集成型組織：基層政府治理新結(jié)構的生成邏輯與調(diào)適機制

賴先進

結(jié)構決定功能。作為政府治理體系的外在組織形態(tài)，政府治理結(jié)構直接決定著政府治理的運行效能。改革開放至今，我國持續(xù)推進了八輪政府機構改革(幾乎每五年推進一次機構改革)，不斷推動政府機構和職能體系更好適應上層建筑的發(fā)展需要。在機構改革早期，強調(diào)機構精簡較多，對政府組織結(jié)構重視不夠〔1〕。2018年深化黨和國家機構改革后，2019年黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》再次明確指出：優(yōu)化政府組織結(jié)構。2022年黨的二十大報告明確指出：優(yōu)化政府職責體系和組織結(jié)構?？梢?，優(yōu)化政府組織結(jié)構，仍然是我國推進國家治理現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化的重點任務之一。作為國家治理、政府治理的基石，基層政府(1)本文所指的基層政府治理主要涉及縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩個層級。在國家治理體系中具有承上啟下的基礎性功能，基層政府對上落實和執(zhí)行中央、省級、地級政策，對下服務廣大人民群眾和市場主體。從理論上看，基層政府承接著來自政治系統(tǒng)內(nèi)部的雙重“委托—代理”關系〔2〕。從優(yōu)化基層政府治理結(jié)構著手，分析和把握基層政府治理結(jié)構變化的新動向、新趨勢，有利于為優(yōu)化政府組織結(jié)構提供新的切入點和突破口。

一、 問題的提出：基層政府治理結(jié)構優(yōu)化的邏輯轉(zhuǎn)換

長期以來，我國基層政府治理結(jié)構優(yōu)化主要遵循自上而下的對應邏輯。這是由上級政府與基層政府之間的領導與被領導關系所決定的。《憲法》第一百零八條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”?！稇椃ā返谝话僖皇畻l規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作”。這表明，基層政府與上級政府之間存在法定的領導與被領導關系。為便于領導與被領導關系的實施，基層政府在結(jié)構上往往采取與上級政府結(jié)構設計對應的“同構”模式。從歷次機構改革實踐看，先完成國務院機構改革，地方按照國務院部門調(diào)整方案逐級推進地方和基層政府機構改革。盡管歷次機構改革，部門組合和分解都會有一定的調(diào)整，但對基層政府治理結(jié)構而言，基層政府治理結(jié)構調(diào)整的邏輯是不變的，即遵循自上而下的條條分解與對應邏輯。該優(yōu)化邏輯保障了超大規(guī)模國家自上而下的條條對應，形成了我國政策有效執(zhí)行、政令統(tǒng)一的組織結(jié)構基礎。但是，改革開放以來八輪機構改革按照該邏輯推進和實施后，此類改革的邊際效應正逐步遞減，弊端也逐漸顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，基層政府治理形成“上下一般粗”結(jié)構。從上到下，基層政府治理的組織機構設計與上級高度一致。比如，縣級機構設置呈現(xiàn) “麻雀雖小,五臟俱全”的狀態(tài)，上級什么樣的部門、縣級大體也有對應的部門或機構?？h擁有幾乎一整套黨政機構，以便它們能有效地與市或省級對口機構打交道〔3〕。2018年黨的十九屆三中全會通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》也指出：一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理；基層機構設置和權力配置有待完善。在結(jié)構同構的條件下，基層政府治理職責與上級出現(xiàn)“職責同構”?！奥氊熗瑯嫛笔侵袊g關系總特征的一個理論概括〔4〕。在“上下一般粗”和“職責同構”結(jié)構下，基層政府作為上級政府的代理人角色與功能有了保障，但在提供地方性公共產(chǎn)品和服務上缺乏結(jié)構性支持。從根本上解決條塊矛盾,必須以打破職責同構為突破口,實現(xiàn)從“每一級政府都要管所有的事情”向“只負責特定事情”轉(zhuǎn)變?！?〕

