新形勢(shì)下公共事業(yè)單位績(jī)效管理對(duì)策研究

方煒 中電科申泰信息科技有限公司

公共事業(yè)單位主要通過(guò)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)而優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)秩序、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，具有促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的作用，而在新形勢(shì)背景下，公共事業(yè)單位面臨改革創(chuàng)新挑戰(zhàn)，為增強(qiáng)公共事業(yè)單位內(nèi)部管理實(shí)力，可借助績(jī)效管理工作進(jìn)行治理，將常規(guī)化績(jī)效管理上升為精細(xì)化績(jī)效治理，以此確保公共事業(yè)單位可在新形勢(shì)背景下仍可高效提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

一、公共事業(yè)單位強(qiáng)化績(jī)效管理的重要性

公共事業(yè)單位是提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的主體，具有優(yōu)化資源配置等作用，但受限于體制因素，導(dǎo)致公共事業(yè)單位存在公共服務(wù)差、監(jiān)管缺失等問(wèn)題，繼而無(wú)法高效改善民生，且在新形勢(shì)背景下，公共事業(yè)存在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，部分公共事業(yè)單位在創(chuàng)新改革期間過(guò)于追求利益而產(chǎn)生價(jià)值取向偏移現(xiàn)象，不利于公共事業(yè)單位健康發(fā)展。在公共事業(yè)單位長(zhǎng)期發(fā)展中，其崗位管理、選聘制度等體系早已完善，但結(jié)合實(shí)際來(lái)看，社會(huì)中仍存在公共服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題，形勢(shì)相對(duì)嚴(yán)峻，在長(zhǎng)久努力下，人民群眾滿足度呈穩(wěn)步上升趨勢(shì)，但公共事業(yè)單位服務(wù)建設(shè)工作仍任重道遠(yuǎn)。對(duì)于公共事業(yè)單位而言，其在新形勢(shì)下的改革目標(biāo)在于改善公共服務(wù)效能，為人民群眾提供更為高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而該改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于破除體制障礙，引入管辦分離、政事分開(kāi)的管理體制，搭建以績(jī)效工資、聘用制、崗位管理為核心的人事制度模式，同時(shí)搭建完整的監(jiān)督體制，以此切實(shí)增強(qiáng)公共事業(yè)單位服務(wù)水平。《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》）指出，公共事業(yè)單位創(chuàng)新改革期間應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，制定績(jī)效考核制度，做好績(jī)效利用，以績(jī)效為驅(qū)動(dòng)增強(qiáng)公共事業(yè)單位內(nèi)部管理效能在《改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指導(dǎo)下，各地公共事業(yè)單位均圍繞績(jī)效管理進(jìn)行改革探索，在此過(guò)程中，傳統(tǒng)績(jī)效管理逐漸轉(zhuǎn)化為績(jī)效治理手段，通過(guò)績(jī)效治理推動(dòng)公共事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展[1]。

二、公共事業(yè)單位績(jī)效管理開(kāi)展原則

公共事業(yè)單位績(jī)效管理應(yīng)符合社會(huì)趨勢(shì)及我國(guó)國(guó)情，在新形勢(shì)背景下，為提高公共事業(yè)單位績(jī)效管理質(zhì)量，應(yīng)從治理角度出發(fā)，并遵循公共利益最大化、多元供給原則，以此方可構(gòu)建符合新形勢(shì)要求的公共事業(yè)單位績(jī)效體系。第一，公共利益最大化。公共事業(yè)單位服務(wù)于人民群眾，需為其提供優(yōu)異公共服務(wù)，并解決公共問(wèn)題，而在公共事業(yè)單位運(yùn)行期間，則會(huì)產(chǎn)生公共利益。在績(jī)效管理期間，公共事業(yè)單位應(yīng)改變以往績(jī)效模式，引入多方主體，將社會(huì)意見(jiàn)納入考核范圍內(nèi)，以此提升績(jī)效管理包容性、共享性、公平性，使公共事業(yè)單位可在該績(jī)效管理模式下可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)提高公共利益。從這一角度來(lái)看，公共利益最大化是公共事業(yè)單位創(chuàng)新改革績(jī)效管理模式的重要原則之一，綜合考量道德約束、法律規(guī)范，在保障績(jī)效管理質(zhì)量的同時(shí)維護(hù)人民群眾利益[2]。第二，多元供給。公共事業(yè)單位構(gòu)建新型績(jī)效管理體系時(shí)，應(yīng)從縱向、橫向兩個(gè)角度展開(kāi)績(jī)效比較，以此保障績(jī)效考核全面性，從多元化角度實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，以此確保所制定的績(jī)效考核體系可切實(shí)反映公共事業(yè)單位具體情況。

