養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中PPP 模式的應(yīng)用研究

李 靜，孔令雪

(鄭州工業(yè)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 451100)

1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域PPP 模式介入的可能性

1.1 PPP 模式

1.1.1 內(nèi)涵

所謂“PPP 模式”，意指“政府”及“私人部門”兩個(gè)主體，就“公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供”而建立起來的一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的關(guān)系。具體來講，就是指政府部門和社會(huì)資本雙方就養(yǎng)老項(xiàng)目，簽訂特許合同，組成項(xiàng)目公司來達(dá)到提高養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力以及效率的目的?！癙PP 模式”也可以說是以融資為基礎(chǔ)的利用社會(huì)資本來進(jìn)行養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)的一種合作模式?；貓?bào)方式一般有以下三種:政府埋單、用戶埋單和可行性缺口補(bǔ)貼[1]。在這種模式中，政府部門的主要任務(wù)就是提供少量的財(cái)政支持，如稅費(fèi)補(bǔ)貼以及土地等。此外，制定政策、服務(wù)監(jiān)管等工作對(duì)政府而言義不容辭；而資金融通以及項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)等具體的運(yùn)營管理工作則是社會(huì)資本方的職責(zé)。

1.1.2 意義

PPP 模式下，政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系不僅利于專業(yè)化分工效率的提高、資源配置的最優(yōu)化，還可以實(shí)現(xiàn)雙方的優(yōu)勢互補(bǔ)。首先，可以為發(fā)展資金不足的機(jī)構(gòu)引入社會(huì)資本；其次，引導(dǎo)社會(huì)資本合理投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅可以激活養(yǎng)老市場活力、提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體水平，還能在很大程度上改善我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宏觀市場格局，起到助推我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)快速發(fā)展的作用?？傊琍PP 模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的運(yùn)用具有廣闊的發(fā)展空間，既能讓社會(huì)資本更多地有所作為，又能有效地協(xié)調(diào)社會(huì)資本參與養(yǎng)老投資的“公益性”和“盈利性”之間的矛盾。

1.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)用PPP 模式的可能性分析

1.2.1 我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨瓶頸

當(dāng)前，我國人口“老化”形勢愈演愈烈，在新時(shí)期“健康中國”的大背景下，我國老年人的養(yǎng)老需求也越來越強(qiáng)烈。而我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀并不容樂觀，僅靠政府的財(cái)政支持與補(bǔ)貼難以解決當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“發(fā)展瓶頸”問題。全面激發(fā)社會(huì)資本的活力和創(chuàng)造力是解決此類問題的關(guān)鍵[2]。而PPP 模式介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則為這一問題提供了破解之道。

1.2.2 社會(huì)資本具有“逐利性”

社會(huì)資本發(fā)展的基本動(dòng)力是“逐利”。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得社會(huì)資本得以大量積累、閑置，為了實(shí)現(xiàn)“保值、增值”，社會(huì)資本也一直在尋找“投資回報(bào)率高、風(fēng)險(xiǎn)低”的投資渠道。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為“朝陽產(chǎn)業(yè)”，在當(dāng)前人口老化、養(yǎng)老市場供不應(yīng)求的背景下，其發(fā)展前景廣闊，對(duì)社會(huì)資本的吸引力是非常大的。如果社會(huì)資本積極投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，這將是“經(jīng)濟(jì)效益激發(fā)社會(huì)效益”的有效途徑。

2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)用PPP 模式的問題

當(dāng)前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困境和社會(huì)資本的逐利性本質(zhì)，都為PPP 模式介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展提供了可能，但PPP 模式介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍存在諸多問題，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性特征與社會(huì)資本逐利性本質(zhì)相矛盾等。

2.1 社會(huì)資本回報(bào)機(jī)制不完善

逐利是社會(huì)資本的天性。但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為一種準(zhǔn)公共物品，投資成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、資金回收慢，公益性較強(qiáng)，這些都與社會(huì)資本方的逐利性本質(zhì)相沖突，進(jìn)而大大降低了社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性，阻礙了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展。因此，政府必須建立一個(gè)合理的利益回報(bào)機(jī)制保障社會(huì)資本的投資收益，充分調(diào)動(dòng)其投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目的積極性，從而推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。因此，投資回報(bào)機(jī)制是否完善直接影響到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目的質(zhì)量。