第二，基層政府治理資源配置和供給逐級遞減。在同一層級，政府治理資源配置與政府治理需求相匹配，是政府治理的基本原理和規(guī)律。在多層級治理體制中，越往基層，政府治理和服務的需求越大，政府治理資源配置(含機構配置、人員配置等)應該越強。長期以來，自上而下的條條分解與對應邏輯，扭曲了層級政府資源配置和供給，政府治理資源配置出現(xiàn)逐級遞減。“搖頭擺尾式”改革模式(中央先掉頭，地方隨后跟上)，導致省級以下管理體制“頭硬、腰粗、腳軟”〔6〕。這在一定程度上助長了基層政府治理需求與治理資源配置“倒三角”的結(jié)構性矛盾(包含編制資源、執(zhí)法資源等)。從實踐上看，基層政府治理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，包括利益主體數(shù)量激增且趨于多元、社會管理風險增大、發(fā)展穩(wěn)定權衡等〔7〕。傳統(tǒng)的改革邏輯讓政府治理難以滿足基層實際需要，陷入結(jié)構性供給與需求不匹配的困境。

第三，整體性政府治理結(jié)構優(yōu)化和創(chuàng)新的試錯成本加大。不同于小國國家治理，我國是一個人口規(guī)模(世界第一)、國土規(guī)模(全球第三)和經(jīng)濟規(guī)模(全球GDP總量第二、購買力評價第一)疊加的超大規(guī)模國家。在此條件下，遵循自上而下的條條分解與對應邏輯，政府治理結(jié)構的調(diào)整和優(yōu)化往往面臨較大的改革試錯成本。2018年深化黨和國家機構改革，是推進國家治理現(xiàn)代化的一場深刻變革。在推進八輪機構改革后，自上而下整體性推進結(jié)構性改革的改革邊際收益逐步縮小。面向未來，優(yōu)化政府組織結(jié)構應進一步轉(zhuǎn)變改革邏輯，優(yōu)化改革推進方式，變自上而下的邏輯為分層推進的改革邏輯。在中央、省級、地級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五個層級政府治理結(jié)構優(yōu)化中，重點從國家治理、政府治理的基石著手，優(yōu)化基層政府治理結(jié)構，實現(xiàn)基層創(chuàng)新與頂層設計的有機結(jié)合。

二、流程綜合化邏輯與集成型組織結(jié)構的生成、內(nèi)在特征

如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)自上而下的條條分解與對應邏輯，創(chuàng)新基層治理結(jié)構？近年來，一些地方和基層自主探索和積極試點，遵循流程綜合化的邏輯，從審批—監(jiān)管—執(zhí)法的流程結(jié)構入手，推進審批權相對集中、行政執(zhí)法綜合化改革，單一的基層治理條線型結(jié)構正演變?yōu)榧尚驼卫斫Y(jié)構，構建起具有高集成度新型組織——集成型組織。

(一)集成型組織結(jié)構的演化與生成

1.前端審批流程綜合化

行政審批是行政流程的前端環(huán)節(jié)。在條條分解邏輯下，政府行政審批權力遵循自上而下的部門化配置，由部門行使行政審批權。因此，群眾辦事“找政府”通常演變?yōu)椤罢也块T”“找多個部門”，這樣的審批權配置模式從結(jié)構上增強了基層群眾辦事的負擔，不方便基層群眾辦事。在前期地方探索的基礎上，2015年、2016年，中央有關部門印發(fā)相對集中行政許可權試點方案，推進行政許可權相對集中改革試點。到2017年底，全國地級市和區(qū)縣(含開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等)共成立行政審批局180個，平均劃轉(zhuǎn)15個行政職能部門和119項審批事項，實現(xiàn)了“一枚印章管審批”〔8〕。截至2020年底，全國已有106個地級市成立行政審批局〔9〕。與傳統(tǒng)部門的條線職能型結(jié)構不同，行政審批局突破了職能型結(jié)構約束，是橫向型、跨部門組織〔10〕。

