北京協(xié)和醫(yī)院建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系實(shí)踐與思考

■ 陳明雁 李太生 馬小軍 黃 晶 段文利 康 紅 曹衛(wèi)華 張抒揚(yáng)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的造成或可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞，進(jìn)而影響或威脅本地區(qū)甚至國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和政治安定的、涉及公共安全的緊急事件[1]。在以“應(yīng)急指揮體系”“應(yīng)急指揮機(jī)制”為關(guān)鍵詞進(jìn)行文獻(xiàn)檢索時(shí)發(fā)現(xiàn)，以國家、省市為研究主體的文獻(xiàn)較多，以醫(yī)院為研究主體的文獻(xiàn)少見。新冠病毒具有傳播速度快、隱匿性強(qiáng)的特點(diǎn)，因此在夯實(shí)聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的基礎(chǔ)上，建立和完善以醫(yī)院為主體的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系，在哨點(diǎn)預(yù)警、聯(lián)防聯(lián)控、應(yīng)急處置等方面進(jìn)一步提升醫(yī)院綜合治理能力和水平顯得尤為重要。2020年6月，北京協(xié)和醫(yī)院建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系，并在兩年中不斷演進(jìn)和發(fā)展。

1 醫(yī)院建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系的必要性

1.1 堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)清零”總方針的需要

“科學(xué)精準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)清零”是我國開展新冠病毒感染疫情防控的總方針。“清零”不等于“零感染”，而是在出現(xiàn)本土新冠病毒感染者后，采取綜合性防控措施，快速切斷疫情傳播鏈，防止新的病例發(fā)生[2]。在新冠病毒致病力較強(qiáng)、對群眾生命健康威脅較大的時(shí)期，“動(dòng)態(tài)清零”策略能夠更好地兼顧疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要[3]。

采取綜合性防控措施的關(guān)鍵在于“以快制快”。但疾控部門和基層醫(yī)院缺乏有效的醫(yī)防結(jié)合機(jī)制等諸多原因，醫(yī)院難以發(fā)揮“哨點(diǎn)”作用，疾控部門也無法有效指導(dǎo)醫(yī)院做好疾病防控工作[4]。因此，在醫(yī)院建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系，是完善疾病預(yù)防控制體系的重要任務(wù)。

1.2 醫(yī)院提升自身治理能力的需要

提升治理體系的有效性關(guān)鍵在于應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件啟動(dòng)的政府治理、社會(huì)治理和單位治理等多元治理主體的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制保持通暢，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急協(xié)作體系的快速響應(yīng)和協(xié)同運(yùn)作[5]。

有學(xué)者選取5省9市10家醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍存在應(yīng)急響應(yīng)信息報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和報(bào)告方式落后等問題[6]。有研究顯示，應(yīng)加強(qiáng)醫(yī)院“一院雙責(zé)”功能，防止抗疫過度擠兌醫(yī)療資源造成次生傷害[2]。因此，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系，是醫(yī)院承擔(dān)預(yù)警、防控、救治等多重職責(zé)，提升綜合治理能力的現(xiàn)實(shí)需要。

2 醫(yī)院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系實(shí)踐

2.1 組織結(jié)構(gòu)

北京協(xié)和醫(yī)院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系共包括1個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組和7個(gè)工作小組。領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)現(xiàn)醫(yī)院聯(lián)防聯(lián)控的全面領(lǐng)導(dǎo)和溝通協(xié)調(diào)，7個(gè)工作小組分別是專家督導(dǎo)組、綜合協(xié)調(diào)小組、院感管理小組、新聞宣傳小組、醫(yī)療救治小組、綜合保障小組和紀(jì)律監(jiān)督小組。見表1。

表1 北京協(xié)和醫(yī)院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系組織結(jié)構(gòu)

