數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的概念界說、影響因素與發(fā)展理路

劉金發(fā),于雅文

(曲阜師范大學(xué) 管理學(xué)院,山東 日照 276826)

隨著數(shù)字技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展,以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和數(shù)字化治理為核心特征的數(shù)字政府轉(zhuǎn)型,已成為全球政府治理變革的核心議題[1]。在國際數(shù)字治理浪潮與國內(nèi)數(shù)字治理強(qiáng)烈需求的交互作用下,中國數(shù)字政府轉(zhuǎn)型重塑正加速推進(jìn)。2019年,黨的十九屆四中全會(huì)首次將“數(shù)字政府”概念寫入黨中央政策文件,并明確提出要“打造數(shù)字政府、培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建數(shù)字社會(huì)”。2022年10月16日,黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步要求“加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國”。學(xué)界共識(shí)性觀點(diǎn)認(rèn)為,數(shù)字政府是“數(shù)字中國”的重要抓手,加快數(shù)字政府轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。為此,一些學(xué)者聚焦數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀,認(rèn)為存在信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)孤島林立、數(shù)據(jù)開放和應(yīng)用水平低等問題[2],指出需要加快制訂數(shù)字政府轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)、搭建數(shù)據(jù)共享平臺(tái),從而提升數(shù)字政府轉(zhuǎn)型效率和質(zhì)量[3]。總體來說,已有研究大多秉持“技術(shù)決定論”的觀點(diǎn)[4],尚待構(gòu)建針對(duì)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的整體性解釋框架[5]。數(shù)字政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)跨學(xué)科、多層次的復(fù)雜問題,因而除了技術(shù)要素的影響外,還會(huì)受政策環(huán)境、組織行為、社會(huì)期望等多重因素的交互影響。因此,有必要在厘定數(shù)字政府內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,探究影響數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)與阻礙因素,并提出具體應(yīng)對(duì)策略,從而為相關(guān)部門推進(jìn)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型提供有益參考。

一、數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的概念界說

(一)理解“數(shù)字”概念

“數(shù)字”的誕生對(duì)于人類觀察、了解和認(rèn)識(shí)客觀世界具有重要意義。然而,目前對(duì)于“數(shù)字”概念的深入探討相對(duì)較少。有些研究將“數(shù)字”與“信息”和“數(shù)據(jù)”畫等號(hào),導(dǎo)致它們的含義和指涉相互混淆;另一些研究將“數(shù)字”局限于信息技術(shù)領(lǐng)域,使其概念變得狹義化;還有一些研究以“數(shù)字化”為核心,僅關(guān)注將物質(zhì)資源轉(zhuǎn)化為數(shù)字形式的過程。以上觀點(diǎn)無疑是將“數(shù)字”的概念逐漸狹義化,并且造成了諸多誤解。為了準(zhǔn)確理解和應(yīng)用“數(shù)字”的概念,有必要進(jìn)一步厘清其內(nèi)涵、外延和指涉等關(guān)鍵問題。

“數(shù)字”一詞有狹義和廣義之分。狹義上,“數(shù)字”聚焦于數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)化和處理,即將實(shí)體世界中的數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)轉(zhuǎn)化為可識(shí)別、存儲(chǔ)和計(jì)算的二進(jìn)制代碼集合,并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建相應(yīng)的數(shù)據(jù)模型,實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一處理、分析和應(yīng)用[6];廣義上,“數(shù)字”更側(cè)重新一代數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用,例如利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù),對(duì)組織在戰(zhàn)略、運(yùn)營、管理、生產(chǎn)、營銷等各個(gè)層面進(jìn)行變革,打造高效的數(shù)字管理模式。不論是狹義還是廣義,“數(shù)字”都持續(xù)推動(dòng)著社會(huì)發(fā)展和變革,為數(shù)據(jù)的處理、分析和應(yīng)用提供了強(qiáng)有力的工具和方法,為各行各業(yè)帶來更多機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,出現(xiàn)了諸多“數(shù)字+”概念?！皵?shù)字”一詞與社會(huì)想象相結(jié)合,生成了“數(shù)字社會(huì)”的概念。有學(xué)者認(rèn)為,數(shù)字社會(huì)是生活的數(shù)字化,是數(shù)字技術(shù)對(duì)日常生活、社會(huì)關(guān)系、政府、商業(yè)、經(jīng)濟(jì)以及知識(shí)生產(chǎn)和傳播都產(chǎn)生深刻影響的新型社會(huì)[7]。另有學(xué)者認(rèn)為,數(shù)字社會(huì)是一種總體性的社會(huì)走向,強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)在社會(huì)中的廣泛應(yīng)用和滲透,具有在場(chǎng)空間脫域化、關(guān)系形態(tài)散眾化、規(guī)則技術(shù)異步化等特征[8];“數(shù)字”一詞與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)結(jié),形成了“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的概念。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是以數(shù)字知識(shí)和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、依托信息通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行的一系列新模式和新業(yè)態(tài)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng);“數(shù)字”一詞與新的社會(huì)治理方式相聯(lián)結(jié),生成了“數(shù)字治理”的概念。數(shù)字治理是指運(yùn)用數(shù)字技術(shù)對(duì)特定范圍內(nèi)的社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)約和管理,涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域?！皵?shù)字+”概念的延展,既代表生活世界的數(shù)字化趨勢(shì),也詮釋著數(shù)字技術(shù)對(duì)公共管理的全面賦能。

