鄉(xiāng)村治理有效在中心發(fā)達(dá)城市的實(shí)施模式研究
——以廣州市為例

襲建行 蔡 鍵 曾滋媛

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,廣東 廣州 510642

0 引言

黨的十九大報(bào)告將鄉(xiāng)村振興的藍(lán)圖描繪為“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”［1］,即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施目的在于對農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、精神面貌、社會(huì)治理和生活狀態(tài)等進(jìn)行改造完善,其中社會(huì)治理改造力求達(dá)到治理有效。換言之,構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)的有序秩序,推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)自治、德治和法治“三治”合一,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村平安、穩(wěn)定發(fā)展,是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要實(shí)施目標(biāo)之一［2］。

鄉(xiāng)村振興是涉及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)、人文環(huán)境和政治文明等多個(gè)維度的系統(tǒng)性工程,須形成一套完善的治理體系與制度安排,方能確保經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化等多個(gè)領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展［3］。2018 年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出:“必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策,建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制,堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合,確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序?！保?］由此可見,“治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)”［5］。

中心發(fā)達(dá)城市的鄉(xiāng)村既有農(nóng)村的一般特性,又長期受到城市文化和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)的沖擊,其鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)出一定的特殊性［6］,須重點(diǎn)關(guān)注與研究。對此,筆者以廣東省廣州市為研究對象,對中心發(fā)達(dá)城市的鄉(xiāng)村如何實(shí)現(xiàn)治理有效進(jìn)行研究,以期推進(jìn)我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

1 鄉(xiāng)村治理的一般邏輯

1.1 邏輯起點(diǎn):關(guān)注個(gè)性化需求,實(shí)現(xiàn)“自治+德治+法治”

自1949 年以來,我國就推行基層群眾自治管理模式。改革開放之后,我國又進(jìn)一步通過《中華人民共和國憲法》將村民自治規(guī)范化和制度化,并構(gòu)建了“四個(gè)民主”的治理模式,一定程度上規(guī)范了鄉(xiāng)村的內(nèi)外部環(huán)境,促進(jìn)我國農(nóng)村有序健康發(fā)展［7］。然而,在長期實(shí)踐過程中,村民自治也暴露出治理能力相對較弱、治理標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題,導(dǎo)致治理未能達(dá)到社會(huì)預(yù)期效果［8］。對此,黨的十九大報(bào)告明確提出,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理應(yīng)在不改變村民自治制度的基礎(chǔ)上,推進(jìn)農(nóng)村的法治與德治,提高農(nóng)村的治理效果。

關(guān)于如何構(gòu)建有效的“自治+德治+法治”治理體系,習(xí)近平總書記多次提及,“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,關(guān)鍵在體制創(chuàng)新,核心是人,只有人與人和諧相處,社會(huì)才會(huì)安定有序”［9］。由此可見,體制創(chuàng)新是構(gòu)建“自治+德治+法治”制度的手段［10］,而能否實(shí)現(xiàn)治理有效則須在新體制下關(guān)注社會(huì)個(gè)體的需求,做到治理過程和結(jié)果能滿足鄉(xiāng)村居民合理的個(gè)性化需求。因此,在推進(jìn)治理體系創(chuàng)新過程中,要堅(jiān)持以人為本,始終將村民自治放在最重要的位置,使村民自治成為法治、德治的最終目標(biāo),充分發(fā)揮村民的主人翁精神；德治和法治則可作為自治的保障與后盾,推動(dòng)自治的形成與完善［11］。

1.2 關(guān)注個(gè)體化需求的制度創(chuàng)新機(jī)制:科層制轉(zhuǎn)向平臺制

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的科層制治理所形成的自上而下的樹形領(lǐng)導(dǎo)體系,有助于命令與行政事務(wù)的上傳下達(dá)、治理主體的分工合作,大大提高了鄉(xiāng)村治理的效率［12］。然而,科層制管理模式下,鄉(xiāng)村治理也存在一定的弊端:容易出現(xiàn)形式主義、本位主義和官僚主義,忽視鄉(xiāng)村的個(gè)性化需求。對此,須將科層制的管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_制。