然而，實(shí)際上我國當(dāng)前的養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目中并沒有一個(gè)良好的回報(bào)機(jī)制來保障社會(huì)資本的合理收益。這就容易使社會(huì)資本產(chǎn)生一些“異化行為”，比如不顧養(yǎng)老群體的多樣化需求、盲目生產(chǎn)劣質(zhì)養(yǎng)老產(chǎn)品、提供低水平服務(wù)等，以達(dá)到降低成本、獲得暴利的目的[3]。

2.2 社會(huì)資本介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)門檻高

社會(huì)資本介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營使得組織形式變得日益復(fù)雜，專業(yè)化要求也越來越嚴(yán)格，管理難度也越來越大[4]。具體來講主要體現(xiàn)在:首先，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也是一個(gè)綜合性的事業(yè)，其服務(wù)對(duì)象的特殊性要求其必須具備系統(tǒng)化、專業(yè)化的設(shè)施、服務(wù)以及管理。一方面，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用戶目前多是高齡患病和失能老人；另一方面，老年的生理和心理以及行為特征比較特殊。這些都對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出了更高、更專業(yè)化的要求以不斷滿足老年人的物質(zhì)和精神需求。但是，我國目前十分缺乏專業(yè)化水平較高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大多數(shù)機(jī)構(gòu)的員工都缺少專業(yè)化的培訓(xùn)，沒有從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和基本的護(hù)理知識(shí)，尤其是養(yǎng)老護(hù)理人員。而PPP 項(xiàng)目的管理難度以及復(fù)雜度，都對(duì)人員素質(zhì)、監(jiān)管措施、執(zhí)行力度等提出了較大的挑戰(zhàn)，提升了社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)的門檻。其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是具有公益性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而社會(huì)資本是將利潤最大化作為根本目標(biāo)的“理性人”，雙方代表的利益階層有所沖突。

目前，我國PPP 項(xiàng)目成功的案例少之又少，因而PPP 模式的實(shí)施和推廣應(yīng)用在我國還不成熟，各個(gè)利益主體嚴(yán)重缺乏運(yùn)營、管理經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目存在很大的不確定性。一方面，PPP 模式涉及多個(gè)利益相關(guān)方，如政府等公共部門以及社會(huì)資本參與方、貸款方和最終用戶等，各方契約關(guān)系非常復(fù)雜。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)若采用PPP 模式進(jìn)行，面臨的風(fēng)險(xiǎn)不僅五花八門，而且錯(cuò)綜復(fù)雜。另一方面，PPP 模式中社會(huì)資本回報(bào)機(jī)制單一甚至缺乏，而目前的PPP 模式僅僅局限于BOT 和BOO 兩種，推廣范圍十分有限。故而，如果現(xiàn)在就把不成熟的方式運(yùn)用在“養(yǎng)老”這個(gè)日益嚴(yán)峻的緊迫的問題上，政府和社會(huì)資本都會(huì)面臨很大的運(yùn)營和管理風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 運(yùn)營管理的法律法規(guī)不健全

作為一種準(zhǔn)公共物品，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)大、成本高以及回收周期長。倘若沒有相對(duì)完善的法律法規(guī)體系保障，社會(huì)資本投資就不能正常獲得回報(bào)，其參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的積極性自然就會(huì)下降，不利于我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展；另外，由于法律法規(guī)不完善，PPP 項(xiàng)目也會(huì)出現(xiàn)合同條款混亂、權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰等問題，這一定程度上加大了PPP 模式的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。但目前我國政府和社會(huì)資本合作尚處于初期階段，僅有以指導(dǎo)意見、規(guī)定為主的政策文件，未能完全覆蓋政府向社會(huì)資本購買社會(huì)服務(wù)的領(lǐng)域[5]。

3 原因分析

3.1 政府方面

政府的政策支持為社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供了一定的保障。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為我國基礎(chǔ)設(shè)施的重要領(lǐng)域，其發(fā)展必須得到政府的財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠。但是，當(dāng)前我國政府部門卻并沒有做好這方面的準(zhǔn)備工作。

首先，由于未能準(zhǔn)確把握當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展形勢，再加上不健全的法律法規(guī)，我國政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[6]。此外，雖然近年來政府在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)相關(guān)法規(guī)、政策出臺(tái)頻度、力度等方面不斷加強(qiáng)，但由于缺乏強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制，一直沒有太大的作用。因此，政府的許多支持優(yōu)惠政策都沒有得到很好的落實(shí)和實(shí)施，其對(duì)社會(huì)資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)作用也未能得到實(shí)現(xiàn)。