三、公共事業(yè)單位在新形勢(shì)下的績(jī)效管理對(duì)策分析

（一）優(yōu)化流程，實(shí)現(xiàn)績(jī)效治理

在新形勢(shì)背景下，傳統(tǒng)績(jī)效管理模式已不符合公共事業(yè)單位發(fā)展需求，需將傳統(tǒng)績(jī)效管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效治理，即采用績(jī)效手段治理公共事業(yè)單位內(nèi)部體系，確保公共事業(yè)單位能夠健康穩(wěn)定發(fā)展?？?jī)效治理的實(shí)現(xiàn)必然會(huì)改變?cè)械目?jī)效管理流程?；诳?jī)效治理角度重塑流程，以此即可大幅提升公共事業(yè)單位績(jī)效管理質(zhì)量。對(duì)績(jī)效流程進(jìn)行優(yōu)化梳理，具體如下：

1.績(jī)效計(jì)劃

公共事業(yè)單位創(chuàng)新優(yōu)化績(jī)效管理體系時(shí)，應(yīng)結(jié)合單位內(nèi)外部具體情況制定績(jī)效計(jì)劃，用于明確公共事業(yè)單位績(jī)效管理工作整體方向。公共事業(yè)單位績(jī)效計(jì)劃可從以下三個(gè)角度入手：第一，確定功能定位。分解與細(xì)化公共事業(yè)單位目標(biāo)，如發(fā)展目標(biāo)、管理目標(biāo)、組織目標(biāo)，對(duì)考核參與形式進(jìn)行設(shè)計(jì)，以此保障考核指標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。公共事業(yè)單位績(jī)效管理應(yīng)具備績(jī)效反饋、價(jià)值導(dǎo)向、激勵(lì)約束、上下溝通、彰顯目標(biāo)的功能，確?？?jī)效管理工作可切實(shí)起到內(nèi)部治理的作用。第二，確定設(shè)計(jì)定位。對(duì)整個(gè)績(jī)效系統(tǒng)進(jìn)行劃分，將其設(shè)計(jì)為績(jī)效規(guī)劃、實(shí)施完善、反饋應(yīng)用等環(huán)節(jié)，用于指導(dǎo)績(jī)效管理具體推進(jìn)情況，在此基礎(chǔ)上，從層級(jí)、崗位、部門(mén)三個(gè)角度分層、分類(lèi)設(shè)計(jì)績(jī)效體系，以此提高績(jī)效管理工作針對(duì)性。除此之外，在確定設(shè)計(jì)定位階段，應(yīng)最大限度保障績(jī)效管理工作的主動(dòng)性、可操作性、公平性，以此方可提高績(jī)效管理質(zhì)量，促進(jìn)公共事業(yè)單位績(jī)效管理到績(jī)效治理的轉(zhuǎn)變。第三，確定內(nèi)容定位。在該階段，需基于公共事業(yè)單位組織目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化績(jī)效目標(biāo)，并從組織管理、管理規(guī)劃、有效控制、管理協(xié)調(diào)等方面確定考核管理工作內(nèi)容，同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估結(jié)果分析應(yīng)用的重要性。公共事業(yè)單位性質(zhì)特殊，與常規(guī)企業(yè)不同，其績(jī)效管理工作可在一定程度上影響公共事業(yè)單位公共服務(wù)提供質(zhì)量，因此，公共事業(yè)單位的績(jī)效管理工作必須具有較高精細(xì)化程度，并根據(jù)單位內(nèi)部制度變化、財(cái)政狀況、人事結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)調(diào)整績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)，采用動(dòng)態(tài)化管理方式提高績(jī)效管理工作的長(zhǎng)效性[3]。