將平臺制嵌入鄉(xiāng)村治理中,就是將信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)引入鄉(xiāng)村中,每個(gè)村莊都搭建一個(gè)信息管理平臺,讓相關(guān)治理主體都參與進(jìn)來,并將其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺的子平臺［13］。在鄉(xiāng)村治理中推廣應(yīng)用平臺制,有助于解決科層制下鄉(xiāng)村治理的弊端,提高鄉(xiāng)村治理的有效性。首先,平臺制有利于上下級溝通及村民表達(dá)利益訴求,并且協(xié)商成本低,便于在規(guī)章制度的基礎(chǔ)上協(xié)商處理事件,避免治理過于形式主義；其次,平臺制的多維信息渠道和管理路徑,有助于及時(shí)處理突發(fā)事件,避免本位主義導(dǎo)致的鄉(xiāng)村突發(fā)事件和村民新需求未能及時(shí)處理；最后,平臺制的開放性,便于鄉(xiāng)村個(gè)體表達(dá)利益訴求和監(jiān)督管理者,避免官僚主義導(dǎo)致的村民低參與度［14］。

1.3 關(guān)注個(gè)體化需求的治理模式創(chuàng)新機(jī)制:屬地治理轉(zhuǎn)向“屬地+行為和事件場景”治理

當(dāng)前,大多數(shù)鄉(xiāng)村采用屬地治理模式,基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民委員會(huì)以所在村莊為地理邊界,對村莊內(nèi)的事務(wù)、人員進(jìn)行管理。在該治理模式下,村一級負(fù)責(zé)人能利用屬地治理的高權(quán)力和高自由度進(jìn)行鄉(xiāng)村治理,提高治理的有效性［15］。然而,發(fā)達(dá)城市的農(nóng)村社會(huì)具有資源與人員流動(dòng)性強(qiáng)、村級經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)等特點(diǎn),使得屬地治理的弊端逐漸凸顯［16］。對此,須將屬地治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩俚?行為和事件場景”的治理模式。

在鄉(xiāng)村治理中采用“屬地+行為和事件場景”的治理模式,就是將情景管理理念融入鄉(xiāng)村屬地治理模式中,要求村一級相關(guān)負(fù)責(zé)人在村莊范圍內(nèi)行使權(quán)力的同時(shí),更多地關(guān)注村莊的資源（包括流進(jìn)村莊的外部資源和流出村莊的原有資源）。采用“屬地+行為和事件場景”的鄉(xiāng)村治理模式,有助于避免地方保護(hù)主義和霸權(quán)主義的形成［17］。一方面,“屬地+行為和事件場景”治理模式既賦予村一級負(fù)責(zé)人權(quán)力范圍和自由度,又要求村一級負(fù)責(zé)人須關(guān)注具體事件場景,有助于管理流動(dòng)的資源,提高村莊的開放度；另一方面,“屬地+行為和事件場景”治理模式要求村一級負(fù)責(zé)人將與村民的關(guān)系作為管理效果的主要衡量指標(biāo),接受村民的監(jiān)督。

2 廣州市推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

2.1 挑戰(zhàn)

2.1.1 鄉(xiāng)村外來人口比例較大,治理壓力大

農(nóng)村勞動(dòng)力跨區(qū)轉(zhuǎn)移是我國城鄉(xiāng)發(fā)展的主要特點(diǎn)之一,其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的相關(guān)工作。廣州市因經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)而成為勞動(dòng)力流入地,但又因市區(qū)居住成本較高,大部分外來人口都居住在鄉(xiāng)村地區(qū),給鄉(xiāng)村治理帶來了極大的壓力。2021年廣州市鄉(xiāng)村人口居住情況如表1所示。由表1可知,2021年廣州市農(nóng)村地區(qū)常住人口571.35萬人,其中戶籍人口320.20萬人,占比56.04%,這意味著廣州市鄉(xiāng)村居住人口中,有43.96%屬于外來人口。此外,從各區(qū)分布情況來看,番禺區(qū)戶籍人口比重最低,鄉(xiāng)村治理中由外來人口帶來的壓力最大；黃埔區(qū)戶籍人口是常住人口的2 倍多,鄉(xiāng)村治理中由外來人口帶來的壓力最小。

