國(guó)企混改背景下企業(yè)“內(nèi)部人控制”問(wèn)題及其對(duì)策

杜凌霄 楊浩然

（作者單位：1.中核醫(yī)療器械（蘇州）有限公司；2.核工業(yè)四一六醫(yī)院）

一、研究背景

2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的相關(guān)要求，明確“允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”“國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股”等方式發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。2015 年12 月29 日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中華人民共和國(guó)財(cái)政部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），揭開(kāi)了國(guó)有企業(yè)分類改革的序幕，標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)正式進(jìn)入了分類監(jiān)管與治理的新時(shí)期。2020 年，《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022 年）》發(fā)布，混合所有制改革進(jìn)入了新時(shí)期。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，通過(guò)混改提高國(guó)有企業(yè)的資本運(yùn)作效率。自2013 年黨的十八屆三中全會(huì)提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的政策以來(lái)，我國(guó)國(guó)企混合所有制改革取得了階段性成果，非公有經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，市場(chǎng)活力持續(xù)釋放，但同時(shí)也面臨著部分國(guó)企混改進(jìn)展緩慢、混改效果不理想等難題。

夏秀芳等基于2008—2020 年國(guó)有上市公司混合所有制改革研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)有股權(quán)與非國(guó)有股權(quán)之間存在資源協(xié)同和互補(bǔ)正效應(yīng)，也存在不同性質(zhì)股權(quán)之間權(quán)力紛爭(zhēng)所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)[1-2]。段新星研究地方國(guó)企混改，發(fā)現(xiàn)民營(yíng)資本所有者為了追求自身利益最大化，通過(guò)非正式的關(guān)系互動(dòng)加劇了國(guó)有資本核心管理者的代理人問(wèn)題，進(jìn)而影響了國(guó)有資本代理人的資本運(yùn)作行為，以至于國(guó)有資本的積累能力再次受限[3]。

混改形成了國(guó)有絕對(duì)控股、國(guó)有相對(duì)控股、國(guó)有參股三種企業(yè)形態(tài)。國(guó)有絕對(duì)控股指持股比例超過(guò)三分之二，或在《中華人民共和國(guó)公司法》約定的重大事項(xiàng)中享有一票否決權(quán)；國(guó)有相對(duì)控股是指持股比例達(dá)到第一大股東要求能夠合并報(bào)表但無(wú)法達(dá)到絕對(duì)控制比例，若重大事項(xiàng)事前無(wú)法達(dá)成一致，則將陷入死循環(huán)；國(guó)有參股是指通過(guò)權(quán)益法進(jìn)行合并，日常按照持股比例為限履行權(quán)力。本文所指國(guó)有控股企業(yè)包含絕對(duì)和相對(duì)控股。

混改的初衷是引入非公資本與國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)相互制衡，從而達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，以降低代理成本和信息不對(duì)稱成本，從而提高企業(yè)業(yè)績(jī)與投資效率。但需要明確的是，非國(guó)有資本的持股比例并不是越高越好。當(dāng)非國(guó)有資本持股比例達(dá)到一定程度，不同性質(zhì)的股東會(huì)爭(zhēng)奪控制權(quán)，主要表現(xiàn)為股東與經(jīng)理人的沖突、內(nèi)部大股東之間的沖突、內(nèi)部大股東與外部小股東的沖突等。這些沖突的共性是均會(huì)產(chǎn)生“內(nèi)部人控制”問(wèn)題，并且內(nèi)部人都有比較穩(wěn)定的控制權(quán)，他們會(huì)基于控制權(quán)操縱董事會(huì)，使董事會(huì)失去監(jiān)督能力，進(jìn)而獲得控制權(quán)收益。

二、國(guó)有控股企業(yè)“內(nèi)部人控制”的表現(xiàn)與成因

“內(nèi)部人”通常是指能夠直接作出經(jīng)營(yíng)決策的個(gè)人或團(tuán)體，通過(guò)影響力控制，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，而損害企業(yè)其他利益相關(guān)者，包括又不限于股東、債權(quán)人、社會(huì)公眾等?！皟?nèi)部人控制”問(wèn)題出現(xiàn)的根本原因是委托代理[4]。在我國(guó)，上市公司股東大會(huì)通常由控股股東控制，中小股東通常只能“搭便車”，形成控股股東“一言堂”的現(xiàn)象。