2.末端執(zhí)法流程綜合化

行政執(zhí)法是行政流程的末端環(huán)節(jié)。在條條分解邏輯下，政府行政執(zhí)法權也是遵循自上而下的部門化配置模式，由執(zhí)法部門行使行政執(zhí)法權。由于執(zhí)法權的部門化、分散化，基層有限的執(zhí)法力量被分解為多個執(zhí)法隊伍，執(zhí)法資源和執(zhí)法力量出現(xiàn)弱化。“七八個大蓋帽、管不住一頂破草帽”，形象地反映了基層執(zhí)法力量分散難以應對基層治理需要的現(xiàn)實。在前期城市管理綜合執(zhí)法改革基礎上，中央在全國范圍內(nèi)推進了行政執(zhí)法綜合化改革。2018年黨和國家機構改革對深化行政執(zhí)法體制改革進行了部署，組建了市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸和農(nóng)業(yè)五支綜合執(zhí)法隊伍。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化應急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見》，推進應急管理綜合行政執(zhí)法改革。從全國層面看，我國行政執(zhí)法在結(jié)構上從執(zhí)法隊伍林立轉(zhuǎn)向綜合化發(fā)展格局，形成了包括城市管理綜合執(zhí)法在內(nèi)的七大領域綜合行政執(zhí)法體制(“1+6”綜合行政執(zhí)法體制)。在此基礎上，有的地方和基層在更大領域、更深層次推進了綜合行政執(zhí)法體制改革，在一些縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實現(xiàn)了“一支隊伍管執(zhí)法”。

3.事中事后分類監(jiān)管強化

事中事后監(jiān)管是行政流程的中間環(huán)節(jié)。在監(jiān)管結(jié)構上，仍然按照條條分解的邏輯實行分類監(jiān)管、分部門監(jiān)管。但是，相對以往，政府監(jiān)管結(jié)構也正著發(fā)生變化：一方面，監(jiān)管與審批、執(zhí)法出現(xiàn)分離。在條條分解的邏輯下，基層政府治理結(jié)構主要遵循部門化模式，在職能部門內(nèi)部，行政審批、監(jiān)管與執(zhí)法呈現(xiàn)一體化融合特征。另一方面，監(jiān)管從認識和實踐上得到強化。在傳統(tǒng)的政府治理結(jié)構下，部門化行政體制“重審批、輕監(jiān)管”“重末端處罰、輕源頭監(jiān)管”，政府治理的結(jié)構重心主要在前端和末端。行政審批局以行政體制改革作為撬桿,促使政府在弱審批、嚴監(jiān)管、重信用、強服務中走向現(xiàn)代治理〔11〕。政府行政流程“兩頭相對集中”改革與放管服改革共同發(fā)揮作用，激發(fā)和撬動傳統(tǒng)監(jiān)管發(fā)生變革，事中事后監(jiān)管的現(xiàn)代政府治理理念不斷強化，部門事中事后監(jiān)管能力不斷加強，以強監(jiān)管為主要特征的現(xiàn)代政府治理結(jié)構正在形成。

(二)集成型組織結(jié)構的功能與特征

1.集成型組織結(jié)構具有整體性治理功能

在傳統(tǒng)條件下，基層政府治理結(jié)構是按照職能分工組成的條線型結(jié)構。條線型政府治理結(jié)構雖然在對口完成上級任務上具有執(zhí)行優(yōu)勢，但讓基層政府治理結(jié)構呈現(xiàn)部門化、碎片化特征，這些特征與基層人民群眾日益增長的公共服務需求、社會日益增長的整體性治理需求產(chǎn)生著深刻的結(jié)構性矛盾。流程綜合化改革邏輯，是從行政審批—監(jiān)管—執(zhí)法的流程視角入手，把各職能部門的前端審批職責整合到1個行政審批局，把各職能部門的執(zhí)法辦案職責整合到1個綜合執(zhí)法局或多個綜合執(zhí)法隊伍，強化職能部門剩余的事中事后監(jiān)管職能，從而形成“兩頭集中、中間突出”的集成型政府治理結(jié)構(見圖1)。審批—監(jiān)管—執(zhí)法的流程綜合化邏輯，為基層政府治理結(jié)構優(yōu)化提供了新的邏輯與路徑，緩解了條條分解邏輯與整體性治理服務需求的矛盾，大大提高了基層政府的治理效能和服務效率。