(二)“數(shù)字政府”及其轉(zhuǎn)型

日新月異的“數(shù)字”發(fā)展,推動(dòng)著社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域從原有的物理空間向網(wǎng)絡(luò)空間轉(zhuǎn)型,并對(duì)人類生產(chǎn)方式、國家與社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前,以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等為代表的新一代信息技術(shù)勾勒出一個(gè)新的數(shù)字時(shí)代圖景。縱觀學(xué)界對(duì)數(shù)字政府的研究,學(xué)者們大多基于數(shù)字政府的某一角度進(jìn)行分析,對(duì)這一概念的內(nèi)涵尚未有一致的定義。有學(xué)者從政務(wù)形態(tài)的角度,認(rèn)為數(shù)字政府是信息技術(shù)革命的產(chǎn)物,是工業(yè)時(shí)代的傳統(tǒng)政府向信息時(shí)代演變產(chǎn)生的一種新型政府形態(tài)[9];也有學(xué)者結(jié)合地方“最多跑一次”的改革實(shí)踐項(xiàng)目,指出數(shù)字政府是數(shù)字時(shí)代的政府存在狀態(tài)和運(yùn)行方式,所有的政務(wù)活動(dòng)將于云端實(shí)現(xiàn)數(shù)字化[10]。有學(xué)者基于過程視角,認(rèn)為數(shù)字政府是以提高公眾服務(wù)質(zhì)量和效率為目的,通過信息技術(shù)推進(jìn)政府行政管理的過程[11];也有學(xué)者認(rèn)為,數(shù)字政府的意蘊(yùn)不僅限于技術(shù)層面的突破,更重要的是它賦能了政府理念革新、政府職能轉(zhuǎn)變和政府體制重塑過程[12]。有學(xué)者將數(shù)字政府的研究逐漸拓展到價(jià)值層面,將其視為實(shí)現(xiàn)以人民為中心、全過程人民民主的新型政府治理模式。沿此思路,最初研究這一領(lǐng)域的學(xué)者將數(shù)字政府定義為政府利用高新技術(shù)對(duì)城市和社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效管理的技術(shù)手段[13];隨后有學(xué)者認(rèn)為,在大數(shù)據(jù)時(shí)代,數(shù)字政府的核心在于政府充分利用信息技術(shù)來創(chuàng)造公共價(jià)值[14];還有學(xué)者認(rèn)為,數(shù)字政府秉持“以人民為中心”的理念,充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)、發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值,實(shí)現(xiàn)政務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)與組織的連接、賦能、協(xié)同與重構(gòu),從而不斷提升自身及其對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的治理能力[15]。有學(xué)者從社會(huì)效益角度出發(fā)[16],認(rèn)為數(shù)字政府是構(gòu)建廉潔型、服務(wù)型政府的有效途徑。在此基礎(chǔ)上,有學(xué)者進(jìn)一步總結(jié)了數(shù)字政府的內(nèi)涵,認(rèn)為數(shù)字政府是“治理理念創(chuàng)新+數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新+政務(wù)流程創(chuàng)新+體制機(jī)制創(chuàng)新”協(xié)同推進(jìn)的全方位變革,它最大化地集成數(shù)字化思維、數(shù)字化資源、數(shù)字化技術(shù)等相關(guān)要素,撬動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[17]。

伴隨著全球信息化浪潮洶涌而至,世界各國都將推進(jìn)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型作為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的重要?jiǎng)幽?認(rèn)為數(shù)字政府轉(zhuǎn)型深刻影響著組織、社會(huì)與公眾。在政府組織方面,數(shù)字技術(shù)打破了組織邊界,推動(dòng)政府決策科學(xué)化和治理精準(zhǔn)化;在社會(huì)與公眾方面,數(shù)字政府轉(zhuǎn)型帶來治理模式和服務(wù)質(zhì)量的提升,是實(shí)現(xiàn)政府動(dòng)態(tài)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)感知和個(gè)性化民意收集、改善公眾公共服務(wù)獲取體驗(yàn)、推動(dòng)社會(huì)變革向縱深發(fā)展的必由之路。

