建設(shè)用地容積率確定方法與作用探討

王磊, 李磊, 靳來(lái)勇

[摘要]在梳理容積率確定相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，討論了是影響容積率確定的主要因素，分析了目前容積率確定方法的主要優(yōu)缺點(diǎn)。提出不存在容積率最優(yōu)的觀點(diǎn)，容積率兼具公共政策屬性。從法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市管理等角度討論了容積率的作用，認(rèn)為容積率的作用有限。國(guó)內(nèi)目前實(shí)行的容積率制度本質(zhì)是一種路徑依賴。在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃背景下，容積率從技術(shù)角度需要明確時(shí)空界限，從政策角度需要適度彈性。

[關(guān)鍵詞]容積率； 規(guī)劃管理； 公共政策； 土地經(jīng)濟(jì)； 樓面價(jià)

[中國(guó)分類號(hào)]TU984.11+3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

0引言

在國(guó)內(nèi)的城市規(guī)劃領(lǐng)域，無(wú)論是城市規(guī)劃編制還是規(guī)劃管理中，容積率都是一個(gè)經(jīng)常涉及的控制指標(biāo)，規(guī)劃管理部門、開(kāi)發(fā)商、市民都是非常關(guān)注。在日常規(guī)劃管理工作中規(guī)劃管理部門經(jīng)常遇到的棘手問(wèn)題是研究確定某片區(qū)或某個(gè)地塊“合理”的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。規(guī)劃管理部門通常的處理方法是“讓設(shè)計(jì)單位來(lái)作幾個(gè)方案，比較一下確定容積率”。這種“通常的處理方法”是否科學(xué)值得深思?；谝欢ǖ南拗茥l件，通過(guò)修建性詳細(xì)規(guī)劃可以進(jìn)行多方案的形態(tài)比較，但是很難說(shuō)哪個(gè)容積率是合理的，況且同一個(gè)容積率指標(biāo)條件下也存在多種設(shè)計(jì)方案，而存粹的形態(tài)研究已經(jīng)是美學(xué)或藝術(shù)范疇，難以體現(xiàn)容積率具有的技術(shù)理性和政策屬性的本質(zhì)。作為控規(guī)層面規(guī)劃管理的核心指標(biāo)之一，容積率確定方法的科學(xué)性和公正性尤為重要。本文探討的核心問(wèn)題是容積率的核心作用以及是否應(yīng)當(dāng)可以通過(guò)計(jì)算確定出精確的容積率。

1相關(guān)研究綜述

容積率（Floor Area Ratio） 又稱樓板面積率， 建筑面積密度，在1957年由芝加哥提出和采用，后來(lái)于1961年也為紐約的區(qū)劃條例采用［1］。1987年原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)的試行“部標(biāo)”JGJ37-87《 民用建筑設(shè)計(jì)通則》 中正式列了“建筑容積率”指標(biāo)；在1993年頒發(fā)的“國(guó)標(biāo)”GB 50180-93《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》也中列入了“容積率”指標(biāo)［2］，至此容積率在國(guó)內(nèi)規(guī)劃領(lǐng)域正式開(kāi)始廣泛使用。

