統(tǒng)籌街村利益助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
——上海市青浦區(qū)夏陽(yáng)街道的實(shí)踐與思考

■張 婷

作為上?！拔鍌€(gè)新城”之一，青浦區(qū)同時(shí)接壤江浙兩省，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，藍(lán)綠空間資源豐富，全區(qū)水面率18.7%，為全市最高，青浦的陸域森林覆蓋率也位于全市前列。夏陽(yáng)街道地處上海青浦新城中心，以318國(guó)道為界，整體呈“北城南鄉(xiāng)”格局。其中，北側(cè)城市化區(qū)域有24個(gè)居委會(huì)、面積10.47平方公里，南側(cè)農(nóng)村區(qū)域有8個(gè)行政村、面積18.12平方公里，以及青東農(nóng)場(chǎng)7.34平方公里，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)。近年來(lái)，夏陽(yáng)街道通過(guò)街村統(tǒng)籌，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中跨村合作問(wèn)題；通過(guò)規(guī)劃先行，解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地用地緊張問(wèn)題；通過(guò)優(yōu)化資源，解決集體組織與村民之間利益聯(lián)結(jié)問(wèn)題，走出了一條街村統(tǒng)籌、共同發(fā)展的新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特色道路，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、實(shí)踐與探索

（一）規(guī)劃先行，預(yù)留集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

2014年夏陽(yáng)街道啟動(dòng)郊野單元規(guī)劃編制，2015年《夏陽(yáng)街道郊野單元規(guī)劃》獲得市級(jí)審批，成為全市首批完成鄉(xiāng)村規(guī)劃的街鎮(zhèn)之一。這次郊野單元規(guī)劃編制，在夏陽(yáng)街道轄區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃部分商服用地，為鄉(xiāng)村振興預(yù)留了戰(zhàn)略空間，可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目導(dǎo)入帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。2015年上海開(kāi)始實(shí)施低效建設(shè)用地減量化，依據(jù)編制好的郊野單元規(guī)劃，夏陽(yáng)街道在減量化過(guò)程中保留下來(lái)了一部分集體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，保持了企業(yè)和投資者的積極性和在夏陽(yáng)街道投資的信心。通過(guò)兩輪減量化三年行動(dòng)，夏陽(yáng)街道累計(jì)減量企業(yè)1000多家，復(fù)墾198工業(yè)用地1100多畝。按照郊野單元規(guī)劃，夏陽(yáng)街道范圍內(nèi)仍有部分集體建設(shè)用地指標(biāo)待落地。

（二）集體產(chǎn)權(quán)制度改革，打破村組邊界

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，夏陽(yáng)街道位于318國(guó)道南側(cè)的8個(gè)行政村成立了8家經(jīng)濟(jì)合作社，農(nóng)民變股民，村集體由行政單位轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)單位。為解決村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、決策過(guò)程相對(duì)簡(jiǎn)單隨意和商業(yè)人才不足等問(wèn)題，同時(shí)兼顧6個(gè)撤并村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2022年由8家村經(jīng)濟(jì)合作社和街道經(jīng)聯(lián)社共同出資成立的街道投資平臺(tái)——上海夏陽(yáng)湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司正式運(yùn)營(yíng)，整合各村資金、資源、資產(chǎn)，共同持股，共同投資，共享收益，將全街道的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地配置到更好的區(qū)位，以獲得更大的收益，實(shí)現(xiàn)資源效益最大化。

（三）多樣化物業(yè)經(jīng)濟(jì)模式，集體獲得穩(wěn)定收益

圍繞“一心、兩軸、六片區(qū)”的空間布局，夏陽(yáng)街道積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，目前已經(jīng)啟動(dòng)文旅康養(yǎng)綜合體、枇杷園提升項(xiàng)目，后續(xù)還將繼續(xù)拓展產(chǎn)業(yè)類型，導(dǎo)入婚慶產(chǎn)業(yè)綜合體、辦公綜合體、農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)中心等項(xiàng)目，主要通過(guò)集體建設(shè)用地直接出租和建成房屋資產(chǎn)兩種渠道，給集體帶來(lái)穩(wěn)定收益。一是拓展土地租賃模式。夏陽(yáng)街道保留了傳統(tǒng)的集體建設(shè)用地直接出租的發(fā)展模式，例如，由街道經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社及其下屬上海夏陽(yáng)湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)辦理集體建設(shè)用地相關(guān)手續(xù)并承擔(dān)費(fèi)用支出后，以集體建設(shè)用地租賃方式與社會(huì)資本合作，打造產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，集體可獲得8萬(wàn)元/畝的年租金和相應(yīng)財(cái)稅政策收益。此外，為提升集體建設(shè)用地附加值，夏陽(yáng)街道也在積極探索新的合作模式，嘗試在街道聯(lián)社獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)后，由其根據(jù)社會(huì)資本的需求繼續(xù)投資建設(shè)房屋資產(chǎn)，建成后以集體資產(chǎn)租賃方式與社會(huì)資本合作，街道集體獲得年租金的同時(shí)獲得相應(yīng)的財(cái)稅政策收益。二是合同約束帶動(dòng)農(nóng)民增收。在引入社會(huì)資本帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，夏陽(yáng)街道還在合同中明確要求進(jìn)駐社會(huì)資本要帶動(dòng)農(nóng)民增收。一方面要求產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建成運(yùn)行后，優(yōu)先聘用本街道居民，增加農(nóng)民的工資性收入；另一方面“一心、兩軸、六片區(qū)”的空間布局及其產(chǎn)業(yè)定位將帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅居、民宿等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民通過(guò)農(nóng)房出租，將獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性收入。此外，學(xué)農(nóng)教育產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)科普休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也將帶動(dòng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，社會(huì)資本還將給予農(nóng)民一定的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，一定程度上增加農(nóng)民收入。