圖1 從條線型到集成型的基層政府組織結(jié)構的演變

2.集成型組織的內(nèi)在特征

相比較于傳統(tǒng)職能型組織，集成型組織具有許多顯著的內(nèi)在特征：第一，集成型組織具備治理流程簡化特性。職能型組織強調(diào)高度的專業(yè)化分工，職能型組織形態(tài)下政府治理流程是專業(yè)化分工模式下的串聯(lián)化、分段化流程；集成型組織打破傳統(tǒng)職能分工“串聯(lián)”模式，實現(xiàn)了組織流程的高度集成整合，天然地具備流程“并聯(lián)”簡化特性。第二，集成型組織具備政府治理功能高度集成和整體實現(xiàn)特性。職能型組織強調(diào)專業(yè)化分工，導致組織功能實現(xiàn)的部門化，集成型組織以服務對象為中心整合業(yè)務流程，實現(xiàn)了組織功能的集成與整合。第三，集成型組織在人力資源配置上具有顯著的通用特性。職能型組織在人力資源上強調(diào)專業(yè)知識和專業(yè)技能，集成型組織反而更加強調(diào)人力資源配置的通用性，注重通用知識和通用能力建設，以適應高度集成的治理流程。第四，大數(shù)據(jù)時代，集成型組織具備數(shù)字治理特性。進入互聯(lián)網(wǎng)信息化數(shù)字化新時代，數(shù)字技術為集成型組織的實現(xiàn)提供了有效的技術保障；隨著組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入推進，數(shù)字系統(tǒng)和數(shù)字平臺本身也是對原有治理流程的技術整合、具有的數(shù)字集成整合特性，也在改變與顛覆傳統(tǒng)的職能型組織形態(tài)，通過數(shù)字化、數(shù)字治理方式促進集成型組織的生成與發(fā)展。

三、集成型政府治理結(jié)構的實踐成效與問題分析——以L市為例

本文以L市為典型案例，運用訪談法，對集成型政府治理結(jié)構的實踐成效與問題進行分析。L市是東部沿海地區(qū)“因改革而生、因改革而興”的縣級市。由于成立縣級市起步晚、區(qū)域面積小，L市推進改革也具有歷史包袱輕、“船小好調(diào)頭”的獨特優(yōu)勢。近年來，L市高舉改革大旗，推進基層治理改革與創(chuàng)新。在政府治理的橫向、縱向結(jié)構上，L市按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的要求，初步構建起了以大部制、扁平化為主要結(jié)構性特征的治理模式。在橫向結(jié)構上，L市設立黨政機構15個(黨委機構6個、政府工作部門9個)、6個直屬事業(yè)單位、1個群團機構，形成比一般縣級市更為綜合集成的縣級大部制模式(2)2018年深化機構改革后，縣級黨政機構數(shù)量一般為35-37個左右，L市黨政機構數(shù)量相比其他縣市區(qū)少了60%。。在縱向結(jié)構上，L市不設鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，實行市直管社區(qū)，形成了扁平化的縱向治理體制。

(一)L市審批與執(zhí)法流程綜合化改革的歷程

在大部制、扁平化治理結(jié)構基礎上，L市還推進了以流程綜合化改革為邏輯的改革，推進行政審批權、行政處罰權的相對集中，同步實現(xiàn)“一枚印章管審批”和“一支隊伍管執(zhí)法”。

通過相對集中行政審批權改革，實現(xiàn)政府前端審批權的集中。2020年6月16日，L市人民政府向上級人民政府上報《關于轉(zhuǎn)報開展相對集中行政許可權試點的請示》。7月8日，上級人民政府向省人民政府上報《開展相對集中行政許可權試點的請示》。9月11日，省政府辦公廳正式復函同意L市開展相對集中行政許可權改革。9月24日，上級市委編辦同意在L市委市府辦增掛市行政審批局牌子。10月12日市行政審批局正式揭牌成立。11月18日，L市正式公布第一批審批劃轉(zhuǎn)事項，將全市7個部門665個涉企事項的審批職能，都劃轉(zhuǎn)到市行政審批局。11月26日，市行政審批局公章首次蓋出，標志著“一枚印章管審批”改革正式起航。