表1 2021年廣州市鄉(xiāng)村人口居住情況

2.1.2 財(cái)政支持力度有限,治理資金缺口較大

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省會(huì)城市,廣州市每年的財(cái)政收支均名列全國前茅。2021 年廣州市財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況如表2 所示。由表2 可知,2021 年廣州市在“三農(nóng)”方面的財(cái)政投入資金共計(jì)202 億元,主要用于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策實(shí)施、人居環(huán)境整治、農(nóng)民增收項(xiàng)目建設(shè)和對口幫扶等4 個(gè)方面。2021 年,廣州市鄉(xiāng)村治理方面的財(cái)政資金可從人居環(huán)境整治這一項(xiàng)目中申請開支,而這方面財(cái)政資金只有17.7 億元,僅占2021 年廣州市“三農(nóng)”資金的8.8%。如果按照全市1 145 個(gè)建制村計(jì)算,則2021 年每個(gè)村鄉(xiāng)村治理方面的費(fèi)用約154.5 萬元,難以滿足其需求。由此可見,廣州市如進(jìn)行鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新,將面臨財(cái)政資金不足的挑戰(zhàn)。

表2 2021年廣州市財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況

2.1.3 村干部缺乏工資薪酬保障,工作積極性低

村干部作為鄉(xiāng)村治理的主體,是上級鎮(zhèn)政府聯(lián)系群眾的主要橋梁。然而,村干部是由全體村民選舉產(chǎn)生,他們并不屬于國家公務(wù)人員,因此,其缺乏薪酬福利保障,工資收入水平低下。課題組在廣州市各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn),廣州市各區(qū)村干部月工資水平在2 400～2 800元不等,并且沒有五險(xiǎn)一金。如此低的工資報(bào)酬,不但不利于調(diào)動(dòng)村干部治理鄉(xiāng)村的積極性,而且可能促使村干部利用職權(quán)從集體資產(chǎn)中牟取私利。

2.2 機(jī)遇

2.2.1 互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋,為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提供技術(shù)支持

互聯(lián)網(wǎng)是大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等創(chuàng)新技術(shù)的基礎(chǔ),只有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)覆蓋的區(qū)域才有可能進(jìn)一步引進(jìn)新的創(chuàng)新技術(shù)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理改造。截至2021 年,廣州市鄉(xiāng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作已經(jīng)基本完成,相關(guān)數(shù)據(jù)如表3 所示。由表3 可知,截至2021 年底,廣州市1 145 個(gè)建制村均已實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)覆蓋,所有建制村都能利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新?；ヂ?lián)網(wǎng)設(shè)施在農(nóng)村的普及,為村民帶來了極大的便利,也將成為廣州市進(jìn)行鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的技術(shù)基礎(chǔ)與堅(jiān)實(shí)后盾。

表3 2021年廣州市鄉(xiāng)村互聯(lián)網(wǎng)覆蓋情況

2.2.2 村民議事廳快速發(fā)展,社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村治理的積極性逐步提升