對(duì)于容積率確定的影響因素和方法，學(xué)術(shù)界的討論也非常多。梁鶴年［3］在中西方城市比較研究的基礎(chǔ)上提出根據(jù)城市規(guī)模、環(huán)境容量、土地使用密度與土地價(jià)格等因素確定各區(qū)域的密度，繼而確定各地塊的容積率指標(biāo)的方法，這種容積率的確定方法在國(guó)內(nèi)影響較大，國(guó)內(nèi)規(guī)劃階段容積率的確定基本沿用該思路。鄒德慈［2］在建立數(shù)學(xué)模型的基礎(chǔ)上，提出確定容積率的影響因素主要為地塊的使用性質(zhì)、區(qū)位條件、基礎(chǔ)施狀況、空間環(huán)境質(zhì)量和出讓價(jià)格，提出容積率可以作為調(diào)節(jié)土地所有者 （政府）與開(kāi)發(fā)者的利益關(guān)系手段的構(gòu)想。鄒德慈的研究表明容積率是個(gè)技術(shù)合理性問(wèn)題，同時(shí)容積率具有政策屬性，這種觀點(diǎn)在當(dāng)下來(lái)看仍有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。何強(qiáng)為［1］提出影響容積率確定的因素主要分為環(huán)境因素（日照、綠地、交通）和經(jīng)濟(jì)因素（開(kāi)發(fā)者利潤(rùn)、物價(jià)等），提出了規(guī)劃容積率和管理容積率雙約體系，規(guī)劃容積率對(duì)應(yīng)于總體規(guī)劃 （分區(qū)規(guī)劃）的編制；管理容積率對(duì)應(yīng)于管理工作需要，側(cè)重考慮地塊內(nèi)部人對(duì)建筑面積和空地的需求關(guān)系，控規(guī)容積率是規(guī)劃容積率和管理容積率雙約控制下的確定的土地使用強(qiáng)度指標(biāo)。何強(qiáng)為的研究明確了容積率的分類以及規(guī)劃管理體系的對(duì)應(yīng)關(guān)系，是對(duì)容積率確定方法的進(jìn)一步細(xì)化和深入。

宋啟林［4］提出了“平均容積率”的概念，并提出根據(jù)“城市建設(shè)用地總量、總?cè)丝凇⑷司》棵娣e、住宅占全部用地比例”確定容積率的方法，該方法的出發(fā)點(diǎn)是國(guó)內(nèi)部分地區(qū)用地的容積率過(guò)高造成城市問(wèn)題突出，目前來(lái)看該方法仍適用于城市總體規(guī)劃（或分區(qū)規(guī)劃）階段確定或校驗(yàn)居住用地容積率，是一種簡(jiǎn)明匡算方法。

宋小冬、王京元、黃明華、鄭曉偉等［5-9］分別從日照、TOD、交通容量、停車泊位、綠地等因素條件下提出容積率的確定方法，是容積率確定方法中的進(jìn)一步細(xì)化研究。劉駿等［10］提出了地價(jià)和房?jī)r(jià)因素條件下的容積率計(jì)算的方法，劉貴文等［11］從土地成本、建筑成本、拆遷費(fèi)、利潤(rùn)等因素與容積率的關(guān)系提出舊城區(qū)改造容積率的確定方法。

從20多年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)容積率確定的影響因素和方法上看，可以分為幾個(gè)角度。

（1）城市規(guī)劃不同類型、階段的容積率確定，總體來(lái)看，目前的研究主要集中在總體規(guī)劃階段與控規(guī)階段2個(gè)階段。

（2）微觀層面（控規(guī)或小區(qū)域城市設(shè)計(jì)）日照、綠地、交通等因素影響或制約下容積率的確定方法。

（3）經(jīng)濟(jì)層面（成本-利潤(rùn)）容積率的確定方法。

（4）技術(shù)理性和政策調(diào)控角度容積率的確定方法。

2規(guī)劃編制確定容積率的方法

確定容積率是控規(guī)編制的重要內(nèi)容，絕大多數(shù)城市地塊的容積率都是通過(guò)控規(guī)編制確定的。目前確定容積率方法主要有4種：整體分層控制的方法、經(jīng)濟(jì)測(cè)算的方法、實(shí)驗(yàn)的方法、指標(biāo)疊加的方法。