其次，政府對(duì)社會(huì)資本的扶持力度不夠，對(duì)社會(huì)力量缺乏有效調(diào)動(dòng)，導(dǎo)致社會(huì)力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共事業(yè)的積極性不高。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是一種應(yīng)由政府提供的準(zhǔn)公共物品，公益性是其本質(zhì)特性，再加上政府政策配套不完善，缺乏激勵(lì)性，使得社會(huì)資本主動(dòng)參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的積極性較低。

3.2 社會(huì)資本方面

3.2.1 資本性質(zhì)使然

社會(huì)資本本質(zhì)特征就是逐利性，其發(fā)展的基本動(dòng)力也是獲得利益?！氨Ｖ岛驮鲋怠本褪琴Y本的基本活動(dòng)。鑒于社會(huì)資本的逐利性本質(zhì)，其投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、提供養(yǎng)老服務(wù)必然十分關(guān)注投資回報(bào)。而養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)與其他行業(yè)相比，投資成本非常高、風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)高一些，而回收周期卻比較長。這樣一來，社會(huì)資本就可能出現(xiàn)各種“異化”行為。所以，社會(huì)資本方投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性普遍不高，更多的是抱著“試一試”的態(tài)度，不會(huì)將其作為主要發(fā)展目標(biāo)。

3.2.2 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資回報(bào)低

“投資回報(bào)低”是目前我國將PPP 模式運(yùn)用到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的突出問題。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，其本質(zhì)是公益性，這與社會(huì)資本的逐利性是相互矛盾的。此外，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的公益性本質(zhì)和服務(wù)對(duì)象的特殊性，使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)大且成本高，但資金的回收周期長。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)巨大的資金缺口、昂貴的建設(shè)成本以及不確定的風(fēng)險(xiǎn)與較低的收益回報(bào)，使得社會(huì)資本參與投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性較低。在此背景下，社會(huì)資本根本看不到任何投資獲利的可能，因而其參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的熱情必然會(huì)有所減退，從而對(duì)我國進(jìn)一步發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形成掣肘。因此，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資回報(bào)不高是導(dǎo)致社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資建設(shè)熱情低的主要原因。

4 關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中PPP 模式應(yīng)用的提案

4.1 政府層面

4.1.1 降低社會(huì)資本進(jìn)入門檻，營造良好市場環(huán)境

為了吸引社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，政府就必須為社會(huì)資本營造一個(gè)比較良好的市場大環(huán)境。為此，政府要逐步轉(zhuǎn)變自身職能，比如給社會(huì)資本方適度的自主權(quán)，使其成為獨(dú)立的市場主體，不再依附于政府[7]。具體做法:針對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老市場的門檻，政府應(yīng)放寬有關(guān)準(zhǔn)入政策和規(guī)定。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身就是一個(gè)投資成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)周期長的領(lǐng)域，這就需要社會(huì)資本大量的資金投入。而資本的逐利性和時(shí)效性必然要求收益和回報(bào)，這與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的公益性在某種程度上相背而馳。若政府的政策和制度設(shè)計(jì)不能滿足資本的逐利要求，這種“隱形門檻”將會(huì)阻礙社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老市場，降低其參與熱情，影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展[8]。政府只有采取相應(yīng)措施，如給社會(huì)資本稅收優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付等方法對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行激勵(lì)，才能提高其投資積極性。

4.1.2 建立完善回報(bào)機(jī)制，保障社會(huì)資本投資收益

政府必須建立合理的利益回報(bào)機(jī)制，保障社會(huì)資本方合理的投資回報(bào)收益，以進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)投資者投資養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目的信心，調(diào)動(dòng)其投資熱情，進(jìn)而保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性與社會(huì)資本的逐利性矛盾使得社會(huì)資本在利益最大化的驅(qū)使下會(huì)以獲利為根本，從而淡化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的公益性。而建立一個(gè)多元的社會(huì)資本回報(bào)機(jī)制，適當(dāng)?shù)胤艡?quán)給社會(huì)資本，保證其基本的、合理的投資收益，對(duì)弱化社會(huì)資本的異化行為十分有益[9]。為此，政府應(yīng)該做到以下幾點(diǎn):①在項(xiàng)目審核的時(shí)候，政府要建立高效、合理的程序并適當(dāng)通過市場機(jī)制明確社會(huì)資本方；②為切實(shí)保障合作雙方的合法收益，政府應(yīng)該建立科學(xué)的承諾機(jī)制；③建立有效的監(jiān)督機(jī)制是保證社會(huì)資本在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目中獲得合理投資收益的關(guān)鍵。

