探討公路建設(shè)項(xiàng)目可行性的前期審批問題

黎興東

（德江縣交通運(yùn)輸局,貴州 銅仁 565200）

0 引言

公路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，主要針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性、可行性、經(jīng)濟(jì)性等實(shí)施綜合評(píng)估，以最大限度提升項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，是公路項(xiàng)目決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]?，F(xiàn)階段，隨著可持續(xù)發(fā)展及節(jié)能環(huán)保理念的逐步深入，建設(shè)用地審批程序日益完善，項(xiàng)目立項(xiàng)及環(huán)保評(píng)審工作愈加嚴(yán)格，對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究前期審批工作提出了更高的要求[2]。因此，該文針對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目可行性的前期審批問題進(jìn)行探討，以期能有效提升項(xiàng)目決策水平。

1 公路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究的主要工作內(nèi)容

公路項(xiàng)目可行性研究是按照審批通過的公路網(wǎng)規(guī)劃及項(xiàng)目建議書相關(guān)要求實(shí)施的綜合性工作，利用現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)等技術(shù)手段，分別從投資、技術(shù)、節(jié)能、環(huán)保、社會(huì)影響等不同角度對(duì)各種建設(shè)方案進(jìn)行比較、評(píng)估，明確項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程造價(jià)等，并對(duì)項(xiàng)目投資效益進(jìn)行綜合分析，從而確定出切實(shí)可行的建設(shè)方案[3]。其具體程序如圖1所示。

圖1 公路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究流程圖

2 可行性研究報(bào)告審批的支持性文件規(guī)定

道路工程可行性研究的批準(zhǔn)文件，主要有交通部審核意見、用地預(yù)審意見、選址意見書、節(jié)能審查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等前期文件，同時(shí)也包括環(huán)保、水保等國(guó)家法律法規(guī)對(duì)特定的環(huán)境要求，例如地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估等非前置性文件。

2.1 交通運(yùn)輸部門審查意見

按照國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)基本要求，已核準(zhǔn)的公路建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由交通部對(duì)其進(jìn)行評(píng)審和評(píng)估。其具體審查項(xiàng)目包括工程規(guī)劃依據(jù)、建設(shè)必要性論證、項(xiàng)目規(guī)模確定、建設(shè)方案制定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定、經(jīng)濟(jì)效果評(píng)價(jià)、項(xiàng)目造價(jià)及國(guó)家補(bǔ)助資金等，在評(píng)審結(jié)束后提交評(píng)審結(jié)論意見。

2.2 用地預(yù)審

依據(jù)現(xiàn)行土地管理法，公路工程項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)依法辦理用地預(yù)審。其主要目的為：①評(píng)估建設(shè)用地能否滿足土地利用總體規(guī)劃需要；②減少對(duì)耕地的占用；③核算工程占地面積，最大限度節(jié)約土地資源。

如果道路項(xiàng)目的選址超出了土地使用總體規(guī)劃規(guī)定的范圍，則在進(jìn)行用地預(yù)審時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用獨(dú)立的選址報(bào)批方式，并與項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告同時(shí)進(jìn)行。對(duì)于重點(diǎn)工程及線性工程等線路規(guī)劃應(yīng)盡可能避開基本農(nóng)田、耕地等農(nóng)業(yè)用地，若繞避不成必須占用時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行實(shí)地踏勘調(diào)研，并形成踏勘報(bào)告，報(bào)國(guó)家土地管理部門審查；當(dāng)公路工程位于土地利用總體規(guī)劃確定的土地范圍內(nèi)，無(wú)其他新增土地時(shí)，可免除土地預(yù)審環(huán)節(jié)。此外，在進(jìn)行用地預(yù)審報(bào)件時(shí)，除報(bào)送必要的書面資料外，還應(yīng)將相關(guān)資料整理成電子文檔一并報(bào)送[4]。

2.3 規(guī)劃選址意見書

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，在公路項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)提交規(guī)劃選址意見書，且應(yīng)與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告實(shí)施同級(jí)審批。因公路工程建設(shè)在城市總體規(guī)劃及布局中占據(jù)十分重要的地位，其規(guī)劃選址的合理性與否直接決定城市服務(wù)功能的高低。因此，在實(shí)際選址建設(shè)時(shí)應(yīng)充分考慮對(duì)周邊建筑布局、居民區(qū)、保護(hù)區(qū)及未來(lái)規(guī)劃的影響，同時(shí)還要確保滿足城市功能分區(qū)的需要，實(shí)現(xiàn)與其他道路網(wǎng)的合理銜接，并完成對(duì)道路起止點(diǎn)的論證等。此外，由于公路項(xiàng)目屬線性工程，在規(guī)劃選址時(shí)，還應(yīng)全面考慮對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。