綜上所述,數(shù)字政府是傳統(tǒng)政府向信息時(shí)代演變產(chǎn)生的一種政府形態(tài),是利用信息技術(shù)和數(shù)字化手段改進(jìn)政府運(yùn)作和公共服務(wù)的理念和實(shí)踐。數(shù)字政府轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及政府與公眾之間,利用數(shù)字技術(shù)全局性、系統(tǒng)性地優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),變革政府治理理念、方式、手段和工具,提升政府收集、存儲(chǔ)、處理、傳遞和交互信息的能力,從而提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)、增強(qiáng)公眾服務(wù)滿意度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素

(一)數(shù)字化水平是驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的引擎

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型依賴于不斷更迭的數(shù)字技術(shù)。與傳統(tǒng)政府形態(tài)相比,數(shù)字政府不再滿足于基礎(chǔ)的信息公開、表格下載和咨詢投訴等業(yè)務(wù),它最顯著的特點(diǎn)是將新興數(shù)字技術(shù)貫穿于政府工作和服務(wù)的全過程。近年來,以云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)、5G為代表的數(shù)字技術(shù),深刻影響著政府部門的管理體系、服務(wù)質(zhì)量和決策方式,不斷賦能和加速數(shù)字政府轉(zhuǎn)型。具體而言,作為服務(wù)供給主體,政府?dāng)?shù)字技術(shù)應(yīng)用范圍越廣,以技術(shù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)跨區(qū)域、跨部門、跨層級(jí)分析計(jì)算、協(xié)同共享和實(shí)踐應(yīng)用能力就越強(qiáng)。

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的載體。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施包括計(jì)算機(jī)、服務(wù)器等硬件設(shè)備以及政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)云平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享開放平臺(tái)等數(shù)字系統(tǒng)軟件。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的首要任務(wù),也是支撐數(shù)字政府業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用架構(gòu)系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障,對(duì)于創(chuàng)造更高效、更值得信任的數(shù)字政府有著積極的正向作用。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)流通的基礎(chǔ),數(shù)字政府的技術(shù)、數(shù)據(jù)管理以及應(yīng)用都需要數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。通過數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),政府逐步搭建起廣泛聯(lián)系公眾、企業(yè)等多元主體的數(shù)字平臺(tái),不斷縮短政府服務(wù)的空間距離,從而對(duì)外提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)、對(duì)內(nèi)提供高效協(xié)同辦公。

(二)資源性支撐是驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)

財(cái)政資源是驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎(chǔ)。信息技術(shù)的推廣和應(yīng)用需要足夠的財(cái)政資源支持,因此財(cái)政能力成為影響數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的重要因素?，F(xiàn)有研究認(rèn)為,充裕的財(cái)政資源可以賦予地方政府更大的稅收和支出自主權(quán),從而激發(fā)政府官員的積極性,提升政府治理能力。政府的財(cái)政能力對(duì)信息化建設(shè)起促進(jìn)作用,數(shù)字信息基礎(chǔ)建設(shè)、數(shù)字軟硬件系統(tǒng)維護(hù)、數(shù)字技術(shù)人才聘用、數(shù)字政府領(lǐng)域人才培育等,均需要政府投入相當(dāng)?shù)呢?cái)政資源予以保障。當(dāng)財(cái)政資源相對(duì)薄弱時(shí),政府為滿足公眾基本需求,會(huì)將有限的資源優(yōu)先分配給必要的公共支出;當(dāng)財(cái)政資源相對(duì)充沛時(shí),政府為提升公共服務(wù)滿意度,會(huì)將充裕的資源投入到數(shù)字技術(shù)設(shè)施建設(shè)或數(shù)字技術(shù)資源服務(wù)購買,進(jìn)而持續(xù)性地推動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型發(fā)展。

人才資源是驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的能力基礎(chǔ)。隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用,政府的業(yè)務(wù)流程和組織結(jié)構(gòu)正被重新定義,這對(duì)政府公職人員的數(shù)字素養(yǎng)提出了更高的要求。作為數(shù)字政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程的具體推進(jìn)者,政府公職人員的數(shù)字素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)直接影響數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的推進(jìn)效果。具備數(shù)字技術(shù)專長和創(chuàng)新能力的人才,能夠深入理解和熟練運(yùn)用數(shù)字技術(shù)工具和方法,助力政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)信息化建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型。他們的積極參與可以加速數(shù)字化解決方案的設(shè)計(jì)和開發(fā),例如建設(shè)數(shù)字信息系統(tǒng)、智能化決策支持系統(tǒng)和電子服務(wù)平臺(tái)等,從而推動(dòng)數(shù)字技術(shù)在政府工作中的廣泛應(yīng)用和持續(xù)創(chuàng)新,進(jìn)一步提高政府服務(wù)效率和質(zhì)量。