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)雖然陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)管理政策，對(duì)國(guó)有企業(yè)運(yùn)行過(guò)程的方方面面加強(qiáng)監(jiān)管，如要求國(guó)有企業(yè)合規(guī)管理，加快建設(shè)世界一流財(cái)務(wù)管理體系，禁止國(guó)有企業(yè)開(kāi)展虛假貿(mào)易等，但由于企業(yè)內(nèi)部控制與內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不力，國(guó)有企業(yè)董事會(huì)缺乏掌控能力，獨(dú)立董事缺乏獨(dú)立性，監(jiān)事會(huì)的管理和監(jiān)督不嚴(yán)等，催生了國(guó)有企業(yè)“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。與上市公司大股東的掏空行為相反，混改的國(guó)有控股企業(yè)出現(xiàn)的則是由原股東轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)理人的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。其具體表現(xiàn)和原因如下：

（一）控股不控權(quán)，國(guó)有產(chǎn)權(quán)虛置

國(guó)有企業(yè)完成混改后，新的股東短期內(nèi)無(wú)法進(jìn)行協(xié)同支持，為保障短期效益仍只能沿用原班人馬，原實(shí)控人成為“內(nèi)部人”，掌握核心技術(shù)、市場(chǎng)渠道。極端情況下會(huì)出現(xiàn)控股不控權(quán)的問(wèn)題，原股東轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)理人，為民營(yíng)資本爭(zhēng)取最大利益，削弱國(guó)有資本的控制力，負(fù)向影響國(guó)有資本投資效率。雖然段新星研究發(fā)現(xiàn)在地方國(guó)企的混改實(shí)踐中，國(guó)家制度對(duì)國(guó)有資本的控制力和積累能力都有一個(gè)前期的設(shè)定或者保障，從國(guó)有資本管理者的總體決策和民營(yíng)資本所有者的參與資格來(lái)看，似乎也朝著一個(gè)好的方向發(fā)展[3]，但是仍然出現(xiàn)了控股不控權(quán)的問(wèn)題。

這主要是由于國(guó)有資產(chǎn)的最終所有者是全體人民，存在產(chǎn)權(quán)虛置問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)缺乏明確的、具象的所有者，代替所有者行使國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能的管理者更重視的往往是任期內(nèi)能否在合規(guī)合法的前提下完成企業(yè)績(jī)效考核目標(biāo)，以及由于國(guó)有企業(yè)特殊性質(zhì)需要擔(dān)負(fù)的重大項(xiàng)目，因而對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率、經(jīng)理人和核心骨干激勵(lì)與約束的合理性等缺乏足夠的重視，造成“所有者缺位”，從而可能引發(fā)國(guó)有企業(yè)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象[5]。近年來(lái)，隨著國(guó)有企業(yè)混改不斷推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)核心代理人的矛盾問(wèn)題更加突出。

（二）企業(yè)治理理念融合性差，企業(yè)內(nèi)部治理失效

國(guó)有企業(yè)作為推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化和保障人民共同利益的重要力量，在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、治理現(xiàn)代化、人的現(xiàn)代化建設(shè)方面發(fā)揮著不可替代的作用，承載獨(dú)特使命；而原實(shí)控人控制下的企業(yè)往往秉承企業(yè)利益最大化、股東價(jià)值最大化等治理理念。這在一定程度上決定了國(guó)有股東前期的設(shè)定與管理方式無(wú)法與混改方有機(jī)融合。特別是對(duì)市場(chǎng)化程度高的企業(yè)而言，其技術(shù)、銷售團(tuán)隊(duì)人員容易出現(xiàn)管理僵局，錯(cuò)過(guò)市場(chǎng)時(shí)機(jī)，從而使得混改后的原核心團(tuán)隊(duì)與原控制人利益受損，出現(xiàn)原控制人引導(dǎo)下的關(guān)鍵團(tuán)隊(duì)集體跳槽的情況，影響國(guó)有資本投資效率。