村民議事廳是廣州市增城區(qū)下圍村在實(shí)踐中探索出來的“民主協(xié)商、一事一議”的基層治理模式。鑒于該模式能在村民自治的體制下調(diào)動(dòng)群眾參與治理的積極性,2016 年廣州市進(jìn)行了村民議事廳的基礎(chǔ)治理模式推廣?！稄V州年鑒2017》相關(guān)資料表明,2016 年,廣州市多地實(shí)施該模式,全市建成協(xié)商議事平臺196 個(gè),商議事項(xiàng)474項(xiàng),落實(shí)事項(xiàng)426項(xiàng),落實(shí)率89.9%。經(jīng)過5年的發(fā)展,截至2021 年,廣州市建成街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）兩級議事廳2 759 個(gè),累計(jì)131.4 萬人次參與城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商活動(dòng),審議56.9億元集體資產(chǎn)、促成舊樓加裝電梯3 485 部、化解7 529 個(gè)基層矛盾［18］。村民議事廳在廣州市農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋,為村內(nèi)社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)參與公共事務(wù)決策提供了渠道,群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性也將隨著議事廳的發(fā)展而不斷提升。

2.2.3 集體經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá),有助于村級公共事務(wù)的資金籌集

廣州市鄉(xiāng)村依靠城區(qū)的發(fā)達(dá)產(chǎn)業(yè)與完善的基礎(chǔ)設(shè)施,農(nóng)村集體資產(chǎn)價(jià)值高且每年都能產(chǎn)生一定數(shù)額的資產(chǎn)經(jīng)營收入。2021 年廣州市農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4 所示。由表4 可知,2021 年廣州市農(nóng)村實(shí)現(xiàn)村集體收入84.56億元,這將為廣州市進(jìn)行鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提供一定的資金支持。

表4 2021年廣州市農(nóng)村集體資產(chǎn)

3 廣州市鄉(xiāng)村治理的模式探索

當(dāng)前,廣州市實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的根本途徑是實(shí)現(xiàn)“自治+德治+法治”,其關(guān)鍵則是通過創(chuàng)新機(jī)制滿足鄉(xiāng)村個(gè)性化需求。創(chuàng)新機(jī)制包括科層制轉(zhuǎn)向平臺制的制度創(chuàng)新和屬地治理轉(zhuǎn)向“屬地+行為和事件場景”治理的模式創(chuàng)新。結(jié)合廣州市的優(yōu)勢條件,筆者認(rèn)為可通過智慧治理和多主體參與治理兩種路徑來實(shí)現(xiàn)上述兩種機(jī)制創(chuàng)新（見圖1）。

圖1 廣州市鄉(xiāng)村治理邏輯圖

3.1 智慧治理:平臺制的實(shí)現(xiàn)

智慧治理是指利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)構(gòu)建社會(huì)化管理平臺,通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等新興技術(shù),整理并配置社會(huì)資源,提升社會(huì)公眾的公共事務(wù)參與度,增強(qiáng)決策的科學(xué)性,提高治理的有效性。智慧治理理念的出現(xiàn)與發(fā)展,依賴于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,主要有以下特點(diǎn)。第一,智慧化。一方面,通過資源與信息整合,有助于利用政府及群眾的智慧,提高治理智慧；另一方面,利用云計(jì)算、人工智能等新興技術(shù)做決策,有助于提高決策的智慧性。第二,個(gè)性化。利用大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù),能夠有效挖掘公眾多樣化的需求,進(jìn)而做出有效決策,滿足公眾的個(gè)性化需求。第三,協(xié)同性。智慧治理平臺有助于上下級部門、平行部門之間的信息暢通,實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理,提高治理有效性,避免本位主義的出現(xiàn)。

廣州市鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行智慧治理,就是借助當(dāng)?shù)匕l(fā)達(dá)的通信基礎(chǔ)設(shè)施,構(gòu)建全市鄉(xiāng)村聯(lián)網(wǎng)的智慧治理平臺,并將村一級的平臺與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市區(qū)進(jìn)行對接。在建設(shè)村一級平臺時(shí),須明確現(xiàn)代信息技術(shù)是工具,實(shí)現(xiàn)有效治理是目的。因而,在該過程中,要注重調(diào)動(dòng)治理者的主動(dòng)性和積極性,切忌忽視治理主體的能動(dòng)性。在治理過程中,須合理利用智慧平臺的特點(diǎn),提高治理有效性。對此,須做到以下3點(diǎn):第一,平臺除了用于行政辦公外,還須具備資源與信息整合功能,確保能整合全村個(gè)體的信息；第二,村一級平臺須開發(fā)信息上傳功能和監(jiān)督反饋渠道,便于村民及時(shí)反饋需求和監(jiān)督干部,確保公眾個(gè)性化需求及時(shí)得到滿足；第三,村一級平臺須確保能實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)主任、委員和村黨支部書記、委員的協(xié)同辦公,以及實(shí)現(xiàn)村與村之間的協(xié)同辦公、信息交流。