2.績(jī)效測(cè)度

績(jī)效測(cè)度階段的核心是制定與公共事業(yè)單位實(shí)際情況相匹配的績(jī)效指標(biāo)，要求績(jī)效指標(biāo)具有可量化性、可比性的，并符合考核標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)績(jī)效數(shù)據(jù)來(lái)源需可追溯且真實(shí)可靠。在新形勢(shì)背景下，管理理念及管理辦法得以更新，公共事業(yè)單位開(kāi)展績(jī)效管理工作時(shí)，應(yīng)引入多元化績(jī)效主體，革新考核辦法，以績(jī)效管理目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)嵤┎僮鳎_保公共事業(yè)單位可在行之有效的績(jī)效管理體系支撐下可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合實(shí)際情況來(lái)看，公共事業(yè)單位普遍運(yùn)用360°績(jī)效考核、平衡記分卡、KPI 關(guān)鍵指標(biāo)法開(kāi)展績(jī)效管理工作，該類(lèi)先進(jìn)方法有效性早已被驗(yàn)證，在具體績(jī)效管理期間，可混合應(yīng)用多種績(jī)效方法，用于解決考核方式單一的不足，并在多種考核方式并行基礎(chǔ)上促進(jìn)單位內(nèi)部上下級(jí)溝通[4]。上級(jí)考核是公共事業(yè)單位最為常用的績(jī)效考核辦法，在新形勢(shì)背景下，公共事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理創(chuàng)新，可進(jìn)一步引入下級(jí)考核、同級(jí)考核、自我評(píng)價(jià)等多種方式，豐富績(jī)效考核主體，通過(guò)整合不同主體的意見(jiàn)而消除主觀性對(duì)績(jī)效結(jié)果的干擾。定期考核是公共事業(yè)單位慣用考核模式，除定期考核外，還可引入非定期考核，通過(guò)定期、非定期相結(jié)合的方式消除“暈輪效應(yīng)”“近因效應(yīng)”引發(fā)的主觀評(píng)價(jià)問(wèn)題，繼而大幅提升績(jī)效管理精準(zhǔn)度及公平度。

3.績(jī)效評(píng)估

公共事業(yè)單位績(jī)效管理創(chuàng)新是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作，早已在“十二五”期間就提出了引入第三方評(píng)估績(jī)效的辦法，但結(jié)合實(shí)際情況來(lái)看，內(nèi)部自評(píng)仍為公共事業(yè)單位普遍采用的績(jī)效考核辦法，該模式極大影響著績(jī)效結(jié)果的客觀性、公平性及獨(dú)立性，因此，在條件允許情況下，引入專業(yè)化第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是極有必要的。為進(jìn)一步增強(qiáng)績(jī)效管理實(shí)效，使其切實(shí)發(fā)揮出公共事業(yè)單位治理的作用，應(yīng)將監(jiān)督監(jiān)管工作貫徹落實(shí)到績(jī)效管理全過(guò)程中，同時(shí)構(gòu)建問(wèn)責(zé)機(jī)制，最大限度發(fā)揮出績(jī)效管理工作的積極作用。

4.績(jī)效監(jiān)控

監(jiān)督監(jiān)管是減少績(jī)效主觀性、提高公平性的重要舉措，為確?？?jī)效管理工作在公共事業(yè)單位長(zhǎng)效、高效推進(jìn)，應(yīng)基于績(jī)效目標(biāo)制定內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，憑借監(jiān)督主體的力量促進(jìn)績(jī)效管理到績(jī)效治理的轉(zhuǎn)化。在確定公共事業(yè)單位績(jī)效管理監(jiān)督主體時(shí)，可將政府相關(guān)部門(mén)作為行政監(jiān)督主體，用于監(jiān)督財(cái)務(wù)狀況、服務(wù)水準(zhǔn)，此外還可將新聞媒體、社會(huì)公眾作為重要的績(jī)效管理監(jiān)督主體，使兩者可參與到公共事業(yè)單位績(jī)效監(jiān)督工作中，借助群眾與媒體的力量提升績(jī)效管理質(zhì)量。社會(huì)形勢(shì)時(shí)刻變化，公共事業(yè)單位所處環(huán)境同樣處于動(dòng)態(tài)變化中，因此為確?？?jī)效管理體系切實(shí)符合實(shí)際需求，應(yīng)以動(dòng)態(tài)化管理為原則，結(jié)合政策導(dǎo)向、社會(huì)運(yùn)行規(guī)律在績(jī)效管理期間動(dòng)態(tài)調(diào)整績(jī)效管理方式。在信息化時(shí)代，可引入信息服務(wù)系統(tǒng)，用于采集公共事業(yè)單位績(jī)效管理相關(guān)數(shù)據(jù)，如公共服務(wù)投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)等，當(dāng)公共事業(yè)單位績(jī)效管理工作完成后，則可直接依托于該信息系統(tǒng)將績(jī)效結(jié)果公示，提升績(jī)效透明度[5]。