2.4 節(jié)能審查意見

國(guó)有資金投資建設(shè)的工程項(xiàng)目，建設(shè)方需獲得節(jié)能審查部門出具的審查意見，并提交工程可行性研究報(bào)告。而由企業(yè)投資建設(shè)的項(xiàng)目，建設(shè)方應(yīng)在項(xiàng)目開工前取得節(jié)能審查意見。項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估應(yīng)根據(jù)其運(yùn)營(yíng)后年能源消耗情況實(shí)施分類管理。按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，公路工程項(xiàng)目中的服務(wù)管理設(shè)施及大隧道項(xiàng)目需進(jìn)行節(jié)能評(píng)估，對(duì)其他服務(wù)能力不強(qiáng)的項(xiàng)目，無(wú)須單獨(dú)進(jìn)行節(jié)能評(píng)估[5]。

2.5 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估

項(xiàng)目建設(shè)方在實(shí)施項(xiàng)目可行性研究前，應(yīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施全面分析，找出潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率及影響程度，從而制定切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防控策略，并確定實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控措施后社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，形成評(píng)估報(bào)告。

項(xiàng)目建設(shè)地行政主管部門委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)工程建設(shè)單位所提供的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行全面的論證，并根據(jù)實(shí)際情況，通過公示、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、問卷調(diào)查以及聽證會(huì)等不同方式收集相關(guān)意見，綜合評(píng)估并確定風(fēng)險(xiǎn)影響程度，從而制定出準(zhǔn)確的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。有關(guān)行政主管部門將工程建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、申報(bào)書遞交給國(guó)家發(fā)展委員會(huì)，主要內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意見，并出具相應(yīng)的評(píng)估報(bào)告。按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，公路工程項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，除規(guī)模達(dá)到一定程度且具有高投資價(jià)值的項(xiàng)目需要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)價(jià)之外，其他服務(wù)能力不強(qiáng)的項(xiàng)目，一般不需要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)[6]。

2.6 其他非前置性審批

環(huán)評(píng)審批在項(xiàng)目可行性研究階段具有重要作用，是項(xiàng)目前期審批不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》著重針對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)環(huán)評(píng)審批制度實(shí)施了優(yōu)化。具體內(nèi)容如下：①簡(jiǎn)化工程項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批程序，使其與可行性研究報(bào)告審批同步實(shí)施，免除了單獨(dú)核準(zhǔn)的前提條件，但仍舊要在項(xiàng)目開工前審批完成；②降低環(huán)評(píng)審批標(biāo)準(zhǔn)，將登記表由最初的審批變更為備案；③放寬水土保持影響評(píng)價(jià)的審批標(biāo)準(zhǔn)，使之不再是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的必備條件；④省去了環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表等預(yù)審環(huán)節(jié)等。

按照國(guó)家行政主管部門制定的相關(guān)法規(guī)及政策要求，公路工程建設(shè)前還應(yīng)完成水保方案審批、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估等工作。當(dāng)?shù)卣鸩ǜ哌_(dá)0.3 g以上，橋梁在單孔跨徑大于150 m 時(shí)，需要進(jìn)行抗震安全評(píng)估。而對(duì)于途經(jīng)自然生態(tài)保護(hù)區(qū)、文物古跡遺址等區(qū)域的公路項(xiàng)目還需報(bào)請(qǐng)相關(guān)部門同意，并出具相關(guān)意見。此外，針對(duì)可能對(duì)河流造成影響的公路建設(shè)項(xiàng)目，還需要申請(qǐng)辦理河道主管部門、水利主管部門的防洪影響評(píng)估等。

3 公路工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批階段常見的問題

3.1 項(xiàng)目審批涉及行業(yè)多，政策規(guī)定繁雜

公路工程可行性研究報(bào)告審批程序復(fù)雜，涉及部門較多，主要包括發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、國(guó)土資源部、住建部門、環(huán)保部門、水利部門以及文物部門等，需編制工可、用地、環(huán)保、水保、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估等研究報(bào)告，且對(duì)各種報(bào)告編制標(biāo)準(zhǔn)要求較高，不僅要符合國(guó)家法律政策及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基本要求，還應(yīng)充分考慮各報(bào)告之間的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性。因此，要求建設(shè)方參與項(xiàng)目報(bào)批的工作人員應(yīng)具備科學(xué)完備的專業(yè)知識(shí)及協(xié)調(diào)能力，以有效確保項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批工作的質(zhì)量和效率。但項(xiàng)目實(shí)踐階段，工作人員頻繁調(diào)動(dòng)，導(dǎo)致項(xiàng)目可行性研究階段各項(xiàng)工作銜接不到位，出現(xiàn)相互沖突、相互制約的現(xiàn)象，嚴(yán)重降低項(xiàng)目可行性研究審批質(zhì)量。