通過相對集中行政處罰權改革，實現(xiàn)政府末端執(zhí)法辦案權的集中。與相對集中行政處罰權同步，L市為在更大領域和更深層次積極推進綜合行政執(zhí)法體制改革，向上級人民政府申報改革請示。2020年9月24日，省政府批復同意L市開展綜合行政執(zhí)法改革。獲得批復后，L市梳理出26個領域3000多項綜合執(zhí)法事項。2020年11月27日，1179項首批劃轉(zhuǎn)事項獲得上級人民政府批復(3)2021年上半年，對第二批劃轉(zhuǎn)事項清單反復進行修改，修正后清單涉及發(fā)展改革等14個領域共760項行政處罰事項；完成第三批劃轉(zhuǎn)事項清單梳理，共涉及自然資源、交通運輸、建設等5個領域1153項，已完成發(fā)函征求部門意見、網(wǎng)上公開征求意見及合法性審查等流程。。2020年12月7日，相關人員轉(zhuǎn)隸到位，22日，開出了職責劃轉(zhuǎn)后首張罰單，“一支隊伍管執(zhí)法改革”落地實施邁出實質(zhì)性步伐。

(二)L市審批與執(zhí)法流程綜合化改革取得的成效

L市推進“一枚印章管審批”和“一支隊伍管執(zhí)法”改革，創(chuàng)新了傳統(tǒng)政府治理模式，重構了內(nèi)部政府權力配置。事前行政審批權力被從行業(yè)領域主管部門中切割出來，集中由一個機構(行政審批局)行使。事后的執(zhí)法權力被從行業(yè)領域主管部門中切割出來，集中由一個機構(綜合行政執(zhí)法局)行使，形成了集成型的政府治理結(jié)構。主要取得的治理成效有：

第一，審批與執(zhí)法效能提高。集中化的行政審批模式進一步了提升辦事效率。通過企業(yè)辦事“只進一扇門、只蓋一枚章”，一般項目投資審批時間壓縮了50%，實現(xiàn)從省定“最多80天”到L市“最多40天”的精彩蝶變。集中化的行政執(zhí)法進一步提高了行政執(zhí)法效率。2021年第一季度L市辦理案件238宗，處罰金額達305萬元，辦案率創(chuàng)新高，案件領域不斷拓寬，執(zhí)法真空狀況有效改善。

第二，審批與執(zhí)法成本降低。審批局成立后，審批部門由7家縮減為1家，印章由17枚縮減為1枚，審批人員由56名縮減為32名，破解了L市“人少事多”矛盾，每年節(jié)約行政成本近千萬。綜合執(zhí)法局設立3支專業(yè)執(zhí)法大隊(由綜合執(zhí)法一大隊、綜合執(zhí)法二大隊、綜合執(zhí)法三大隊負責一定行業(yè)領域綜合執(zhí)法工作)、5支屬地執(zhí)法大隊(城東大隊、城南大隊、城北大隊、城西大隊、城中大隊)，整合后的執(zhí)法隊伍節(jié)約了分散化的執(zhí)法運行成本。

第三，審批與執(zhí)法流程綜合化。為加強監(jiān)管提供了空間和力量，有效促進了政府職能轉(zhuǎn)變。“一枚印章管審批”和“一支隊伍管執(zhí)法”改革實現(xiàn)了審批與監(jiān)管、監(jiān)管與執(zhí)法相分離，審批職能、執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)后節(jié)約的人力資源充實監(jiān)管力量，倒逼職能部門集中精力加強事中事后監(jiān)管、完善宏觀調(diào)控以及制定行業(yè)規(guī)劃等，促進部門管理由微觀事務的干預轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^層面的指導，從結(jié)構上改變了“重審批輕監(jiān)管”或“以審代管”現(xiàn)象，推動了政府職能轉(zhuǎn)變。