2.1整體分層控制的方法

首先，在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)的要求，初步確定各類建筑的規(guī)模及其占城市建筑總量的比例，從而確定城市總體平均開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。接下來(lái)，基于總體平均開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，綜合考慮城市土地價(jià)格、功能要求、景觀要求等各方面的要求，針對(duì)城市的不同區(qū)位對(duì)總體平均開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行上下調(diào)整，確定不同的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分區(qū)，得出各個(gè)區(qū)位不同使用功能用地的基準(zhǔn)容積率。而基準(zhǔn)容積率可作為規(guī)劃管理中的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，也是控規(guī)編制的主要依據(jù)。最后，對(duì)各強(qiáng)度分區(qū)中的具體地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行細(xì)分，從而確保建筑總體規(guī)模不突破總體規(guī)劃的控制要求。

這種方法實(shí)際上是一種自上而下的研究方法，在國(guó)內(nèi)的規(guī)劃編制中普遍采用。

2.2經(jīng)濟(jì)測(cè)算的方法

經(jīng)濟(jì)測(cè)算方法涉及經(jīng)濟(jì)容積率的概念①，經(jīng)濟(jì)容積率是在城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中，為確保開(kāi)發(fā)收益對(duì)應(yīng)的容積率區(qū)間。經(jīng)濟(jì)容積率既不能過(guò)大，也不能過(guò)小。當(dāng)?shù)貕K的容積率高于某個(gè)容積率數(shù)值時(shí)，開(kāi)發(fā)成本會(huì)上升，開(kāi)發(fā)周期會(huì)拉長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)活動(dòng)的收益開(kāi)始下降；當(dāng)容積率低于某個(gè)容積率數(shù)值時(shí)，地塊開(kāi)發(fā)將出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)虧損。經(jīng)濟(jì)最佳容積率的測(cè)算涉及因素較多，對(duì)于最低經(jīng)濟(jì)容積率，在明確拆遷成本、建安費(fèi)用、稅費(fèi)、銷售價(jià)格以及合理利潤(rùn)率的前提下是可以確定的。因此涉及舊城改造的控規(guī)編制中，經(jīng)常需要確定最低經(jīng)濟(jì)容積率，再進(jìn)一步確定控制容積率。

2.3實(shí)驗(yàn)的方法

這種方法又可以細(xì)分為：城市設(shè)計(jì)法、形體模擬法以及歸納分析法。

（1）城市設(shè)計(jì)法。為體現(xiàn)城市設(shè)計(jì)意圖，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行城市景觀營(yíng)造，對(duì)于節(jié)點(diǎn)、地標(biāo)、片區(qū)、界面、軸線涉及地塊提出容積率控制要求。

（2）形體模擬法。這種方法就是俗稱的“擺房子”，在圖紙上做出多種可行的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，對(duì)各個(gè)方案的容積率、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和空間環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行綜合比較，確定出合理的容積率方案。

（3）歸納分析法。參考類似條件下的已經(jīng)建設(shè)使用的地塊建筑方案，分析建筑方案的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和建筑的使用、運(yùn)營(yíng)情況，分析歸納其指標(biāo)數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)指標(biāo)參考應(yīng)用于需要確定容積率的地塊。

2.4指標(biāo)疊加的方法

所謂指標(biāo)疊加，即在規(guī)劃編制過(guò)程中將影響容積率確定的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、高度控制、道路規(guī)劃、風(fēng)貌控制、地租分級(jí)等多種因素疊加在一張圖上，綜合分析后確定某個(gè)區(qū)域，或某個(gè)地塊的容積率。

除了上述方法外，深圳、成都確定容積率的方法不是編制控規(guī)，而是制定形態(tài)分區(qū)。以成都為例，無(wú)論是中心城還是外圍區(qū)市縣，制定形態(tài)分區(qū)是方法1和方法4的結(jié)合②。方法1強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度自上而下的總量分解，方法4強(qiáng)調(diào)通過(guò)區(qū)位分析確定地塊的具體形態(tài)分區(qū)。具體每個(gè)地塊的指標(biāo)，在形態(tài)分區(qū)的基礎(chǔ)上，還會(huì)根據(jù)地塊面積、道路交通情況考慮一些調(diào)節(jié)系數(shù)。深圳形態(tài)分區(qū)規(guī)劃的編制和成都相比，變量的選取、權(quán)重的設(shè)置方面有一些差異，原理基本相同。