這主要是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)混改過(guò)程中，為保證國(guó)有資本的控股地位，國(guó)有股權(quán)普遍在混改后的公司股權(quán)結(jié)構(gòu)中占統(tǒng)治地位?；旄耐瓿珊?，采用授權(quán)的方式確定國(guó)有股東代理人，通常是另外一個(gè)全資國(guó)有企業(yè)，如國(guó)有全資公司、集團(tuán)公司或國(guó)資投資平臺(tái)公司等。這些類型的企業(yè)通常有一套“領(lǐng)導(dǎo)班子”（代理人）與政府（委托人）之間形成委托代理關(guān)系，這套“領(lǐng)導(dǎo)班子”秉承國(guó)有企業(yè)治理理念，作為國(guó)有股東代理人履職決策，與混改方原實(shí)控人存在治理理念突出，企業(yè)治理理念融合性差、效率低，導(dǎo)致公司內(nèi)部治理在一定程度上失效。

（三）要素市場(chǎng)不成熟，內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制薄弱

外部中介服務(wù)機(jī)構(gòu)由會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、法律事務(wù)所、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等組成。信息披露是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職能的重要手段。國(guó)內(nèi)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)受市場(chǎng)環(huán)境和經(jīng)營(yíng)壓力等因素影響，出現(xiàn)信息披露失真的情況，影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。目前，我國(guó)經(jīng)理人市場(chǎng)尚不成熟，勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分不完善，中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)不獨(dú)立，加上一些傳統(tǒng)思想、體制機(jī)制遺留下來(lái)的問(wèn)題，導(dǎo)致公司外部治理機(jī)制不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

同時(shí)，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作以項(xiàng)目制為主，主要為定期的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、事后的離任審計(jì)。特別是混改公司初期內(nèi)部控制薄弱，若未能及時(shí)覆蓋內(nèi)審內(nèi)控，長(zhǎng)此以往，管理風(fēng)險(xiǎn)與控制缺陷會(huì)持續(xù)發(fā)酵對(duì)企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

綜上所述，當(dāng)股權(quán)相對(duì)集中在少數(shù)大股東手中時(shí)，大股東通過(guò)持股比例控制股東大會(huì)，其他小股東只能“搭便車”，從而出現(xiàn)“大股東控制問(wèn)題”。加之目前我國(guó)經(jīng)理人市場(chǎng)并不健全，繼而出現(xiàn)了由大股東直接決定經(jīng)理人的現(xiàn)象。而國(guó)有企業(yè)缺乏一個(gè)具象的所有者對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)管理和監(jiān)督“真空”，導(dǎo)致企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)被經(jīng)理人掌握，引發(fā)國(guó)企“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。

三、“內(nèi)部人控制”問(wèn)題治理對(duì)策

（一）厘清國(guó)有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，明確國(guó)有企業(yè)定位

不同類別的國(guó)有企業(yè)的作用、發(fā)展現(xiàn)狀和需求等方面都存在一定差異，這些差異決定了國(guó)有企業(yè)在發(fā)揮二元制功能時(shí)承擔(dān)不同的使命，而因類制宜的混改理念充分尊重了不同類別國(guó)有企業(yè)的功能定位差異。換言之，企業(yè)所有者或者代表所有者履行職責(zé)的委托人要想實(shí)現(xiàn)利益最大化的同時(shí)有效解決委托代理問(wèn)題，就必須改變傳統(tǒng)思想觀念，付出相當(dāng)?shù)臏贤ǔ杀九c協(xié)調(diào)成本，積極主動(dòng)承擔(dān)二元制功能。國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的初衷是緩解其過(guò)重的社會(huì)責(zé)任，在取得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)兼顧社會(huì)效益。

（二）完善經(jīng)理人激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)企業(yè)文化理念融合