2.2 應(yīng)急響應(yīng)模型

在常態(tài)化疫情防控下，啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的時(shí)機(jī)十分重要。北京協(xié)和醫(yī)院的應(yīng)急響應(yīng)流程為：在監(jiān)測到病例、人、財(cái)、物、信息等預(yù)警后，由領(lǐng)導(dǎo)小組在專家咨詢、信息收集的條件下，研判形勢、科學(xué)決策，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，組織召開新冠肺炎疫情防控聯(lián)防聯(lián)控溝通協(xié)調(diào)會(huì)。各工作小組在領(lǐng)導(dǎo)小組指揮下，按照應(yīng)急方案統(tǒng)籌開展院感防控、醫(yī)療救治、綜合保障、新聞宣傳和紀(jì)律監(jiān)督等工作。見圖1。

圖1 北京協(xié)和醫(yī)院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)模型

2.3 取得成果

北京協(xié)和醫(yī)院結(jié)合自身援鄂抗疫經(jīng)驗(yàn)，率先建立院級應(yīng)急指揮體系。該體系的良好運(yùn)轉(zhuǎn)使醫(yī)院平安度過2020年7月北京市新發(fā)地聚集性疫情、2022年5月新冠病毒變異株疫情，實(shí)現(xiàn)了“零院感、不停擺”目標(biāo)，即住院患者、醫(yī)院員工院內(nèi)零感染，醫(yī)院門急診、病房正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不因疫情而暫停服務(wù)。特別是在新冠病毒變異株疫情期間，北京協(xié)和醫(yī)院的精準(zhǔn)防控體系經(jīng)受住了嚴(yán)峻考驗(yàn)，高質(zhì)量完成疫情防控與醫(yī)療救治的雙重任務(wù)。

3 北京協(xié)和醫(yī)院應(yīng)急指揮體系特色

3.1 以統(tǒng)一指揮為原則

一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)小組，是啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、高效協(xié)同做好疫情防控的重中之重。每次疫情襲來，領(lǐng)導(dǎo)小組以高度的政治站位和敏銳的專業(yè)嗅覺，從預(yù)警信息中分析研判病毒傳播特征、源頭、途徑、感染人數(shù)等，因時(shí)因勢啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。機(jī)制啟動(dòng)后，院領(lǐng)導(dǎo)牽頭召開新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控溝通協(xié)調(diào)會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)醫(yī)院各項(xiàng)防控工作，以達(dá)到科學(xué)、高效、統(tǒng)一、協(xié)同的目的。

領(lǐng)導(dǎo)小組還需對不同時(shí)期的防控重點(diǎn)做出科學(xué)預(yù)判和精準(zhǔn)決策。兩年來，北京協(xié)和醫(yī)院經(jīng)歷的3次疫情防控分別為醫(yī)療救治能力提升、核酸檢測能力提升和應(yīng)急處置能力提升，領(lǐng)導(dǎo)小組的前瞻性和科學(xué)性，決定了北京協(xié)和醫(yī)院的應(yīng)急響應(yīng)總能先人一步、快人一拍、高人一籌，切實(shí)筑牢疫情防控堤壩。

3.2 以專業(yè)力量為指導(dǎo)

科學(xué)預(yù)判和精準(zhǔn)決策的基礎(chǔ)在于專業(yè)力量，專家督導(dǎo)組和院感管理小組是專家力量的參與形式。專家督導(dǎo)組由相關(guān)重點(diǎn)學(xué)科、具有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的臨床專家組成，堅(jiān)持點(diǎn)面與條塊、督查與指導(dǎo)、前瞻與回顧、發(fā)現(xiàn)問題與解決問題“四結(jié)合”，不斷優(yōu)化醫(yī)院疫情防控的軟硬條件。院感管理小組由具有豐富公共衛(wèi)生經(jīng)驗(yàn)的院感管理專家組成，緊跟國家指南、結(jié)合專業(yè)知識(shí)、吸取一線經(jīng)驗(yàn)，組織指導(dǎo)全院疫情防控相關(guān)業(yè)務(wù)工作開展。

綜合醫(yī)院不具備“三區(qū)兩通道”的傳染病設(shè)施要求，如何最小范圍控制疫情？在專家建議下，醫(yī)院制定“三級防疫地圖”，在應(yīng)急狀態(tài)下第一時(shí)間啟動(dòng)人員控制、全面消殺、環(huán)境取樣；設(shè)置緩沖病房，高風(fēng)險(xiǎn)患者集中管理?？焖僮钄嘣簝?nèi)傳播途徑。