(三)社會(huì)性需求是驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的動(dòng)力

企業(yè)需求在數(shù)字政府轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著推動(dòng)和協(xié)同作用,它既反映了企業(yè)內(nèi)部的發(fā)展需求,也反映了市場(chǎng)變化和創(chuàng)新趨勢(shì)。政府通過與企業(yè)進(jìn)行對(duì)話,準(zhǔn)確了解企業(yè)需求,并制定相應(yīng)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型策略。企業(yè)需求也激勵(lì)政府進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)、政策制定和人員培訓(xùn)等方面的變革,促使政府審視現(xiàn)有的行政體系和服務(wù)模式,以更高效、更靈活的方式回應(yīng)企業(yè)需求。此外,企業(yè)需求深化了政企合作關(guān)系。數(shù)字政府轉(zhuǎn)型需要企業(yè)提供經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)支持,政企合作不僅加強(qiáng)了政府機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力,還提供了企業(yè)創(chuàng)新和實(shí)踐的實(shí)際案例。

公眾需求在數(shù)字政府轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著導(dǎo)向和驅(qū)動(dòng)作用。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步,公眾的思維和行為方式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。公眾越來越傾向于在線評(píng)論、在線記錄、在線辦事,數(shù)字化平臺(tái)逐漸成為展示社情民意、匯集民力民智的新渠道。在此背景下,公眾希望能夠享受到更加便捷、高效、透明的公共服務(wù)以及更具個(gè)性化和參與度的互動(dòng)機(jī)會(huì)。這些公眾需求促使政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的服務(wù)模式,發(fā)揮其主動(dòng)性和專業(yè)性,以公共利益為價(jià)值取向[18],向公眾提供在線政務(wù)辦理、互動(dòng)參與等創(chuàng)新性的服務(wù)方式。政府通過滿足公眾需求,提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,增強(qiáng)公眾參與度和滿意度,從而進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

(四)政策性聯(lián)動(dòng)是驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的保障

政策支持是驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的政治保障。政府的行為選擇很大程度上是由領(lǐng)導(dǎo)重視程度決定的,在實(shí)踐中,政策支持有助于激發(fā)特定事件進(jìn)入決策領(lǐng)域并推動(dòng)問題的解決。上級(jí)對(duì)某個(gè)領(lǐng)域重視程度越高,該領(lǐng)域獲得成功的可能性就越大,數(shù)字政府轉(zhuǎn)型領(lǐng)域亦如此。數(shù)字政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)漫長的過程,持續(xù)周期長、涉及主體多,需要從政策層面落實(shí)頂層戰(zhàn)略。政策支持一方面有助于提供明確的愿景和戰(zhàn)略,為數(shù)字化轉(zhuǎn)型確立清晰的目標(biāo)和方向;另一方面有助于中央政府與地方政府形成政策合力,實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型縱向協(xié)同及有序開展。

府際關(guān)系是驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在保障。府際關(guān)系強(qiáng)調(diào)政府互動(dòng)關(guān)系,表現(xiàn)為政府間積極借鑒、復(fù)制及推廣數(shù)字政府建設(shè)的典型經(jīng)驗(yàn),其互動(dòng)形式包括同級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)、效仿與學(xué)習(xí)以及自上而下的壓力傳導(dǎo)與自下而上的試點(diǎn)帶動(dòng)[19]。自上而下的政策推動(dòng)可以使政府部門加強(qiáng)溝通和協(xié)商,統(tǒng)籌推進(jìn)政府信息化與各領(lǐng)域信息化建設(shè)的銜接,形成數(shù)字政府轉(zhuǎn)型共識(shí)并協(xié)同推進(jìn)相關(guān)政策的制定與實(shí)施,從而消除各級(jí)政府之間的數(shù)字壁壘,提升政策的整體效果;自下而上的試點(diǎn)則可以促進(jìn)政府部門之間的經(jīng)驗(yàn)交流、成功案例分享和最佳實(shí)踐借鑒,避免重復(fù)摸索,提高轉(zhuǎn)型的效率和效果。