3.2 參與式治理:擴(kuò)展屬地治理的邊界

參與式治理,又稱多中心治理、公民治理或者合作治理。利益相關(guān)主體是該治理理念的核心,與治理過程、結(jié)果相關(guān)的個(gè)體、組織、政府都既是治理的主體,又是治理的客體,利益相關(guān)者不僅要參與決策過程,而且要參與政策執(zhí)行。雖然目前參與式治理的含義并不統(tǒng)一,但各地區(qū)、各領(lǐng)域的實(shí)踐表明,參與式治理有如下幾點(diǎn)特征。第一,多主體參與。參與式治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織和公眾個(gè)人參與社會(huì)和社區(qū)的管理過程,發(fā)展政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系。第二,利益相關(guān)性。參與式治理強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)主體的利益分享,相關(guān)利益方的積極主動(dòng)參與,意味著社會(huì)成員對社會(huì)責(zé)任的分擔(dān)和對社會(huì)成果的共享。第三,賦權(quán)的重要性。參與式治理的實(shí)現(xiàn)依賴于賦權(quán)于社會(huì)個(gè)體,旨在讓那些因傳統(tǒng)機(jī)制而被排斥在公共決策之外而又與決策利益相關(guān)的個(gè)體組織參與決策制定與決策執(zhí)行。

廣州市鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行參與式治理,就是利用當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)條件,賦權(quán)于鄉(xiāng)村治理的相關(guān)利益方權(quán)利與義務(wù),讓政府、村“兩委”、村民、鄉(xiāng)村組織等都參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理。首先,明確村一級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。村一級黨組織是上級黨組織連接村基層的中介力量,因此必須明確其在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位,以準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的政治方向。其次,強(qiáng)化村民委員會(huì)的治理主體地位。在實(shí)施自治的鄉(xiāng)村社會(huì)中,村委會(huì)是對鄉(xiāng)村發(fā)展最為關(guān)注的直接利益方,其他參與主體都以村委會(huì)為核心展開工作,因此要強(qiáng)化村民委員會(huì)的治理主體地位。再次,鼓勵(lì)村民參與公共事務(wù)政策的制定實(shí)施,并加強(qiáng)對村“兩委”的監(jiān)督。雖然村委會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的,其行為決策代表著大部分村民的利益訴求,但當(dāng)出現(xiàn)村民委員會(huì)委員利益與集體利益不一致時(shí),如缺少村民的監(jiān)督,村民委員會(huì)難免會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為傾向,做出損人利己的決策。最后,調(diào)動(dòng)村內(nèi)合作社、宗族等社會(huì)組織積極參與鄉(xiāng)村治理。合作社、宗族等社會(huì)組織是村民因經(jīng)濟(jì)、血緣（地緣）而自發(fā)形成的組織,組織成員有較強(qiáng)的集體歸屬感,組織行為能代表組織內(nèi)成員的主要利益訴求。引導(dǎo)社會(huì)組織成為鄉(xiāng)村治理的參與主體,有助于實(shí)現(xiàn)參與式治理,提高治理有效性。

