新型城鎮(zhèn)化視角下祁陽(yáng)市舊城區(qū)有機(jī)更新的思考

廖高文，唐剛生

[摘要]通過(guò)對(duì)新型城鎮(zhèn)化視角下的祁陽(yáng)市城區(qū)發(fā)展進(jìn)行調(diào)查，分析其城市建設(shè)歷史進(jìn)程、現(xiàn)狀和優(yōu)勢(shì)、存在的問(wèn)題，提出了建議，并闡述了城市有機(jī)更新其根本就是“人的有機(jī)聯(lián)系和人的城鎮(zhèn)化”。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化； 視角； 城市有機(jī)更新； 祁陽(yáng)市； 探討

[中國(guó)分類(lèi)號(hào)]TU984.11+4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

0引言

隨著祁陽(yáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，市民們對(duì)美好生活追求已經(jīng)由滿足純居住需求到追求高品質(zhì)生活的大轉(zhuǎn)變。特別是近幾年來(lái)，對(duì)部分城市道路和老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行提質(zhì)改造，該片區(qū)的品質(zhì)得到了提升、功能得到完善，市民的獲得感和滿意度得到了體現(xiàn)，也為城市的更新發(fā)展起到了窗口效應(yīng)［1］。而如何對(duì)剩余的老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、危房區(qū)等三舊房區(qū)域進(jìn)行改造手段，使得舊城區(qū)功能進(jìn)一步完善、品質(zhì)進(jìn)一步提升、新型城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步持續(xù)發(fā)展是擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是我們需要解決的緊迫問(wèn)題。祁陽(yáng)市作為全國(guó)新型城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)綜合試點(diǎn)市［2］，如何立足政策機(jī)遇、社會(huì)機(jī)遇和市民期望，按照習(xí)近平新時(shí)代城市建設(shè)的精神要求，推動(dòng)城市由外擴(kuò)式粗放型建設(shè)向內(nèi)涵式品質(zhì)型方向發(fā)展，將成為這座城市當(dāng)下作出大膽嘗試和有益探索的必然選擇。

1祁陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡(jiǎn)況

祁陽(yáng)市位于湖南永州東北部，湘江干流中上游，地處北緯26°02′32″～26°51′47″，東經(jīng)110°35′3″～112°12′6″之間，西接零陵和冷水灘兩區(qū)，東連常寧市，南抵新田、寧遠(yuǎn)、雙牌和桂陽(yáng)四市，北臨祁東市。湘江和祁水河從城市中心穿境而過(guò)，有“湘南小魚(yú)米之鄉(xiāng)”之稱［3］。全市總面積2 538.02 hm2，下轄22個(gè)鎮(zhèn)（街道），總?cè)丝?06.02萬(wàn)人，區(qū)位條件優(yōu)越，交通便利，是湘西南經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)。其中山地1 595.01 hm2，占全市總面積的62.84％。水面188 hm2，占總面積的7.47％。耕地493.91 hm2，占19．46％，道路和村莊等2 596.40 hm2占10.23％，呈現(xiàn)七分山水兩分田，一分道路和莊園［4］。2018年祁陽(yáng)市地區(qū)生產(chǎn)總值307.70億元，比平均值高137.92億元，增速8.2%，位居全市第一；全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值35 659元，位居全市第二；2018年全市城鎮(zhèn)居民可支配收入31 013元，比平均值高4 037.82元，全市農(nóng)村居民可支配收入14 004元，比平均值高162.91元［5］。