二、經(jīng)驗(yàn)與成效

（一）圍繞整體打造、融合發(fā)展，建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機(jī)制

一是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。結(jié)合夏陽(yáng)街道區(qū)位特點(diǎn)和自然景觀，全域打造鄉(xiāng)村旅游線路，整合產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源。同時(shí)，組建產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌企業(yè)間分工合作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)。二是突出產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)。在進(jìn)行集體建設(shè)用地布局時(shí)，夏陽(yáng)街道在考慮區(qū)位優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，充分考慮到8個(gè)行政村的發(fā)展需求，均對(duì)其進(jìn)行了建設(shè)用地規(guī)劃布局，以主要商業(yè)板塊帶動(dòng)村莊發(fā)展，以二三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，以企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)民共同富裕，努力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明的美好愿景。

（二）圍繞促進(jìn)政府、集體和企業(yè)合作共贏，探索集體經(jīng)濟(jì)造血機(jī)制

一是建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制。夏陽(yáng)街道辦事處依托現(xiàn)行支農(nóng)政策，通過(guò)項(xiàng)目聚焦、政策疊加，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，在營(yíng)造良好投資環(huán)境的同時(shí)，建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，篩選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，確保產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入能級(jí)。二是建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。集體經(jīng)濟(jì)組織積極探索物業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，一方面以土地流轉(zhuǎn)和資產(chǎn)租賃為主要方式與社會(huì)資本合作，通過(guò)集體建設(shè)用地入市、投資集體商業(yè)資產(chǎn)、整合農(nóng)民富余住宅等獲得集體經(jīng)濟(jì)收益。引進(jìn)的社會(huì)資本投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)具體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的同時(shí)，積極承擔(dān)支持鄉(xiāng)村振興社會(huì)責(zé)任，吸收農(nóng)民就業(yè)、培育農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。

（三）圍繞現(xiàn)行政策支撐和區(qū)級(jí)部門(mén)業(yè)務(wù)支持，建立項(xiàng)目推進(jìn)保障機(jī)制

一是積極爭(zhēng)取政府性投資項(xiàng)目。鄉(xiāng)村振興的根基在于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨基礎(chǔ)設(shè)施落后的“硬約束”。為加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夏陽(yáng)街道積極爭(zhēng)取政府性投資項(xiàng)目，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的同時(shí)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了交通、管道、通信、水電等基礎(chǔ)設(shè)施以及相應(yīng)的配套服務(wù)保障。從2017年開(kāi)始，各級(jí)財(cái)政對(duì)街道農(nóng)村地區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)有51個(gè)，累計(jì)投資金額4.41億元。二是積極參與項(xiàng)目試點(diǎn)。在區(qū)發(fā)改委、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、區(qū)規(guī)資局、青發(fā)集團(tuán)等支持下，夏陽(yáng)街道積極參與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目試點(diǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)等工作，為合理利用社會(huì)資本投資建設(shè)鄉(xiāng)村實(shí)體產(chǎn)業(yè)探索政策路徑。三是積極深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。夏陽(yáng)街道成立了上海夏陽(yáng)湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司，探索由各村共同出資籌建經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的道路，為集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌自身發(fā)展資源參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、獲取經(jīng)濟(jì)利益、分配集體收益奠定了制度保障。

（四）圍繞點(diǎn)狀供地賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地統(tǒng)籌機(jī)制

夏陽(yáng)街道積極探索破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地落地難問(wèn)題，采用點(diǎn)狀供地等靈活用地方式，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展和興村富民的用地基礎(chǔ)。一是統(tǒng)籌規(guī)劃，靈活用地。夏陽(yáng)街道統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施情況，主要通過(guò)點(diǎn)狀供地方式，2023年完成了包括G50出口枇杷園地塊4畝、塘郁村365農(nóng)莊地塊12.5畝、金家村夢(mèng)幻田園地塊3.78畝以及楓涇村福壽園北側(cè)地塊12畝集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，分別用于鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)、婚慶產(chǎn)業(yè)綜合體、農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)綜合體及福壽園集團(tuán)總部遷入項(xiàng)目的建設(shè)用地需求。二是長(zhǎng)期謀劃，利益共享。一方面，點(diǎn)狀供地相比成片供地有利于實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約用地，長(zhǎng)期來(lái)看可以最大限度避免耕地大規(guī)模不可逆轉(zhuǎn)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，既保護(hù)耕地資源也有利于降低供地門(mén)檻，破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地困難的束縛，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值的合理平衡。另一方面，夏陽(yáng)街道采用點(diǎn)狀供地方式，避免供地項(xiàng)目與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)之間割裂的一次性買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，并且與引入經(jīng)濟(jì)主體簽訂合約，解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶就業(yè)并帶動(dòng)村民創(chuàng)業(yè)，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民建立密切利益關(guān)系，拓寬農(nóng)民增收渠道，保障村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民等多個(gè)主體實(shí)現(xiàn)利益共享，給當(dāng)?shù)亓粝驴梢蚤L(zhǎng)期獲益的資產(chǎn)。