3.3 以信息手段為支撐

信息是應(yīng)急決策指揮的基礎(chǔ)和依據(jù)，應(yīng)急指揮體系的有效性取決于應(yīng)急信息獲取的有效性[7]。醫(yī)院建設(shè)院級決策支持平臺(tái)，匯總報(bào)告全院數(shù)據(jù)包括應(yīng)急處置、人員健康監(jiān)測、人員管控情況、醫(yī)療服務(wù)、核酸檢測、環(huán)境消殺等，為領(lǐng)導(dǎo)小組提供更多信息以支持科學(xué)研判。

醫(yī)院以信息手段實(shí)現(xiàn)更快更早更細(xì)防控。結(jié)合“防控地圖”實(shí)施掃碼入樓，快速獲取人員行動(dòng)軌跡；通過非公辦公軟件和聊天工具，實(shí)現(xiàn)信息的內(nèi)部快速流轉(zhuǎn)；將健康寶、行程碼“二碼合一”，使患者預(yù)分檢更快通行；院前采集流行病學(xué)史，快速掌握患者流調(diào)數(shù)據(jù)，大幅提升醫(yī)院的信息獲取和應(yīng)急處置能力。

3.4 以快速反應(yīng)為核心

根據(jù)形勢、環(huán)境的變化及時(shí)做出優(yōu)化改進(jìn)。以北京協(xié)和醫(yī)院在新冠病毒變異株疫情期間的人力資源緊缺應(yīng)急處置為例。一是摸清底數(shù)，由人事處牽頭每日動(dòng)態(tài)監(jiān)測管理隔離員工臺(tái)賬，根據(jù)北京市政策要求和院感領(lǐng)導(dǎo)小組判定規(guī)則，有序安排低風(fēng)險(xiǎn)人員返院返崗工作。二是戰(zhàn)略儲(chǔ)備，疫情期間實(shí)施“7×24小時(shí)”在院值守和AB角輪崗制度，包括外勤服務(wù)、職能處室在內(nèi)建立“集團(tuán)式”全院輪換值守機(jī)制。三是綜合保障，由綜合保障小組負(fù)責(zé)落實(shí)值守人員的物資準(zhǔn)備、住宿條件、餐飲需求和心理疏導(dǎo)。在北京疫情最嚴(yán)峻復(fù)雜的時(shí)間段，北京協(xié)和醫(yī)院保存了3000余人的有生力量在院工作，保證了醫(yī)療服務(wù)“不停擺”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

3.5 以黨建引領(lǐng)為抓手

醫(yī)院黨政領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格落實(shí)一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)，靠前指揮，深入一線，做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)。深入落實(shí)醫(yī)院、部門、科室、個(gè)人的“四方責(zé)任”，構(gòu)建了多主體協(xié)同合作的應(yīng)急管理體系。

運(yùn)用“四種形態(tài)”，強(qiáng)化督導(dǎo)檢查。專家組給出專業(yè)指導(dǎo)，紀(jì)律監(jiān)督小組用好執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。開展黨建查房，為嚴(yán)格精準(zhǔn)落實(shí)各項(xiàng)防控措施提供了雙向監(jiān)督機(jī)制。

加強(qiáng)輿情監(jiān)測，注重宣傳引導(dǎo)。綜合協(xié)調(diào)小組統(tǒng)籌各級黨組織開展“大思政課”，新聞宣傳小組對在抗疫斗爭中涌現(xiàn)出的先進(jìn)典型和先進(jìn)事跡進(jìn)行宣傳報(bào)道，引導(dǎo)全院職工更加堅(jiān)定信心、團(tuán)結(jié)一心做好抗疫工作。

4 思考與建議

北京協(xié)和醫(yī)院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了重要作用，但也不可避免地對醫(yī)院原有的醫(yī)療秩序產(chǎn)生了一定影響。如何在應(yīng)急指揮體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立平急結(jié)合的重大疫情防控救治體系，更好地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)防控與醫(yī)療救治？作者在結(jié)合兩年多的疫情防控實(shí)踐中，提供一些思考和建議。