5.反饋改善

績(jī)效結(jié)果能夠在一定程度上反映公共事業(yè)單位近階段具體發(fā)展情況，因此，完成績(jī)效考核后需及時(shí)做好分析、反饋工作，以便公共事業(yè)單位基于績(jī)效結(jié)果把控后續(xù)階段發(fā)展方向。從公共事業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)目的來(lái)看，其主要是為了通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)單位財(cái)政資金的使用情況加以規(guī)范。因此，應(yīng)擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的使用范圍，充分發(fā)揮其反饋與引導(dǎo)價(jià)值，合理整改公共事業(yè)單位的公共服務(wù)部門(mén)，并逐漸構(gòu)建以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心的有關(guān)于績(jī)效改革的約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制。

（二）明確主體，完善組織體系

新形勢(shì)對(duì)公共事業(yè)單位績(jī)效管理工作的開(kāi)展提出了新的要求，為提升公共事業(yè)單位績(jī)效管理質(zhì)量，應(yīng)明確考核主體，完善組織體系。第一，政府應(yīng)發(fā)揮出管理主體的作用，在公共事業(yè)單位績(jī)效管理改革創(chuàng)新期間，應(yīng)對(duì)其改革工作進(jìn)行指導(dǎo)，在落實(shí)管辦分離、政事分開(kāi)基礎(chǔ)上指導(dǎo)績(jī)效管理方向。此外，為防止績(jī)效管理流于形式，需在事前制定績(jī)效方案后做好事中控制與事后運(yùn)用，強(qiáng)化績(jī)效管理實(shí)際執(zhí)行效果。第二，公共事業(yè)單位是提供公共服務(wù)的關(guān)鍵主體，其績(jī)效管理應(yīng)以公共服務(wù)為中心向外延伸，在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌規(guī)劃下確定績(jī)效管理體系方案，后由各類(lèi)公共事業(yè)單位結(jié)合自身性質(zhì)及側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，在此基礎(chǔ)上，可引入第三方主體，如政協(xié)委員、人大代表、專家學(xué)者等，為公共事業(yè)單位績(jī)效管理工作予以一定建議。第三，公共事業(yè)單位績(jī)效管理期間應(yīng)明確考核主體，為提高考核實(shí)效及公平性，可引入專評(píng)機(jī)構(gòu)等第三方作為考核主體，并根據(jù)公共事業(yè)單位實(shí)際情況規(guī)劃績(jī)效管理進(jìn)度，以此確?？?jī)效管理工作切實(shí)落實(shí)。

（三）確定指標(biāo)，健全考核內(nèi)容

在整個(gè)績(jī)效考核體系中，績(jī)效指標(biāo)扮演著關(guān)鍵角色，而績(jī)效指標(biāo)確定則成為績(jī)效管理工作的重點(diǎn)，績(jī)效指標(biāo)是否適宜可直接決定結(jié)果信用與效度，因此，公共事業(yè)單位必須結(jié)合自身實(shí)際情況科學(xué)確定績(jī)效指標(biāo)?？?jī)效指標(biāo)涉及諸多內(nèi)容，需于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、單位任務(wù)完成度、年度目標(biāo)執(zhí)行度、公共服務(wù)水平、公共效益等，需科學(xué)利用先進(jìn)績(jī)效考核辦法設(shè)計(jì)指標(biāo)，以此方可保障績(jī)效指標(biāo)的全面性。例如：行為量表、KPI 關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法、360°績(jī)效法均為優(yōu)異的考核辦法，公共事業(yè)單位應(yīng)定性、定量相結(jié)合，客觀性制定考核指標(biāo)。