4 廣州市推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的對策

4.1 構(gòu)建鄉(xiāng)村智慧治理平臺的對策

4.1.1 改變傳統(tǒng)意識,提高主體的智慧治理參與度

相較于傳統(tǒng)的科層制治理模式,村黨委、村民委員會(huì)干部、村民代表等對智慧治理平臺還較為陌生。在全面推廣鄉(xiāng)村智慧治理之前,廣州市應(yīng)做好上述治理主體的培訓(xùn)、思想教育工作。一方面,通過教育宣傳,讓治理主體認(rèn)識到在鄉(xiāng)村治理中引入智慧平臺是社會(huì)發(fā)展的趨勢,有助于提高工作效率；另一方面,通過技術(shù)培訓(xùn),使治理主體熟悉互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù),并能熟練操作智慧治理平臺,提高工作效率。

為了使智慧治理平臺有效融入鄉(xiāng)村治理、提高鄉(xiāng)村治理成效,除了引導(dǎo)治理主體熟練掌握與應(yīng)用平臺技術(shù)外,還應(yīng)引導(dǎo)村民、村內(nèi)社會(huì)組織積極利用。智慧治理平臺的一個(gè)主要特點(diǎn)是協(xié)同性,即村民和村內(nèi)社會(huì)組織通過智慧平臺進(jìn)行監(jiān)督反饋,這是鄉(xiāng)村智慧治理有效實(shí)施的關(guān)鍵。對此,在實(shí)施智慧治理過程中,村干部應(yīng)注意利用各類宣傳工具,向村民宣傳鄉(xiāng)村智慧平臺的重要性、使用方法等,鼓勵(lì)村民和村內(nèi)社會(huì)組織積極參與鄉(xiāng)村智慧治理平臺的使用,行使監(jiān)督反饋的權(quán)利。

4.1.2 優(yōu)化鄉(xiāng)村智慧治理平臺的軟硬件條件

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)是智慧治理的核心,而基礎(chǔ)設(shè)施則是實(shí)現(xiàn)智慧治理的根本。雖然廣州市為國內(nèi)主要發(fā)達(dá)城市,鄉(xiāng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋,但鄉(xiāng)村的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施仍需要進(jìn)一步拓寬和完善,以實(shí)現(xiàn)更大流量的網(wǎng)絡(luò)輸入。對此,廣州市、縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村4級應(yīng)該通力合作,將部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的預(yù)算轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)村地區(qū),加大鄉(xiāng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度,為鄉(xiāng)村智慧治理平臺的建成提供切實(shí)可行的硬件條件。

除此之外,云計(jì)算平臺、政務(wù)管理系統(tǒng)等軟件的研究開發(fā)與落地應(yīng)用是確保智慧治理在鄉(xiāng)村實(shí)施的必備軟件條件。但是,目前廣州市大部分鄉(xiāng)村地區(qū)在這兩個(gè)平臺軟件的開發(fā)上還存在諸多問題,仍具有較大的改進(jìn)空間。對此,政府應(yīng)從政策、資金、技術(shù)等多個(gè)方面給予農(nóng)村地區(qū)幫扶,以促使其盡快建成成熟的云計(jì)算平臺和符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的政務(wù)管理平臺。

4.1.3 完善鄉(xiāng)村智慧治理的制度保障

鄉(xiāng)村智慧治理的根本是改變過去自上而下的科層制管理體制,形成平行交叉的平臺制管理,這是管理體制的改變,須在制度層面加以鞏固。為此,在推行智慧治理過程中,廣州市應(yīng)以《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》為基礎(chǔ),根據(jù)智慧平臺建設(shè)和運(yùn)行需要,調(diào)整各村的村規(guī)民約,為當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理提供切實(shí)的制度保障。

大數(shù)據(jù)與云計(jì)算技術(shù)的應(yīng)用,有助于為鄉(xiāng)村治理主體提供決策依據(jù),提高決策效率,但也可能存在侵犯隱私的問題。針對該問題,須加強(qiáng)立法,保護(hù)鄉(xiāng)村智慧治理過程中涉及的個(gè)人隱私,避免鄉(xiāng)村治理主體利用職務(wù)之便獲取他人的隱私信息。