(三)L市審批與執(zhí)法流程綜合化改革面臨的問題

第一，流程綜合化改革后的職責劃分與界定問題。傳統(tǒng)政府內(nèi)部職責劃分遵循自上而下的職能分工模式。從審批、監(jiān)管、執(zhí)法流程視角，對政府職責進行劃分，是一種新型職責劃分模式。審批與執(zhí)法的綜合化改革，打破了原有的職責劃分模式，必然形成的職責劃分與界定問題。一方面，審批、監(jiān)管職責存在邊界劃分問題。在傳統(tǒng)的模式下，“誰審批、誰監(jiān)管”，部門之間的審批和監(jiān)管職責界限較為明晰。在設置行政審批局后，“誰審批、誰監(jiān)管”原則不再適用，審批與監(jiān)管的職責邊界劃分成為新的管理矛盾和問題。另一方面，監(jiān)管與執(zhí)法職責難以劃清。監(jiān)管與處罰本就是相輔相成的辯證統(tǒng)一體，監(jiān)管是處罰的前提和基礎，處罰是監(jiān)管的深化和發(fā)展，二者相互聯(lián)系、相互促進，兩者之間的界限本就模糊。盡管在實踐中，短時間內(nèi)套用三種模板(4)按照“誰主管、誰監(jiān)管”、“處罰事項劃轉(zhuǎn)、監(jiān)管責任不減”等原則，對執(zhí)法與監(jiān)管部門邊界做了三個模板劃分：1類是業(yè)務主管部門負責監(jiān)管，由綜合執(zhí)法局立案查處；2類是業(yè)務主管部門負責監(jiān)管，業(yè)務主管部門牽頭會同執(zhí)法局進行現(xiàn)場核實調(diào)查，執(zhí)法局進行立案查處；3類是綜合執(zhí)法局加強日常巡查、受理和答復投訴舉報、網(wǎng)格移交，進行立案查處。進行劃定，也難以實現(xiàn)徹底厘清。

第二，審批、監(jiān)管、執(zhí)法分離改革后的協(xié)同問題。隨著流程綜合化改革的推進，政府跨部門協(xié)同問題主要轉(zhuǎn)化為行政審批、監(jiān)管、執(zhí)法的協(xié)同問題。由于審批、監(jiān)管、執(zhí)法分屬不同的部門，審批、監(jiān)管、執(zhí)法脫節(jié)的風險加大?！皩徆芊蛛x”和“一支隊伍管執(zhí)法”改革后，事前審批與事中事后監(jiān)管演化成三個部門，存在事后監(jiān)管職責主次不清的問題，特別是事項審批與批后監(jiān)管、執(zhí)法的職責邊界以及審批踏勘環(huán)節(jié)互動機制不夠順暢、高效，批后監(jiān)管難度較大(5)來自對L市政協(xié)委員、綜合執(zhí)法局副局長的訪談，編號：20210522-12。。三者協(xié)同問題在信息共享方面表現(xiàn)明顯，審批、監(jiān)管與執(zhí)法難以打破條線型信息系統(tǒng)實現(xiàn)信息互通。

第三，審批、監(jiān)管、執(zhí)法專業(yè)治理能力提升問題。政府行政前端和末端流程綜合化改革，形成了新的集成型政府治理結(jié)構，必然對傳統(tǒng)條線型治理模式下人員能力提出新的要求。在審批與執(zhí)法方面，由于大量綜合事項的劃入，審批局與綜合執(zhí)法局事項職能內(nèi)容多、涉及面廣、專業(yè)性強，需要審批人員、執(zhí)法人員具有更高的綜合能力和專業(yè)素質(zhì)。傳統(tǒng)審批與執(zhí)法人員業(yè)務能力主要局限在條線型結(jié)構的某個領域，與綜合化改革后的寬領域結(jié)構不相適應。在監(jiān)管方面，部門人員的傳統(tǒng)監(jiān)管理念與方式，與審批執(zhí)法分離后的現(xiàn)代監(jiān)管不相適應。審管分離后，從目前行政審批實踐來看，依然還存在著監(jiān)管不力、監(jiān)管缺位、監(jiān)管強度不足等問題，主要原因在于監(jiān)管部門服務意識不強，對監(jiān)管的角色定位認識不足，存在重審批輕監(jiān)管的情況(6)來自對L市行政審批局副局長的訪談，編號：20210308-3。。