結(jié)合績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可將公共事業(yè)績(jī)效指標(biāo)設(shè)為四級(jí)，一、二級(jí)指標(biāo)代表影響公共事業(yè)單位整體發(fā)展情況的指標(biāo)，故基本固定不變，通常情況下，可將公共事業(yè)單位一級(jí)績(jī)效指標(biāo)定為公共服務(wù)效能、滿意度評(píng)價(jià)、公共服務(wù)投入。公共服務(wù)效能一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置目標(biāo)任務(wù)完成度、工作標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)度、綜合管理水平、公眾權(quán)益實(shí)現(xiàn)度、可持續(xù)發(fā)展度、改革創(chuàng)新與應(yīng)急處理水平等二級(jí)指標(biāo)。滿意度評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置服務(wù)對(duì)象滿意度、公眾滿意度、專家滿意度等二級(jí)指標(biāo)。公共服務(wù)投入一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置政策投入程度、土地資產(chǎn)價(jià)值增加度、預(yù)算增加度等二級(jí)指標(biāo)。三級(jí)指標(biāo)可結(jié)合公共事業(yè)單位實(shí)際情況具體設(shè)計(jì)，用于彰顯單位性質(zhì)特點(diǎn)，四級(jí)指標(biāo)則是基于三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。完成績(jī)效考核后，則可按照特定計(jì)算公式得出考核結(jié)果，具體為

（四）強(qiáng)化過(guò)程，做好結(jié)果利用

為保障公共事業(yè)單位績(jī)效管理工作可順利推進(jìn)，應(yīng)強(qiáng)化考核過(guò)程管理。第一，統(tǒng)一績(jī)效管理辦法。不同層級(jí)、不同類(lèi)型的公共事業(yè)單位雖在服務(wù)職能、組織規(guī)模方面存在差異，但相同地區(qū)環(huán)境下的公共事業(yè)單位所面臨的社會(huì)環(huán)境相同，因此，為提高績(jī)效管理措施執(zhí)行力，可以市級(jí)職能部門(mén)為主導(dǎo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定統(tǒng)一的績(jī)效管理執(zhí)行方案，用于明確績(jī)效管理辦法，而公共事業(yè)單位則基于該統(tǒng)一化績(jī)效管理執(zhí)行方案進(jìn)行細(xì)化，以此確?？?jī)效管理符合公共事業(yè)具體情況，并與當(dāng)?shù)卮蟓h(huán)境相匹配。第二，做好過(guò)程監(jiān)督。公共事業(yè)單位在績(jī)效考核執(zhí)行期間應(yīng)結(jié)合自身內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管，構(gòu)建績(jī)效管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督績(jī)效考核執(zhí)行過(guò)程，用于保障考核公平性。此外，完成績(jī)效考核后，采用隨機(jī)檢查的方式抽取部分考核數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)印證，最大限度減少績(jī)效主觀性。第三，做好結(jié)果利用。若績(jī)效結(jié)果缺乏利用，則會(huì)導(dǎo)致績(jī)效管理成為形式主義，因此，必須重視考核利用。績(jī)效利用可體現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一，將公共事業(yè)單位績(jī)效結(jié)果定期公示，提高透明度；其二，將績(jī)效結(jié)果與公共事業(yè)單位職工晉升、評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)金掛鉤，以此提升職工對(duì)績(jī)效管理工作的重視，使績(jī)效管理切實(shí)發(fā)揮出公共事業(yè)單位治理作用。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，績(jī)效管理屬于公共事業(yè)單位內(nèi)部管理重要舉措，是推動(dòng)公共事業(yè)單位創(chuàng)新改革的現(xiàn)實(shí)選擇，必須加大對(duì)績(jī)效管理工作的重視。在創(chuàng)新開(kāi)展績(jī)效管理時(shí)，應(yīng)遵循公共利益最大化、多元供給原則，并從流程優(yōu)化入手實(shí)現(xiàn)績(jī)效治理，對(duì)績(jī)效主體進(jìn)行明確，以此完善組織體系，對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行明確，健全考核內(nèi)容，同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化績(jī)效考核過(guò)程，做好績(jī)效結(jié)果利用。