4.1.3 健全法規(guī)制度，加大社會(huì)資本支持力度

(1)健全法律法規(guī)制度

目前，國內(nèi)關(guān)于在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中應(yīng)用PPP 模式方面的法律還比較欠缺，相關(guān)政策、制度、法規(guī)的不健全、不完善也使得政府政策風(fēng)險(xiǎn)比較大[10]。因此，建立健全相關(guān)法律法規(guī)和政策制度，才能使PPP 模式在我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展中成功應(yīng)用。這樣一方面保障了社會(huì)資本的合理投資收益，另一方面也為處理雙方利益糾紛提供了正確的法律依據(jù)。

(2)強(qiáng)化政策的執(zhí)行與監(jiān)督

當(dāng)前，我國在社會(huì)資本介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展方面已經(jīng)頒布了一系列的政策、措施。然而，其實(shí)施效果和執(zhí)行情況卻并沒有想象中那么理想。這樣既無法滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的合理需求，又不利于政府樹立良好的社會(huì)形象，同時(shí)也是對(duì)我國養(yǎng)老服務(wù)資源的一種浪費(fèi)。而政策是要通過其有效貫徹執(zhí)行來體現(xiàn)其效果的，這就需要進(jìn)一步完善政策落實(shí)的相關(guān)配套措施、調(diào)動(dòng)地方政府執(zhí)行政策的熱情。只有通過多元化的監(jiān)管方式，嚴(yán)格監(jiān)管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策的落實(shí)情況，才能滿足老人養(yǎng)老需求，促進(jìn)我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展[11]。

4.2 社會(huì)資本層面

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目具有公益性強(qiáng)、投資投入量大以及成本回收慢等特點(diǎn)，與社會(huì)資本的逐利性本質(zhì)背道而馳。因此，為了防止社會(huì)資本異化行為，建立一個(gè)全面的績效評(píng)價(jià)體系及考評(píng)機(jī)制就顯得十分必要。

首先，盡管企業(yè)是以盈利最大化為目的，但現(xiàn)階段公眾在評(píng)價(jià)一個(gè)企業(yè)的時(shí)候不再僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)公益性越來越成為評(píng)價(jià)體系中的關(guān)鍵因素。一個(gè)科學(xué)、合理的社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制不僅反映了全社會(huì)的期望，更重要的是它還能引導(dǎo)企業(yè)更多地朝著社會(huì)責(zé)任方向努力。

其次，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目中建立一個(gè)有效的社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制能夠減少甚至防止社會(huì)資本異化行為，引導(dǎo)其更好地投資于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)[12]。這就要求社會(huì)資本必須把社會(huì)責(zé)任建設(shè)作為組織發(fā)展的重要內(nèi)容。而政府和社會(huì)則要不斷地鼓勵(lì)企業(yè)，把企業(yè)的積極性調(diào)動(dòng)起來。具體來講，就是要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與”的原則，建立績效評(píng)估制度和監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)還要引入“第三方”征信機(jī)構(gòu)。通過整合各職能部門的評(píng)價(jià)資源，從而形成一個(gè)合理、統(tǒng)一的考評(píng)機(jī)制，并依法監(jiān)督，讓企業(yè)承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。具體來講有以下幾點(diǎn):

第一，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目實(shí)施的過程中，社會(huì)資本方應(yīng)該保證項(xiàng)目流程的標(biāo)準(zhǔn)化及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量化，為產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的調(diào)整提供參考；

第二，為了方便政府能及時(shí)掌握養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營情況，社會(huì)資本方應(yīng)定期向政府報(bào)告項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施進(jìn)度；

第三，結(jié)合政府和投資者對(duì)項(xiàng)目的自我評(píng)價(jià)，建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)體系，并聘請(qǐng)專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)；

第四，為了切實(shí)提升用戶體驗(yàn)，社會(huì)資本方要格外重視廣大使用者的信息反饋。更要加強(qiáng)公眾監(jiān)督，保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目評(píng)價(jià)的透明化。

5 結(jié)語

在我國老齡化程度不斷加深以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨困境、政府財(cái)政壓力加大的背景下，PPP 模式逐漸成為問題解決的關(guān)鍵出路?；诖?，本文在相關(guān)理論基礎(chǔ)上結(jié)合我國的實(shí)際情況，從政府及社會(huì)資本方兩個(gè)主體入手，提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中PPP 模式應(yīng)用的對(duì)策和建議，以期緩解政府的財(cái)政壓力，完善我國的養(yǎng)老保障體系，提高我國整體的養(yǎng)老服務(wù)水平。