三、數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的制約因素

(一)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨傳統(tǒng)思維慣性下的文化瓶頸

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨理念滯后的挑戰(zhàn)。隨著數(shù)據(jù)爆炸時(shí)代的到來,傳統(tǒng)的政務(wù)信息化和信息公開已經(jīng)無法滿足當(dāng)前時(shí)代的要求,需要更大程度地整合和公開政府?dāng)?shù)據(jù)資源。但受傳統(tǒng)的管理理念、邊界理念和封閉理念的影響,部分地方政府在推動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型過程中,僅停留在信息公開層面,未真正實(shí)現(xiàn)開放、合作和服務(wù)型政府的建設(shè)[20]。同時(shí),一些地方政府存在錯(cuò)誤傾向,將數(shù)字政府轉(zhuǎn)型視為政績工程,忽視本地實(shí)際條件,過于強(qiáng)調(diào)政績?cè)u(píng)估而非解決實(shí)際問題。這種錯(cuò)誤傾向既帶來了技術(shù)與體制融合的困境,又增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨傳統(tǒng)管理的掣肘。傳統(tǒng)的政府治理強(qiáng)調(diào)自上而下的管理方式,決策權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等都集中在上級(jí)政府。然而,數(shù)字政府更強(qiáng)調(diào)開放、協(xié)作和參與的管理方式?，F(xiàn)行的管理模式通常依照常規(guī)科層體制流程按部就班地進(jìn)行,但數(shù)字政府轉(zhuǎn)型需要更加靈活和創(chuàng)新的管理方式,這就使得政府傳統(tǒng)的行政體制和組織架構(gòu)與數(shù)字政府倡導(dǎo)的靈活和創(chuàng)新管理方式產(chǎn)生矛盾,極大阻礙了數(shù)字政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨形式主義的梗阻。數(shù)字政府轉(zhuǎn)型需要政府公職人員擁有數(shù)字化時(shí)代必備的技術(shù)和能力,然而,一些政府公職人員缺乏數(shù)字思維以及相應(yīng)的數(shù)字技能,沒有正確認(rèn)識(shí)到數(shù)字政府信息資源共建共享對(duì)改變政府行政管理模式的積極作用,仍保留傳統(tǒng)的辦事觀念和方式,導(dǎo)致數(shù)字政府轉(zhuǎn)型工作流于形式和擺設(shè),極大地延緩了數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的步伐。

(二)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨數(shù)據(jù)價(jià)值難釋放的組織瓶頸

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨數(shù)據(jù)互聯(lián)互通不充分的難題。在科層制管理體系中,各個(gè)政府部門只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不對(duì)橫向同級(jí)或其他部門負(fù)責(zé),這使得各部門認(rèn)為其收集的數(shù)據(jù)屬于“部門資產(chǎn)”或“部門資源”,不愿主動(dòng)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享,傾向于維護(hù)部門邊界和數(shù)據(jù)壁壘。此外,數(shù)據(jù)在一定程度上可以反映出一個(gè)部門履職盡責(zé)程度和日常工作成效,出于對(duì)部門利益的考慮,各部門對(duì)數(shù)據(jù)整合共享存在一定抵觸[21],這進(jìn)一步增加了部門之間協(xié)同合作的難度。

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨數(shù)據(jù)通配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的困境。數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化是數(shù)字政府轉(zhuǎn)型及規(guī)范發(fā)展的支柱。然而,在實(shí)際操作層面,由于政府各機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、應(yīng)用、管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,造成數(shù)據(jù)資產(chǎn)存儲(chǔ)方式混亂、數(shù)據(jù)運(yùn)用與流通困難;政府不同機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)模式不一致,數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)開放信息資源目錄等不盡相同[22],使得系統(tǒng)數(shù)據(jù)的通配能力較弱,共享的數(shù)據(jù)使用價(jià)值較低。

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨數(shù)據(jù)安全防護(hù)不完善的擔(dān)憂。為確保數(shù)據(jù)安全,政府部門需要采取全面的技術(shù)和管理措施,包括網(wǎng)絡(luò)安全、身份認(rèn)證、數(shù)據(jù)加密和安全培訓(xùn)等。然而,許多部門缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),無法有效應(yīng)對(duì)不斷演變的安全威脅。此外,政府擁有涉及企業(yè)和個(gè)人的大量敏感信息,這些信息的泄露可能導(dǎo)致身份盜用、信用卡欺詐、金融損失等嚴(yán)重后果,一些部門擔(dān)心無法保證數(shù)據(jù)的安全性和隱私性,因此對(duì)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型持保留態(tài)度。

(三)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨多元主體參與弱的合作瓶頸

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨政企協(xié)作水平低的制約。一方面,我國大多數(shù)地方政府在數(shù)字轉(zhuǎn)型過程中僅以自身為主體,只有少數(shù)地方政府與國內(nèi)企業(yè)合作。這種主體單一的轉(zhuǎn)型模式較難取得長足進(jìn)步,不利于數(shù)字政府產(chǎn)生規(guī)模效益;另一方面,政府與企業(yè)合作邊界模糊導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)增大,而政企權(quán)責(zé)不清又致使數(shù)據(jù)安全遭受威脅時(shí)難以有效追責(zé)。此外,政府通常具有較為傳統(tǒng)的組織文化和決策流程,而企業(yè)則更加靈活并追求效率,這種組織文化差異會(huì)導(dǎo)致溝通障礙,進(jìn)而阻礙政企合作的深入推進(jìn)。