2祁陽(yáng)城市建設(shè)階段歷程

城市有機(jī)更新指采取適當(dāng)規(guī)模、適當(dāng)尺度，依據(jù)改造的內(nèi)容和要求，妥善處理目前和將來(lái)的關(guān)系，凸顯以人為本的理念，通過(guò)不斷提升規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量、改善人居環(huán)境、完善城市功能、提升城市品質(zhì)，使每一片區(qū)的發(fā)展都達(dá)到相對(duì)完整性的更新模式［6］。通過(guò)拓展老城區(qū)的區(qū)位功能，提升老舊片區(qū)的環(huán)境承載力和適宜開(kāi)發(fā)性，從而促進(jìn)該片區(qū)實(shí)現(xiàn)高附加值和高衍生值的功能［7］。祁陽(yáng)市城市建設(shè)起步于20世紀(jì)50年代，發(fā)展于20世紀(jì)80、90年代，飛躍于21世紀(jì)初。1958年，自火神廟、王府坪、南長(zhǎng)街到湘江北岸，開(kāi)辟了第一條貫穿市城東西的主干道，建設(shè)了第一條頗具規(guī)模的商業(yè)中心街。1981年，市城由零星分散建設(shè)向集中成片開(kāi)發(fā)過(guò)渡，形成“一鎮(zhèn)三片（舊城區(qū)，寶塔街、天馬山，浯溪、農(nóng)科所）”格局，市城建成區(qū)面積為2.02 km2；隨后又形成“四片（舊城區(qū)、東江、芳名亭、浯溪）一點(diǎn)（322國(guó)道與三南公路連接點(diǎn)）”的框架，市城建成區(qū)面積為501.36 hm2，常住人口5.25萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為7.2%。1995年，形成“一城三組團(tuán)（浯溪鎮(zhèn)、東風(fēng)工業(yè)區(qū)、黎家坪鎮(zhèn)）”的結(jié)構(gòu)，市城建成區(qū)面積為1 530.51 hm2，常住人口10.62萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為22.3%。2001年，市城開(kāi)始以城鎮(zhèn)化為軸心，形成“一主（浯溪組團(tuán)）二副（黎家坪、城南組團(tuán)）一點(diǎn)（東風(fēng)工業(yè)點(diǎn)）”的城市空間布局，市城建成區(qū)面積為1 730.26 hm2，常住人口16.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為28.6%。2016年，市城開(kāi)始形成“七區(qū)（城西區(qū)南部、市城西片區(qū)、浯溪路兩廂、老城片區(qū)、東江片區(qū)、浯溪新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)）”的城市空間布局，市城建成區(qū)面積為3 200.18 hm2，常住人口27.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為45.03%（圖1和圖2）。從此，祁陽(yáng)城市建設(shè)經(jīng)歷從傳統(tǒng)的以改善居住條件和追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重建，到基于新型城鎮(zhèn)化為載體的政策新機(jī)遇下，促使祁陽(yáng)城市建設(shè)將邁入了內(nèi)涵式、高質(zhì)量、高品質(zhì)的城市有機(jī)更新的新階段。因此，現(xiàn)階段城區(qū)的一切城市規(guī)劃建設(shè)、城市改造都以滿足市民需求和城市發(fā)展愿景為中心展開(kāi)。

3祁陽(yáng)舊城區(qū)現(xiàn)狀

祁陽(yáng)以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)綜合試點(diǎn)為定向靶點(diǎn)，原有的老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、危房等三舊房區(qū)域成為城市有機(jī)更新的主體目標(biāo)，對(duì)其進(jìn)行提質(zhì)改造更新，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要方向（見(jiàn)表1和圖3）。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，祁陽(yáng)老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、危房等三舊房區(qū)域多集中在老城區(qū)及東江片區(qū)，有48 處，12 549 戶，占地面積584.26 hm2，建筑面積23 609 hm2，是城市有機(jī)更新的實(shí)施范圍。

（1）建筑安全和消防隱患并存。由于這些建筑大多建于20世紀(jì)70、80年代，以平房、棚房、臨時(shí)建筑等三舊房為主，其中12%為磚木結(jié)構(gòu)，68%為磚混結(jié)構(gòu)，20%為其他結(jié)構(gòu)，由于建筑結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)易，工程質(zhì)量較差，房屋安全性低，基本未達(dá)到抗震等級(jí)要求。同時(shí)，三舊房區(qū)域內(nèi)亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，易造成交通擁堵和增加通勤成本現(xiàn)象；有些區(qū)域路寬僅2 m，甚至與無(wú)消防通道無(wú)異，加上消防設(shè)施嚴(yán)重缺失，基礎(chǔ)設(shè)施配套不健全，存在嚴(yán)重的安全和消防隱患。

（2）規(guī)劃布局不合理。由于當(dāng)時(shí)規(guī)劃理念不超前，規(guī)劃管理不到位，三舊房區(qū)域建筑密度大，建筑布局散亂，每家每棟住房所占用地面積較大，土地利用不集約，不利于土地用途的價(jià)值最大化。并在存量上造成市城城區(qū)土地資源緊張，出現(xiàn)土地供應(yīng)有限，甚至逐年遞減情況。

（3）公共服務(wù)配套設(shè)施不完善?，F(xiàn)狀老舊區(qū)、棚戶區(qū)、危房范圍內(nèi)缺少停車(chē)場(chǎng)、醫(yī)院、幼兒園、公廁等公共服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