三、思考與啟示

（一）規(guī)劃先行，解決產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地難

在土地資源緊張的硬約束下，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的道路常?？ㄔ诩w建設(shè)用地指標(biāo)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地。近年來(lái)農(nóng)村土地制度改革中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是中央重點(diǎn)推進(jìn)的三項(xiàng)改革任務(wù)之一，只有合理規(guī)劃土地范圍和開(kāi)發(fā)邊界，明確土地用途，才能最大化激發(fā)農(nóng)村土地資源活力。一是合理盤(pán)活土地，做好資源統(tǒng)籌。現(xiàn)階段鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，不能延續(xù)村村點(diǎn)火、戶戶冒煙的老思路，也不能走簡(jiǎn)單集體化道路，應(yīng)當(dāng)充分盤(pán)活鄉(xiāng)村資源，打通資源變資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)路徑。在堅(jiān)守最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策的前提下，圍繞盤(pán)活土地資源的核心問(wèn)題，首先要做到把鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的地規(guī)劃好，因地定產(chǎn)，統(tǒng)籌做好靈活供地安排，確保每個(gè)地塊用途清晰。二是劃清責(zé)任邊界，確保用地規(guī)范。壓實(shí)項(xiàng)目落實(shí)部門(mén)責(zé)任，劃好用地監(jiān)督邊界，做好規(guī)劃上圖入庫(kù)管理，對(duì)項(xiàng)目用地的使用情況、合規(guī)情況，以及項(xiàng)目對(duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)做出有效評(píng)估，確保項(xiàng)目用地是服務(wù)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。切實(shí)提高農(nóng)村集體資產(chǎn)管理水平和效率，發(fā)揮“三資”監(jiān)管平臺(tái)功能，加強(qiáng)土地用途監(jiān)管能力建設(shè)，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供制度保障。

（二）優(yōu)化資源，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，引入外部市場(chǎng)主體，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)作用是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。以集體經(jīng)濟(jì)組織作為紐帶，重視外部市場(chǎng)主體與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展，建立起緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)。一是引入主體與鄉(xiāng)村建設(shè)的協(xié)同性。要充分挖掘農(nóng)村資源要素的比較優(yōu)勢(shì)，結(jié)合鄉(xiāng)村地理位置、自然資源、人文歷史等因地制宜地推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在引入市場(chǎng)主體時(shí)進(jìn)行精準(zhǔn)篩選，確保鎮(zhèn)企合作下的資源等價(jià)交換原則，確保集體經(jīng)濟(jì)組織在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的參與地位，杜絕一賣(mài)了之的做法。增強(qiáng)休閑文旅、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展融合度，提升二、三產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)同耦合性，將鄉(xiāng)風(fēng)、鄉(xiāng)貌融入到鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃當(dāng)中去，打造具有本地特色的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)體系。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與連農(nóng)惠農(nóng)的同步性。農(nóng)村居民是鄉(xiāng)村振興工作的主體，集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的最終目的是推進(jìn)共同富裕，促進(jìn)農(nóng)民增收，因此必須將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中農(nóng)民利益作為前置條件，優(yōu)先發(fā)展帶動(dòng)村民就業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目與集體經(jīng)濟(jì)、村民之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制貫穿至規(guī)劃始終，通過(guò)新型集體經(jīng)濟(jì)推動(dòng)小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效銜接，確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)壯大與農(nóng)民增收同步推進(jìn)。三是增值收益與利益分配的合理性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配是集體成員收益權(quán)與集體所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理的收益分配規(guī)則是維護(hù)農(nóng)民根本利益、促進(jìn)共同富裕的重要保障。留存收益方面，在厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政府、村民自治組織關(guān)系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)資產(chǎn)增值分成收益采用購(gòu)買(mǎi)物業(yè)服務(wù)、投資、入股等多種形式進(jìn)行再投資，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)。在充分發(fā)揮街鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)強(qiáng)村和弱村的合作，以強(qiáng)帶弱，突破村域限制，促進(jìn)資源要素合理配置，推動(dòng)村村、村企聯(lián)合合作，確保村企、村村以及集體與個(gè)人之間的利益進(jìn)行合理分配，確保村民都能公平享有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的紅利，進(jìn)一步提高集體經(jīng)濟(jì)組織與組織成員發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，充分發(fā)揮集體成員的監(jiān)督權(quán)，全面保障集體經(jīng)濟(jì)分配的公平與效率。