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型面臨公眾參與程度低的困擾。一方面,社會(huì)公眾缺少與自身需求交互和對(duì)接的機(jī)會(huì)與平臺(tái)。盡管政府在轉(zhuǎn)型過程中增設(shè)了許多公眾參與渠道,但大多數(shù)僅限于公眾投訴、咨詢和建議等,實(shí)質(zhì)性參與公共事務(wù)決策的渠道并不多見。另一方面,當(dāng)前公眾數(shù)字素養(yǎng)較低。部分公眾對(duì)新技術(shù)和數(shù)字化工具的了解和應(yīng)用能力有限,缺乏必要的數(shù)字技能和知識(shí),導(dǎo)致公眾不愿或不知如何有效參與數(shù)字政府轉(zhuǎn)型。同時(shí),也有部分公眾出于一時(shí)興趣或其他目的,通過虛假信息、惡意評(píng)論或無效建議等方式參與數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的討論,使得真正擁有建設(shè)性意見和參與意愿的公眾感到困惑與失望,降低了他們的參與積極性。

四、數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的發(fā)展理路

(一)加強(qiáng)全局規(guī)劃引導(dǎo),提升協(xié)同發(fā)展能力

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型需要統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。國家層面,應(yīng)加強(qiáng)數(shù)字政府戰(zhàn)略的全局規(guī)劃,統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè),以數(shù)字思維從組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)體系、保障機(jī)制等方面對(duì)未來數(shù)字政府轉(zhuǎn)型進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)與部署,明確不同層級(jí)政府之間的職責(zé)和義務(wù)。中央政府要加大對(duì)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的政策支持和財(cái)政安排,設(shè)置專項(xiàng)資金用于數(shù)字政府建設(shè),同時(shí),可通過適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)撥款方式彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金需求,彌合區(qū)域數(shù)字鴻溝。在地方層面上,各級(jí)地方政府應(yīng)積極響應(yīng)國家和上級(jí)部門有關(guān)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的政策和制度,明確相關(guān)部門的職責(zé)分工,實(shí)現(xiàn)地方數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的統(tǒng)籌發(fā)展。一方面,細(xì)化落實(shí)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型各項(xiàng)工作的具體實(shí)施規(guī)劃、具體完成時(shí)間,采用先進(jìn)的技術(shù)理念和方法,結(jié)合自身情況積極進(jìn)行體制機(jī)制層面的創(chuàng)新,不斷積累經(jīng)驗(yàn),沉淀技術(shù)成果,提高數(shù)字政府轉(zhuǎn)型能力;另一方面,建立數(shù)字政府轉(zhuǎn)型督查評(píng)估機(jī)制,將相關(guān)工作任務(wù)列入重點(diǎn)督查事項(xiàng),并引入第三方機(jī)構(gòu)定期對(duì)數(shù)字政府績效進(jìn)行評(píng)價(jià),實(shí)現(xiàn)督查評(píng)估的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型需要注重各地區(qū)之間的溝通與合作。一是完善府際學(xué)習(xí)過程。不同政府部門之間應(yīng)積極分享經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐,以促進(jìn)府際學(xué)習(xí)。通過共建開放平臺(tái)或機(jī)制,使各部門能夠交流信息、分享成功案例和面臨的挑戰(zhàn),從而加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。同時(shí),對(duì)于轉(zhuǎn)型效果良好的政府部門,應(yīng)制定適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)政策,提高各級(jí)政府相互學(xué)習(xí)的動(dòng)力,促進(jìn)政府積極推廣自身經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)多方共同發(fā)展進(jìn)步。二是鼓勵(lì)創(chuàng)新和府際競(jìng)爭(zhēng)。政府部門之間可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以鼓勵(lì)創(chuàng)新和改進(jìn)。通過收集和表彰數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的典型案例,總結(jié)出有成效、可復(fù)制、易推廣的范式樣本,在各級(jí)政府之間形成競(jìng)爭(zhēng)學(xué)習(xí)和示范帶動(dòng)效應(yīng),將府際競(jìng)爭(zhēng)壓力轉(zhuǎn)化為共同發(fā)展的動(dòng)力,激發(fā)各地政府對(duì)數(shù)字轉(zhuǎn)型的重視,驅(qū)動(dòng)各級(jí)政府進(jìn)一步深入推進(jìn)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型。三是推動(dòng)府際關(guān)系成果轉(zhuǎn)化。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)自身數(shù)字水平、機(jī)構(gòu)狀況和資源稟賦等實(shí)際情況,將府際學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)中所獲得的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)和政策,在發(fā)展和改進(jìn)過程中找準(zhǔn)自身優(yōu)勢(shì)及定位,促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型模式的亮點(diǎn)生成。

(二)夯實(shí)數(shù)字技術(shù)支撐,強(qiáng)化整體數(shù)字素養(yǎng)