四、促進集成型政府治理結(jié)構高效運行的調(diào)適機制

從流程結(jié)構的角度，同步推進相對集中行政審批權改革、相對集中處罰權改革已不是個案。全國已有不少縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時開展相對集中行政審批權改革、相對集中處罰權改革(7)根據(jù)作者統(tǒng)計，縣市推進了“一支隊伍管執(zhí)法改革”的地方包括：2015年四川省彭州市、2019年河北省邱縣、2020年江蘇省灌南縣、2020年南京市高淳區(qū)等。，實現(xiàn)政府行政流程前端和末端的綜合化，這些改革突破了單一的條線型政府治理結(jié)構，初步構建起集成型的政府治理結(jié)構。山東濟南〔12〕、海南萬寧、江蘇〔13〕等一些地方在市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中也體現(xiàn)出了構建集成型政府治理結(jié)構的目標和方向。實踐表明，集成型政府治理結(jié)構在政務服務、執(zhí)法上擁有比傳統(tǒng)結(jié)構更加有效的治理優(yōu)勢，在基層治理中正發(fā)揮著積極的效能。同時，在政府治理體制中，條線職能型結(jié)構仍然是主流的模式。通過推進地方大部制改革，完全打破因分工導致的部門專業(yè)化運作是不現(xiàn)實的〔14〕。因此，應建立完善調(diào)適機制，實現(xiàn)條條分解與流程綜合的高效協(xié)同。

(一) 審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責界定機制

首先，運用權責清單機制，厘清審批職責、監(jiān)管職責、執(zhí)法職責的邊界和范圍。在審批和監(jiān)管職責上，對于設立行政審批局和實施相對行政審批權改革的地區(qū)，應堅持“誰審批誰負責、誰主管誰監(jiān)管、誰行權誰擔責”的原則，建立權責清單，對審批職責、監(jiān)管職責進行精細化劃分。在監(jiān)管與執(zhí)法職責上，建立權責清單，厘清源頭管理、后續(xù)監(jiān)管、末端執(zhí)法界限，明確監(jiān)管、執(zhí)法各環(huán)節(jié)職責。其次，建立審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責爭議動態(tài)裁決機制。對于動態(tài)事項和有爭議的事項，建立編制管理部門、司法部門、財政部門等多部門參加的綜合執(zhí)法聯(lián)席會議機制，厘清監(jiān)管執(zhí)法職責。由聯(lián)席會議對綜合行政執(zhí)法工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導及法制保障，研究決定綜合行政執(zhí)法與業(yè)務主管部門職責界定、執(zhí)法工作機制建設、重大專項行動和聯(lián)合行動等事宜。最后，對于審批、監(jiān)管、執(zhí)法交叉職責，要確定主、次責任清單，明確責任牽頭部門，防止審批、監(jiān)管、執(zhí)法之間出現(xiàn)推諉扯皮。

(二) 審批監(jiān)管執(zhí)法對接與協(xié)同機制

健全審批、監(jiān)管、執(zhí)法上下對接機制。改革后產(chǎn)生的上下部門不對應，是以往地方自下而上大部制改革碰到的瓶頸問題〔15〕。基層推進審批、執(zhí)法綜合化改革，構建集成型政府治理結(jié)構，與上級條線型政府治理結(jié)構必然存在對接上的結(jié)構性障礙。比如，在行政審批局方面，國家層面、省級層面和多數(shù)地級市層面并未設立行政審批局，上下一一對應的指導關系難以建立。市、縣審批局游離于各個行業(yè)“條線”之外，無法接受來自上級的業(yè)務指導和政策信息〔16〕。為此，應建立有效的對接機制，消除上下的治理結(jié)構性摩擦。一方面，上級職能部門要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“一對一”思維，建立和完善面向基層的“一對多”“多對一”機制。另一方面，基層審批監(jiān)管執(zhí)法部門要積極與上級部門對接，接受相關職能部門的業(yè)務指導。