上面的4種方法都有一定的合理性，但在現(xiàn)實(shí)的控規(guī)編制中，即便綜合運(yùn)用以上的所有方法，計(jì)算出的容積率是否就是合理的呢？一般認(rèn)為，深圳和成都的容積率管理與總規(guī)銜接比較好，比較適應(yīng)管理的需要，但如果只是解決了規(guī)劃上下銜接問(wèn)題，總規(guī)人口規(guī)模的科學(xué)性暫時(shí)不談，這種得出的容積率就可以稱之為合理的嗎？③容積率作為開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)，我們想要實(shí)現(xiàn)什么控制目標(biāo)？通過(guò)上面這些方法制定出來(lái)的容積率真的能夠?qū)崿F(xiàn)控制目標(biāo)嗎？

3國(guó)內(nèi)控規(guī)中容積率指標(biāo)的作用

3.1法律法規(guī)角度

在討論國(guó)內(nèi)容積率指標(biāo)的作用這個(gè)問(wèn)題之前，可以先討論一下控規(guī)里對(duì)于開(kāi)發(fā)用地（居住、商業(yè)）是不是必須要給出容積率指標(biāo)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)”［16］。

《城市規(guī)劃編制辦法》第四十一條第二款規(guī)定：“控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)；確定公共設(shè)施配套要求、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離等要求” ［16］。

從相關(guān)的法律法規(guī)要求上看，容積率指標(biāo)是控規(guī)的重要內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)給出，但不是必須給出，同時(shí)也沒(méi)有要求地塊的容積率指標(biāo)必須是一個(gè)唯一的固定值。以成都為例，地塊容積率主要是根據(jù)《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中的形態(tài)分區(qū)給定的，并不是控規(guī)，控規(guī)中基本不涉及容積率指標(biāo)，少量控規(guī)里的地塊根據(jù)城市設(shè)計(jì)或調(diào)整論證報(bào)告也給出了容積率④。一般認(rèn)為，控規(guī)編制地塊的容積率指標(biāo)應(yīng)當(dāng)為唯一的固定值，無(wú)非是為了壓縮規(guī)劃管理的自由裁量權(quán)，減少尋租行為的發(fā)生。很明顯，容積率的確定已經(jīng)不僅僅是一個(gè)技術(shù)合理性問(wèn)題。

3.2經(jīng)濟(jì)學(xué)角度

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)于單個(gè)地塊項(xiàng)目開(kāi)發(fā)而言，隨著容積率的增加，必然伴隨邊際投入的增加和邊際產(chǎn)出的下降，兩者交點(diǎn)對(duì)應(yīng)的容積率R1是開(kāi)發(fā)商的最佳容積率，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益也是最大的。如果再擴(kuò)大容積率，開(kāi)發(fā)時(shí)間會(huì)延長(zhǎng)，效益也會(huì)減少，對(duì)開(kāi)發(fā)商而言，如果考慮開(kāi)發(fā)帶來(lái)的交通、市政壓力以及污染等社會(huì)成本，邊際社會(huì)成本曲線位于邊際投入曲線左側(cè)，對(duì)應(yīng)的最佳容積率R2會(huì)比R1小。R2應(yīng)該是規(guī)劃控制采用的指標(biāo)。從理論角度，可以通過(guò)合理確定容積率指標(biāo)使得地塊開(kāi)發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化，在實(shí)際規(guī)劃編制和規(guī)劃管理過(guò)程中，這個(gè)“最優(yōu)容積率指標(biāo)”實(shí)際是很難計(jì)算出來(lái)的（圖1、圖2）。

3.3城市管理角度

從城市管理角度，為城市發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于土地利用強(qiáng)度進(jìn)行控制的作用主要體現(xiàn)幾個(gè)方面的作用：