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型是基于技術(shù)創(chuàng)新的政府實(shí)踐活動(dòng),因此要注重關(guān)鍵技術(shù)層。首先,要加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府應(yīng)加大投資力度,注重夯實(shí)以5G、云計(jì)算、人工智能等為核心內(nèi)容的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以滿足公眾日益增長的數(shù)字化服務(wù)需求。對(duì)于專業(yè)性要求較高的信息基礎(chǔ)設(shè)施,可以適當(dāng)進(jìn)行外包管理,與第三方合作共同推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的完善。其次,要著力加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)研究。持續(xù)優(yōu)化財(cái)政資金支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu),由政府、社會(huì)和市場(chǎng)共同設(shè)立基礎(chǔ)研究基金,增加全社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)研究的投入力度。通過規(guī)劃和落實(shí)組織制度、經(jīng)費(fèi)管理制度、科研評(píng)價(jià)機(jī)制等方式,加強(qiáng)與學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界的合作,為中國式現(xiàn)代化提供重大科技和“卡脖子”技術(shù)突破的策源地,激發(fā)企業(yè)在推動(dòng)科技進(jìn)步方面的社會(huì)責(zé)任感。再次,擴(kuò)大信息技術(shù)的應(yīng)用范圍。信息技術(shù)的應(yīng)用可以提升政府工作的效率和效益,促進(jìn)政務(wù)公開和公眾參與。因此,政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)技術(shù)應(yīng)用的調(diào)研和評(píng)估,制定相應(yīng)的政策和規(guī)劃,推動(dòng)信息技術(shù)在教育、醫(yī)療、交通等公共領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。

打造一支具備數(shù)字化素養(yǎng)的人才隊(duì)伍是數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的保障。首先,要大力提升領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字素養(yǎng)。數(shù)字政府轉(zhuǎn)型需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)支持,因此,必須增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字素養(yǎng),提升其數(shù)字技能、培養(yǎng)其數(shù)字化思維,確保當(dāng)前和未來的政府領(lǐng)導(dǎo)者能夠認(rèn)識(shí)到數(shù)字化帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。其次,要重點(diǎn)培養(yǎng)數(shù)字人才。加快數(shù)字人才建設(shè),培養(yǎng)公職人員的數(shù)字素養(yǎng),強(qiáng)化其數(shù)據(jù)思維與數(shù)據(jù)決策能力。大力引進(jìn)既懂信息化知識(shí)又懂政務(wù)工作的復(fù)合型人才。再次,要開展以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、信息安全、數(shù)字政府等為主題的培訓(xùn)活動(dòng),構(gòu)建綜合、專業(yè)、有效的培訓(xùn)提能體系,使政府公職人員能夠?qū)W習(xí)和掌握最新的數(shù)字化技術(shù)、工具和方法,更好地滿足數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需的技能要求。

(三)完善數(shù)據(jù)共享機(jī)制,健全數(shù)據(jù)安全體系

數(shù)據(jù)無障礙流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)的必要條件,數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)問題是數(shù)字政府建設(shè)的重要挑戰(zhàn)。因此,數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)工作就是推進(jìn)數(shù)據(jù)在政府之間的流通,保障數(shù)據(jù)安全、發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值。一要打破政府機(jī)構(gòu)的觀念壁壘。政府部門應(yīng)樹牢“用數(shù)據(jù)思考、用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策”的數(shù)字思維,擺脫過去“數(shù)據(jù)獨(dú)有”的觀念,突破各部門間利益藩籬,將數(shù)字化協(xié)同理念貫徹到整個(gè)行政體系中,加強(qiáng)上下之間的戰(zhàn)略對(duì)接與層級(jí)聯(lián)動(dòng),發(fā)揚(yáng)共同開發(fā)、共同發(fā)展和共享數(shù)據(jù)的精神。二要制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系。透過標(biāo)準(zhǔn)化確保數(shù)據(jù)的規(guī)范性、完整性和相關(guān)性,為跨領(lǐng)域、跨地域、跨部門的數(shù)據(jù)整合共享奠定標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ),包括數(shù)據(jù)填寫標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)等,實(shí)現(xiàn)“一次填報(bào)、全網(wǎng)共享”,“一處變更、全網(wǎng)更新”。三要逐步開放政府基礎(chǔ)公共信息。著力解決政府部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的互聯(lián)受阻問題,推動(dòng)國家統(tǒng)一大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè),實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)信息資源互聯(lián)互通。