4.1 與醫(yī)療服務(wù)的矛盾

疫情防控與醫(yī)療服務(wù)的矛盾客觀存在。如果當(dāng)?shù)乇┌l(fā)規(guī)模性疫情，必然出現(xiàn)醫(yī)療資源擠兌。如果出現(xiàn)多點(diǎn)散發(fā)疫情，也將對醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)生很大影響。因此，在醫(yī)院建立平急結(jié)合的重大疫情防控救治體系勢在必行。應(yīng)對規(guī)模性疫情，有條件的醫(yī)院需設(shè)立獨(dú)立區(qū)域收治感染或傳染性疾病。應(yīng)對多點(diǎn)散發(fā)疫情，醫(yī)院應(yīng)盡早設(shè)立緩沖病房，建立相對獨(dú)立的人員動(dòng)線、醫(yī)療垃圾和污水處理系統(tǒng)，階梯減少醫(yī)療服務(wù)量特別是門診量，醫(yī)院負(fù)荷過高將帶來高風(fēng)險(xiǎn)性。

4.2 與資源配置的矛盾

在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，醫(yī)療物資短缺問題十分突出。如此次新冠病毒變異株疫情中，員工由于封控隔離而造成醫(yī)院有生力量缺乏。因此，在醫(yī)院建立平急結(jié)合的重大疫情防控救治體系中，需在平時(shí)做好人力儲(chǔ)備及后備梯隊(duì)建設(shè)，包括重癥救治、核酸采樣、核酸檢測、流調(diào)溯源等。需做好資金儲(chǔ)備，如設(shè)立重大疫情專項(xiàng)基金，購買設(shè)施設(shè)備、儲(chǔ)備戰(zhàn)略物資、關(guān)懷抗疫人員，?？顚Ｓ?。疫情相關(guān)物資如口罩、防護(hù)服、藥品、消殺物品、生活物資按戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備，通過信息系統(tǒng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測出入量。需做好能力儲(chǔ)備，加強(qiáng)日常培訓(xùn)和應(yīng)急演練，在應(yīng)急響應(yīng)中能迅速從“民兵”轉(zhuǎn)為“正規(guī)軍”。

4.3 流調(diào)溯源問題

傳染病管理中，要實(shí)現(xiàn)最小范圍控制，需要以最快速度圈定密切接觸者等感染高風(fēng)險(xiǎn)人員范圍并進(jìn)行管控。由于陽性病人的發(fā)現(xiàn)普遍滯后，溯源個(gè)人行程困難繁瑣。醫(yī)院如有陽性病例到訪，也需要給CDC提供個(gè)人行程。北京協(xié)和醫(yī)院實(shí)施的“防控地圖”與“進(jìn)樓掃碼”可以借鑒參考。在應(yīng)急條件下，各類人員進(jìn)入樓宇、區(qū)域前都嚴(yán)格掃碼，以快速獲取個(gè)人行程。相應(yīng)區(qū)域根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)級別予以管控及消殺措施，有助于實(shí)現(xiàn)最小范圍、最短時(shí)間、最低代價(jià)控制住突發(fā)疫情。

4.4 人的依從性問題

醫(yī)院是人員密集型場所，人員類別多。既有發(fā)熱門診、高風(fēng)險(xiǎn)操作等重點(diǎn)人員，也有保安、保潔、廚師等薄弱環(huán)節(jié)，快遞、外賣、送貨等第三方人員成為社區(qū)向院內(nèi)擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。不同人員的依從性也是人員管理的難點(diǎn)。對于員工，要加強(qiáng)思想政治教育與嚴(yán)格紀(jì)律監(jiān)督雙管齊下，管好自己的人。對于患者、家屬及第三方人員，通過嚴(yán)格執(zhí)行防控政策與加強(qiáng)健康監(jiān)測筑牢風(fēng)險(xiǎn)屏障。對于“保食潔”，要通過勞務(wù)取酬，讓外包人員安心在院工作，減少與社會(huì)的交叉面。同時(shí)要注意防控政策不要搞一刀切、層層加碼，使疫情與輿情交織影響。