一方面，完善經(jīng)理人“選”“聘”“激勵(lì)”機(jī)制，引入高質(zhì)量、負(fù)責(zé)任的經(jīng)理人及其經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行效率，以積極主動(dòng)的姿態(tài)適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，建立健全合作機(jī)制，設(shè)置職業(yè)經(jīng)理人與企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作制度，從源頭上防范企業(yè)“內(nèi)部人控制”的違規(guī)違法行為，如企業(yè)經(jīng)理人及經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)持股、連帶責(zé)任擔(dān)保、超額利潤(rùn)分成等風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，避免出現(xiàn)同股不同權(quán)不同責(zé)，防范資產(chǎn)損失由國(guó)有股東單方承擔(dān)。

另一方面，國(guó)有股東應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先為原則，與混改方在治理理念上達(dá)成一致，以實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)股權(quán)的相互融合。有效的文化融合必須健全法人治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)董事會(huì)、獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)的作用，建立有效的運(yùn)行機(jī)制，形成良好的企業(yè)文化。而文化融合需要上升到戰(zhàn)略高度，混改企業(yè)高層管理人員應(yīng)提高對(duì)文化融合的重視程度，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，加大人力與物力資源投入，有效化解混改過(guò)程中因文化差異導(dǎo)致的矛盾沖突。

（三）完善內(nèi)審監(jiān)督與外審信息披露機(jī)制

一是充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)從事后監(jiān)督問(wèn)責(zé)向事前風(fēng)險(xiǎn)防范轉(zhuǎn)變，內(nèi)審體系從傳統(tǒng)程序?qū)徲?jì)、財(cái)經(jīng)審計(jì)向內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)排查，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)提示轉(zhuǎn)變。二是采取雙審核并出具綜合性報(bào)告的方式，對(duì)外部中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息披露行為與披露內(nèi)容加強(qiáng)審核?；旄钠髽I(yè)可以聘請(qǐng)兩個(gè)獨(dú)立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行審查并出具綜合性報(bào)告，綜合報(bào)告可保留雙方意見(jiàn)差異項(xiàng)，差異項(xiàng)由混改企業(yè)方與中介服務(wù)提供方共同研究處理，一定程度上避免中介機(jī)構(gòu)工作人員與內(nèi)部人合謀行為和信息披露嚴(yán)重失真現(xiàn)象。三是公共監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)虛假信息披露、內(nèi)幕交易和操縱股價(jià)等行為進(jìn)行嚴(yán)懲，杜絕有法不依、玩忽職守現(xiàn)象。公共監(jiān)管與處罰不力一定程度上是對(duì)合謀行為和信息披露失真現(xiàn)象的縱容，加大公共監(jiān)管力度，是解決混改企業(yè)“內(nèi)部人控制”問(wèn)題的必要保障。

總之，國(guó)企混改后的治理實(shí)質(zhì)是解決所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離所產(chǎn)生的委托代理問(wèn)題。而解決委托代理問(wèn)題關(guān)鍵是堅(jiān)持效益優(yōu)先，發(fā)揮二元制功能，加強(qiáng)企業(yè)文化理念的融合；引入高質(zhì)量職業(yè)經(jīng)理人，完善“三會(huì)”的監(jiān)督與授權(quán)機(jī)制，將激勵(lì)與約束并行，強(qiáng)化內(nèi)部控制與外部監(jiān)督體系的建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展，所有權(quán)與管理權(quán)分離下的契約機(jī)制的完善，“內(nèi)部人控制”問(wèn)題成為各利益相關(guān)者關(guān)注的焦點(diǎn)。從根源上看，“內(nèi)部人控制”問(wèn)題是委托代理問(wèn)題的極端具象化，國(guó)有企業(yè)需要建立有效的內(nèi)部控制制度體系對(duì)代表大股東利益的經(jīng)理人進(jìn)行約束，減少其因內(nèi)部約束缺失而出現(xiàn)的不當(dāng)行為；同時(shí)，激發(fā)全體員工的主人翁意識(shí)，增強(qiáng)全體員工主動(dòng)性，發(fā)揮管理、監(jiān)督功能，增加企業(yè)價(jià)值。