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型必須以保障數(shù)據(jù)安全為底線進(jìn)行制度建設(shè)。一要通過立法明確數(shù)據(jù)使用權(quán)、管轄權(quán)和負(fù)責(zé)權(quán),明確相關(guān)部門提供、管理和使用數(shù)據(jù)的事項(xiàng)及流程。近年來,濫用公眾數(shù)據(jù)、侵犯公眾隱私的案件呈現(xiàn)持續(xù)增加態(tài)勢(shì),因此立法機(jī)關(guān)應(yīng)在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上制定相關(guān)法律規(guī)范,厘清數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬,明確數(shù)據(jù)信息的可獲得性和使用規(guī)則。二要推進(jìn)數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),包括細(xì)化數(shù)字資源采集、流通、利用各環(huán)節(jié)規(guī)范,完善安全監(jiān)管機(jī)制,提升安全態(tài)勢(shì)感知分析和異常監(jiān)控能力。實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)安全分級(jí),將涉及數(shù)據(jù)資源流動(dòng)和交換的環(huán)節(jié)列為重點(diǎn)保護(hù)領(lǐng)域,確保核心數(shù)據(jù)得到最高級(jí)別的保護(hù)。三要提升安全防范能力,提升自主創(chuàng)新核心能力,在數(shù)據(jù)流動(dòng)交換各環(huán)節(jié)嵌入加密及密碼技術(shù)。對(duì)公共數(shù)據(jù)脫敏、加密、匿名化后開放應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全全周期覆蓋,為技術(shù)深化應(yīng)用和數(shù)字共享提供保障。

(四)推動(dòng)政企深度合作,凝聚公眾參與力量

推動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型要整合政企合作資源。一是發(fā)揮政企合力。將政府在轉(zhuǎn)型過程中的整體規(guī)劃和管理經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì),與企業(yè)的技術(shù)研發(fā)、運(yùn)維服務(wù)、資金籌措等優(yōu)勢(shì)相結(jié)合,依托企業(yè)力量,做好數(shù)字政府轉(zhuǎn)型運(yùn)行操作、數(shù)據(jù)開發(fā)、系統(tǒng)反饋等工作。二是創(chuàng)新政企互動(dòng)模式。引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制,吸引企業(yè)資本參與數(shù)字政府轉(zhuǎn)型,變以往政府直接投資為政府與企業(yè)合作投資,構(gòu)筑政企合作、管運(yùn)分離的運(yùn)營模式。在遵守國家相關(guān)法律制度和數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的前提下,推動(dòng)政府和企業(yè)之間構(gòu)建雙向數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制,實(shí)現(xiàn)雙方良性溝通。三是優(yōu)化政企合作環(huán)境。注意解決政企合作在方案設(shè)計(jì)、權(quán)益分配、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、信息資源利用、部門責(zé)任邊界等方面的潛在問題,構(gòu)筑以共贏、平等、合作為價(jià)值基點(diǎn)的合作環(huán)境。

推動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型要凝聚公眾參與力量。一是培養(yǎng)公眾的數(shù)字意識(shí)。政府可通過政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、公眾號(hào)、短視頻等傳播媒介宣傳數(shù)字轉(zhuǎn)型給公眾生活帶來的改變,發(fā)布數(shù)字轉(zhuǎn)型的最新動(dòng)態(tài),引導(dǎo)公眾從線下活動(dòng)轉(zhuǎn)移到線上,使其學(xué)會(huì)用數(shù)字化手段解決生活中遇到的問題。二是拓寬公眾參與渠道。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等技術(shù)優(yōu)勢(shì),研發(fā)數(shù)字平臺(tái),推進(jìn)政務(wù)信息公開,及時(shí)收集和落實(shí)公眾意見建議。三是完善需求回應(yīng)機(jī)制。利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)對(duì)公眾需求數(shù)據(jù)展開動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)分析,生成用戶畫像,以公眾需求為導(dǎo)向,逐步構(gòu)建覆蓋教育、醫(yī)療、生活、文化、安全等各領(lǐng)域的民生需求數(shù)字平臺(tái),精準(zhǔn)滿足企業(yè)和公眾多層次、多樣化服務(wù)需求。將公眾的評(píng)估反饋?zhàn)鳛橄乱惠喐纳茢?shù)字政府轉(zhuǎn)型的依據(jù),形成“需求—反饋—回應(yīng)”的良性循環(huán),最終實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型惠及人民。

五、結(jié)語

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型是適應(yīng)新一輪信息革命與產(chǎn)業(yè)革命、加快數(shù)字化發(fā)展的必然要求,也是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理模式、構(gòu)建數(shù)字治理新格局的重要契機(jī)。當(dāng)前,在“十四五”規(guī)劃布局期和開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的關(guān)鍵階段,為全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必須清晰認(rèn)識(shí)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性,積極面對(duì)信息時(shí)代帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在制度上要不斷完善數(shù)字政府的體系化建構(gòu)與法治化建設(shè),發(fā)揮企業(yè)、公眾和社會(huì)組織在轉(zhuǎn)型過程中的關(guān)鍵作用,形成多方參與合力;在技術(shù)應(yīng)用上要與時(shí)俱進(jìn),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享和數(shù)據(jù)隱私安全的有機(jī)統(tǒng)一,提高決策的科學(xué)性和服務(wù)的高效性。通過數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的加速推進(jìn),不斷助力中國式現(xiàn)代化的前進(jìn)步伐。