4.2 實(shí)現(xiàn)多主體參與鄉(xiāng)村治理的對策

4.2.1 構(gòu)建協(xié)同治理的制度環(huán)境

從行政管理角度來看,平臺制下的多元主體參與鄉(xiāng)村治理,既包括傳統(tǒng)的垂直式領(lǐng)導(dǎo)管理,也包括水平式的平級協(xié)同管理。在垂直領(lǐng)導(dǎo)管理方面,既要明確上下級的權(quán)力界限及責(zé)任,又要保障上下級的溝通與信息共享,為此須制定鄉(xiāng)村行政組織的信息公開制度和人員監(jiān)督制度；在水平協(xié)同管理方面,既要確保平級政府、部門之間分工明確,又要保障通力合作,避免出現(xiàn)本位主義,為此須制定鄉(xiāng)村行政組織的橫向協(xié)同、信息共享和分工合作制度。

鄉(xiāng)村治理的主體除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村委會(huì)等外,還包括村民、村內(nèi)社會(huì)組織等。村民、村內(nèi)組織等社會(huì)力量在鄉(xiāng)村治理中主要起到以下幾方面的作用:提供智慧,為鄉(xiāng)村治理出謀劃策；分享信息,為治理決策提供依據(jù)；實(shí)施監(jiān)督,確保鄉(xiāng)村公共事務(wù)的公平、公正。對此,各村應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,構(gòu)建社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的信息公開與分享制度及群眾的監(jiān)督和檢查制度。

4.2.2 調(diào)動(dòng)各主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村民委員會(huì)等常規(guī)主體是鄉(xiāng)村治理的主要執(zhí)行者,在智慧治理平臺下,他們能否通力合作、協(xié)同辦公關(guān)乎治理效果好壞。對此,廣州市應(yīng)制定相應(yīng)的鼓勵(lì)政策,將各級行政人員的工資薪酬、獎(jiǎng)勵(lì)績效與協(xié)同辦公參與程度和協(xié)同辦公效果掛鉤,激勵(lì)他們參與鄉(xiāng)村治理的積極性；同時(shí),應(yīng)出臺相應(yīng)的懲處措施,對協(xié)同辦公不力、具有本位主義的村干部給予一定程度的處罰,清除協(xié)同治理的障礙。

信息公開與共享制度、監(jiān)督與檢查制度的建立與完善,為村民、村內(nèi)組織等參與鄉(xiāng)村治理提供了官方途徑,但社會(huì)力量是否會(huì)主動(dòng)參與治理,關(guān)鍵還得看他們的意愿。對此,村干部要改變以往科層制形成的工作理念,即對事務(wù)能否完成的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事務(wù)能否滿足村民的個(gè)性化需求。在鄉(xiāng)村治理過程中,村干部應(yīng)以人為本,激勵(lì)社會(huì)力量主動(dòng)、積極地參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理,實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與鄉(xiāng)村治理。

4.2.3 提高各主體參與鄉(xiāng)村治理的能力

多主體參與鄉(xiāng)村治理的主要目的是集結(jié)多個(gè)主體的智慧,實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。然而,如果各主體在鄉(xiāng)村治理過程中觀點(diǎn)不一,各執(zhí)己見,不僅不能提高治理成效,反而會(huì)產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本、降低決策的實(shí)施效率。對此,廣州市應(yīng)積極提升鄉(xiāng)村各個(gè)主體的治理能力。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大對村干部、村黨組織委員的培訓(xùn)力度,重點(diǎn)提升其決策能力、協(xié)調(diào)能力和應(yīng)急能力；另一方面,應(yīng)在智慧治理平臺中設(shè)置社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村治理的學(xué)習(xí)培訓(xùn)功能,為群眾、農(nóng)村社會(huì)組織提供學(xué)習(xí)培訓(xùn)的渠道,重點(diǎn)提升其協(xié)同治理、信息搜尋與分享、監(jiān)督等能力。