(jià)為輔的新型預(yù)算績效管理格局，全面提升自身預(yù)算績效管理能力[4]。

（四）制定針對(duì)性的預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

事業(yè)單位應(yīng)建立一套針對(duì)性的預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，依托閉環(huán)管理，有效發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用，助力事業(yè)單位運(yùn)行管理效能的提升。

第一，明確資金分配計(jì)劃。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)職能部門及工作項(xiàng)目進(jìn)行賦分、評(píng)級(jí)，區(qū)別分配財(cái)政資金，使財(cái)政資金優(yōu)先滿足績效評(píng)價(jià)好、工作效率佳的部門和項(xiàng)目，反之，則適度縮減資金分配計(jì)劃。

第二，明確獎(jiǎng)懲機(jī)制。事業(yè)單位應(yīng)立足事業(yè)單位發(fā)展全局，在年度評(píng)優(yōu)評(píng)先中充分考量預(yù)算績效管理結(jié)果，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果高的部門及個(gè)人進(jìn)行精神表揚(yáng)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，從而有效激發(fā)職能部門及工作人員履行主體責(zé)任；對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果差的部門，要限期整改、跟蹤落實(shí)，適度兼并、剔除能源消耗高、工作效率低的工作或環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的良好效果。

第三，推進(jìn)公開公示。事業(yè)單位應(yīng)遵循公開公正的基本原則，在決算公開的基礎(chǔ)上，及時(shí)公示、公布預(yù)算績效管理結(jié)果，詳細(xì)描述預(yù)算績效管理工作實(shí)施的實(shí)際情況、問題隱患和傾向性風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)責(zé)任具體到人，全程跟蹤整改，倒逼各職能部門或工作團(tuán)隊(duì)就預(yù)算績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題開展針對(duì)性整改，并積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，形成長效機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化項(xiàng)目管理、提升項(xiàng)目質(zhì)量，形成良性發(fā)展機(jī)制[5]。

五、結(jié)語

在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，事業(yè)單位需要加強(qiáng)預(yù)算績效管理的全面實(shí)施，提升自身核心競爭力，推動(dòng)社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量的集約化、精細(xì)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。但是，事業(yè)單位在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的過程中仍然面臨諸多難點(diǎn)，應(yīng)制定針對(duì)性的發(fā)展策略，科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)，規(guī)范預(yù)算績效管理程序，化危為機(jī)，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用。