健全審批、監(jiān)管、執(zhí)法協(xié)同機制。經(jīng)過相對集中審批權改革、相對集中處罰權改革后，政府部門協(xié)同從原來的職能型協(xié)同關系轉(zhuǎn)變?yōu)榱鞒绦蛥f(xié)同關系。在放管服改革背景下，審批監(jiān)管關系發(fā)展方向是“規(guī)范—協(xié)同”型審管關系〔17〕。事實上，無論是審批與監(jiān)管關系，還是監(jiān)管與執(zhí)法關系，都是緊密的協(xié)同型關系，必須要構建高效互動的審批、監(jiān)管、執(zhí)法協(xié)同機制。在改革中，應建立審批、監(jiān)管、執(zhí)法“雙向告知”信息共享機制。在橫向?qū)用?，行政審批部門應將審批結(jié)果信息實時推送行業(yè)主管部門、綜合執(zhí)法部門。綜合執(zhí)法部門履行行政處罰權密切相關的行政決定，應當實時推送行政審批部門、綜合執(zhí)法部門。綜合執(zhí)法部門作出的與行政審批部門履行行政許可權、行業(yè)主管部門監(jiān)管密切相關的行政處罰、行政強制決定及執(zhí)行情況，應當實時推送行政審批部門、行業(yè)主管部門。業(yè)務主管部門將與綜合行政執(zhí)法事項相關的管理信息提供給綜合行政執(zhí)法部門，及時轉(zhuǎn)送相關的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、執(zhí)法解釋，以及上級主管部門出臺的行政規(guī)范性文件、行政執(zhí)法動態(tài)信息。此外，在日常運行中，各部門都有協(xié)助配合其他部門的義務，審批、監(jiān)管、執(zhí)法部門應梳理需要其他部門提供的協(xié)作配合事項。對于審批技術標準要求高的事項，審管雙方共同派員參加。

(三)優(yōu)化資源配置與保障機制

推進法治資源的綜合化配置機制。長期以來，我國行政立法和行政執(zhí)法配置主要是部門化機制，即部門行政審批權、行政許可權多數(shù)由部門主導的法律法規(guī)設定。面對基層推進相對集中審批權和處罰權后，部門化配置機制與基層集成型政府治理結(jié)構存在結(jié)構性不匹配。比如，在現(xiàn)有法律法規(guī)條件下，行政審批局代替職能部門行使行政審批權，雖然有《行政許可法》(8)《行政許可法》規(guī)定：國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。的支持，但還需要更多部門法在具體實施上予以支持?！斑M一步明確行政審批局的法定身份。行政審批局的設立應該逐步建立起法律體系保障，用法律條文明確行政審批局的機構性質(zhì)。明晰行政審批局的法定職權劃轉(zhuǎn)。行政審批局被賦予的行政審批權力也是必須由法律明確規(guī)范的。行政審批局的權利和責任應該是分界分明，不能和別的部門有交叉和重復”(9)來自對L市行政審批局業(yè)務科科長的訪談，編號：20210308-5。。無論是相對集中行政審批權改革，還是相對集中處罰權改革，雖然個別法律條文賦予了改革的合法地位；但作為結(jié)構性改革，相對集中審批權與處罰權都運行需要注入長期的法治資源，從源頭給予綜合化的法治資源配置。

優(yōu)化編制與人力資源配置機制?；鶎诱畱淖兺耆珬l條對口的資源配置機制，從基層審批與執(zhí)法的總體任務出發(fā)，個性化科學分析，強化對綜合化部門的資源配置。作為綜合化部門，行政審批局與綜合執(zhí)法局集中行使政府行政審批權、行政處罰權，是綜合化、專業(yè)化程度高的部門。編制與人力資源配置要突出綜合化、專業(yè)化導向，強化行政審批局與綜合執(zhí)法局資源配置。加強對審批人員、執(zhí)法人員的人力資源培訓與開發(fā)，以綜合化審批和綜合化執(zhí)法業(yè)務需求為重點，提高審批人員、執(zhí)法人員的專業(yè)化治理能力。對于職能部門工作人員，要加強現(xiàn)代監(jiān)管能力建設，更好推進職能部門加強事中事后監(jiān)管，以強監(jiān)管突出集成型政府治理結(jié)構的優(yōu)勢。