（1）控制人口及產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。

（2）合理利用公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。

（3）維護(hù)環(huán)境質(zhì)量及健康、安全方面的公共利益。

（4）穩(wěn)定地價(jià)。

在這4個(gè)作用中控規(guī)中的容積率可以發(fā)揮有效的作用嗎？國(guó)內(nèi)實(shí)際上沒(méi)有嚴(yán)格的居住條件控制和工作條件控制規(guī)定，規(guī)劃編制測(cè)算中經(jīng)常采用的人均居住建筑面積40 m2以及人均20 m2的辦公面積這些數(shù)據(jù)和現(xiàn)實(shí)差異很大，而且從近20年的國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃確定的人口總量目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)目標(biāo)與最終結(jié)果看，最終結(jié)果往往偏離了規(guī)劃目標(biāo)，人口與產(chǎn)業(yè)活動(dòng)依賴發(fā)展依據(jù)的多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，而不是規(guī)劃管控，更遑論規(guī)劃管理中容積率指標(biāo)，因而容積率對(duì)于人口及產(chǎn)業(yè)活動(dòng)沒(méi)有辦法做到效管控。

第二個(gè)作用建立在第一個(gè)作用的基礎(chǔ)上，如果容積率對(duì)于人口、產(chǎn)業(yè)沒(méi)法有效控制，自然也就沒(méi)法有效的建立公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施供需之間的平衡關(guān)系。正因?yàn)槿绱?，基于所謂居住人口和工作人口完成的交通影響評(píng)價(jià)看似數(shù)據(jù)嚴(yán)密，實(shí)際效果并不好。

從第三個(gè)作用看，容積率貌似非常有效，然而容積率顯然無(wú)法直接創(chuàng)造良好的環(huán)境質(zhì)量，也談不上保障健康、安全，我們依賴的是日照控制、消防、安全間距、綠地指標(biāo)，容積率僅僅是上述指標(biāo)的一種結(jié)果反映。

對(duì)于第四個(gè)方面作用，一般認(rèn)為給定地塊容積率，就可以計(jì)算房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的規(guī)模，可以進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)測(cè)算，影響房地產(chǎn)價(jià)格，對(duì)于片區(qū)而言，開(kāi)發(fā)商可以了解整體的規(guī)劃開(kāi)發(fā)規(guī)模，起到了信息告知的作用，但這種作用并不大，因?yàn)橐欢〞r(shí)期的開(kāi)發(fā)規(guī)模并不是主要由容積率決定的，政府的土地供應(yīng)規(guī)模更為重要。實(shí)際上從國(guó)家層面出臺(tái)的穩(wěn)定房?jī)r(jià)預(yù)期歷來(lái)政策角度看，從來(lái)沒(méi)有把容積率作為一種政策管控手段。容積率控制在前3個(gè)方面作用不大，對(duì)于一個(gè)城市而言，第四個(gè)作用也非常有限的。

3.4路徑依賴視角

建國(guó)以來(lái)，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以人為本，國(guó)內(nèi)規(guī)劃控制是以人均指標(biāo)為核心的，試圖建立反映物質(zhì)環(huán)境與人的各種活動(dòng)質(zhì)量之間關(guān)系。改革開(kāi)放前，房地產(chǎn)的概念是沒(méi)有的，實(shí)際上開(kāi)發(fā)強(qiáng)度只是功能合理前提下，建筑物規(guī)模的體現(xiàn)。傳統(tǒng)的修建性詳細(xì)規(guī)劃里面有一個(gè)指標(biāo)，“建筑面積密度（m2 /hm2 ）”實(shí)際就是容積率指標(biāo)，但這只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，而不是開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)［2］。