3.2 項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)，工作環(huán)節(jié)繁瑣

公路工程項(xiàng)目可行性研究審批主要包括初審和審批兩個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)初審工作由省級(jí)相關(guān)部門完成時(shí)，其審批工作應(yīng)由國(guó)家級(jí)相關(guān)部門完成；而當(dāng)初審由市縣級(jí)部門完成時(shí)，其審批工作則由省級(jí)相關(guān)部門完成。由此可見，公路工程項(xiàng)目可行性研究審批程序復(fù)雜，涉及國(guó)、省、市、縣等諸多部門，實(shí)際審批中需要各部門相互配合、密切協(xié)作，以有效確保審批質(zhì)量和效率。但由于各部門人員專業(yè)水平及審查手段存在一定差異，造成項(xiàng)目前期審批周期漫長(zhǎng)，無(wú)法如期建設(shè)[7]。

4 改進(jìn)公路建設(shè)項(xiàng)目前期審批的對(duì)策和建議

4.1 強(qiáng)化技能培訓(xùn)，提升審批人員專業(yè)技術(shù)水平

項(xiàng)目建設(shè)方應(yīng)組織可行性研究審批人員進(jìn)行相關(guān)專業(yè)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化公路工程規(guī)劃管理、環(huán)境保護(hù)、法律法規(guī)等方面的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，全面提升自身專業(yè)技術(shù)水平，以適應(yīng)項(xiàng)目可行性研究審批工作的實(shí)際需求，保證審批工作的科學(xué)性、高效性。

4.2 強(qiáng)化法律政策宣傳學(xué)習(xí)力度，提升審批人員政策運(yùn)用能力

負(fù)責(zé)公路工程項(xiàng)目可行性研究審批的工作人員，除了要了解項(xiàng)目的基本流程、有關(guān)政策，還要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家發(fā)改、國(guó)土、住建等法律規(guī)范及最新政策的學(xué)習(xí)，全面提升科學(xué)運(yùn)用法律政策的能力，以更加高效、高質(zhì)量地完成項(xiàng)目前期審批工作，保證項(xiàng)目審批的質(zhì)量[8]。

4.3 構(gòu)建科學(xué)完備的公路項(xiàng)目審批機(jī)制，強(qiáng)化各部門團(tuán)結(jié)協(xié)作能力

公路工程建設(shè)項(xiàng)目前期審批流程較為繁瑣，涉及的范圍很廣，需要向發(fā)改、國(guó)土、住建等部門申請(qǐng)備案或?qū)彶椋瑫r(shí)還需報(bào)省級(jí)或市縣級(jí)相關(guān)部門進(jìn)行初步審查，特殊狀況下還需初審部門向上級(jí)主管部門提交初審意見，其中各環(huán)節(jié)必須相互銜接，協(xié)調(diào)統(tǒng)一[9]。而實(shí)際審批過程中，建設(shè)方對(duì)相關(guān)管理政策應(yīng)用不到位，在協(xié)調(diào)各部門及時(shí)進(jìn)行行政許可的能力不足，導(dǎo)致各審批環(huán)節(jié)銜接不夠，增大審批工作難度，降低審批效率。因此必須建立科學(xué)完備的公路項(xiàng)目前期審批機(jī)制，明確職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)作，監(jiān)督各部門嚴(yán)格按崗位職責(zé)實(shí)施審批工作，防止各部門相互推卸責(zé)任，全面提升項(xiàng)目可行性研究審批質(zhì)量和效率，保證項(xiàng)目如期建設(shè)[10]。

5 結(jié)論

綜上所述，公路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究前期審批工作程序復(fù)雜，涉及部門較多，全面了解其工作內(nèi)容，理清工作思路，掌握各環(huán)節(jié)工作重點(diǎn)，對(duì)保證項(xiàng)目如期建設(shè)具有關(guān)鍵作用。因此，在開展公路項(xiàng)目可行性研究審批時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)審批工作人員技能培訓(xùn)，全面提升專業(yè)技術(shù)水平，并科學(xué)強(qiáng)化法律政策宣傳學(xué)習(xí)力度，增強(qiáng)審批人員政策運(yùn)用能力，同時(shí)還要建立科學(xué)完備的公路項(xiàng)目可行性研究審批機(jī)制，提高各部門團(tuán)結(jié)協(xié)作能力，明確責(zé)任，權(quán)責(zé)分明，全面提升項(xiàng)目可行性研究審批工作的質(zhì)量和效率，保證項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。