改革開(kāi)放以后國(guó)內(nèi)引入了容積率，最初還是考慮環(huán)境質(zhì)量，而不是市場(chǎng)平衡。隨著改革開(kāi)放的深入，我們需要考慮經(jīng)濟(jì)利益的分配和分擔(dān)問(wèn)題，需要建立規(guī)劃和開(kāi)發(fā)控制的相互關(guān)系。政府出讓土地其實(shí)關(guān)注的是地塊單價(jià)，地塊單價(jià)乘以地塊面積就是出讓的收入；而開(kāi)發(fā)商購(gòu)買土地，關(guān)注的是樓面地價(jià)（土地單價(jià)除以容積率），考慮成本后，才能計(jì)算利潤(rùn)率。容積率可以簡(jiǎn)潔明了地說(shuō)明一個(gè)地塊的開(kāi)發(fā)面積的關(guān)系，和建筑高度、建筑密度又相關(guān)，這個(gè)控制指標(biāo)逐漸被接受了。

來(lái)自于美國(guó)區(qū)劃中的容積率作為舶來(lái)品，和中國(guó)特有的政治體制、土地制度結(jié)合，成為了控規(guī)中的開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)。人們對(duì)于容積率寄予了太多的希望，但是現(xiàn)實(shí)情況是發(fā)揮的作用不大，但是為什么這個(gè)指標(biāo)還存在呢？

容積率作為長(zhǎng)期以來(lái)的開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)，簡(jiǎn)單的取消或者采用新的指標(biāo)都將付出巨大的制度成本，目前的容積率指標(biāo)更多的是源自制度的路徑依賴。容積率在開(kāi)發(fā)中作為各級(jí)政府、平臺(tái)公司、開(kāi)發(fā)商博弈的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可以節(jié)約交易成本，減少自由量裁權(quán)。特別是在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)體制尚不健全、住房并不是簡(jiǎn)單用來(lái)住的商品的背景下，容積率控制還是有助于房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度扭曲。

城市規(guī)劃不僅僅是技術(shù)理性，還有公共政策的屬性。因此，容積率指標(biāo)不存在所謂的精確問(wèn)題，同一個(gè)地塊的容積率會(huì)隨著時(shí)空、政策、環(huán)境不斷發(fā)生變化，只是一個(gè)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于容積率要擯棄科學(xué)指標(biāo)認(rèn)知，回歸到公共政策屬性認(rèn)知上。

4當(dāng)前形勢(shì)下控規(guī)中容積率制定的探討

在路徑依賴背景下，控規(guī)中的容積率如何制定呢？決定容積率的因素很多，而有些因素（交通條件、區(qū)位）又都在不斷變化，因此研究容積率，首先要對(duì)時(shí)空要有所界定。界定時(shí)間就是明確制定的容積率只是一定時(shí)間內(nèi)的合理政策。對(duì)于空間界定，梁鶴年在《合理確定容積率的依據(jù)》［3］曾說(shuō)“如果我們讓城不斷地向外擴(kuò)展，那么密度指標(biāo)怎么定都無(wú)所謂，因?yàn)槲覀円呀?jīng)決定以不斷增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資、能源的消耗、環(huán)境的污染和農(nóng)業(yè)用地的減少作為城市發(fā)展的代價(jià)”。因此，首先要有總體的規(guī)劃，界定城市增長(zhǎng)的時(shí)間和空間邊界，這也是目前國(guó)土空間總體規(guī)劃中“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”劃定的重要內(nèi)容。

最后還要指出，定出的容積率只是一個(gè)可供討論的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)具有一定的彈性，可以嘗試允許政府和開(kāi)發(fā)商之間針對(duì)容積率指標(biāo)進(jìn)行談判（當(dāng)然不是指隨意改變出讓條件）。近年來(lái)隨著產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)等的興起，開(kāi)發(fā)商對(duì)于規(guī)劃的介入越來(lái)越多，這也對(duì)政府提出了新的要求，政府要敢于以控規(guī)為平臺(tái)和開(kāi)發(fā)商進(jìn)行談判，控規(guī)的控制指標(biāo)就是政府的籌碼。

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