（4）與周邊環(huán)境銜接不流暢。這些建筑多隨地形而建，開(kāi)挖量小，基底標(biāo)高不一，與周邊城市建設(shè)用地相比地形起伏較大，與城市道路銜接坡度較大，易出現(xiàn)排水不暢和與城市大環(huán)境不相融現(xiàn)象。

4城市有機(jī)更新的優(yōu)勢(shì)

4.1吻合國(guó)家政策

祁陽(yáng)市2015年成為湖南省新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)市［8］，2016年成為第三批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)市［9］。現(xiàn)在雖然棚改政策面有所縮窄，但國(guó)家出臺(tái)了支持和鼓勵(lì)老舊小區(qū)改造的新政策［10］。因此，以城市有機(jī)更新理念來(lái)對(duì)三舊房區(qū)域進(jìn)行改造符合政策的支持要求。

4.2社會(huì)資本的高參與度為城市有機(jī)更新注入活力

目前祁陽(yáng)有大大小小的房地產(chǎn)企業(yè)38家，而明確表達(dá)意愿，參與城市舊區(qū)、棚戶區(qū)和危房等三舊房區(qū)域改造的企業(yè)有一半多，他們渴望運(yùn)用手中閑置的資金進(jìn)行投資增值，而三舊房區(qū)域的城市有機(jī)更新成為一個(gè)潛在的共同目標(biāo)物。

4.3市民的強(qiáng)烈意愿和迫切期望

隨著祁陽(yáng)市城部分區(qū)域公共設(shè)施的完善和提升，其舒適的環(huán)境和品質(zhì)生活給老舊小區(qū)和棚戶區(qū)、危房等三舊房區(qū)域帶來(lái)了強(qiáng)烈的對(duì)比沖擊，因此，三舊房區(qū)域的市民迫切希望并支持對(duì)其進(jìn)行城市有機(jī)更新，期望獲得同等的生活安居環(huán)境。

4.4有利于提升城市形象和品位

祁陽(yáng)一直都是向著永州市北區(qū)副中心城市的定位去發(fā)展的。因此，城市硬件必須要體現(xiàn)大都市的形象韻味，而在原基礎(chǔ)上對(duì)城市風(fēng)貌、城市格局進(jìn)行深層次改造，符合形成現(xiàn)代城市的形象和品位要求。

4.5能極大地提高城鎮(zhèn)承載力

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有城區(qū)的老舊小區(qū)、棚戶區(qū)和危房等三舊房區(qū)域改造，完善基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)，在不改變建城區(qū)現(xiàn)狀范圍的基礎(chǔ)上，通過(guò)縱向發(fā)展使得市城承載能力得到較大提高，城區(qū)可容納人口獲得大幅度增加，通過(guò)三舊房區(qū)域更新改造，可吸納城鎮(zhèn)人口3萬(wàn)人進(jìn)入，為祁陽(yáng)市貢獻(xiàn)3%的城鎮(zhèn)化率。

4.6利于土地增值和市民收入提高

通過(guò)調(diào)整城市控規(guī)，合理設(shè)置地塊容積率［11］，將國(guó)有劃撥地、集體土地全部變?yōu)閲?guó)有出讓地，通過(guò)收取土地出讓金和超出基點(diǎn)容積率出讓金，形成現(xiàn)有土地價(jià)值最大化，既可以增加市級(jí)財(cái)政收入，也利于市民們通過(guò)土地和房屋征收，獲得較高的金額補(bǔ)償和較高的商鋪經(jīng)營(yíng)本底收入。

5存在的主要問(wèn)題

5.1原控規(guī)不符合城市發(fā)展需要

現(xiàn)行老城區(qū)控規(guī)大體根據(jù)現(xiàn)狀來(lái)確定地塊容積率指標(biāo)，沒(méi)有考慮到老城區(qū)的更新改造，其容積率均在1.5～2.0之間，已不能滿足城市的發(fā)展需要。若按原控規(guī)確定的容積率進(jìn)行改造，不但無(wú)法收回改造成本，更無(wú)法吸收社會(huì)資本參與改造。

5.2政策障礙突出

目前市政府僅同意1992年3月以前取得的劃撥用地可轉(zhuǎn)為出讓用地，而三舊房區(qū)域的劃撥用地多為1992年3月以后取得，要進(jìn)行改造，需將這些劃撥用地轉(zhuǎn)為出讓用地存在政策障礙，而且小量的集體用地轉(zhuǎn)為出讓用地沒(méi)有政策支持。

5.3政策支持力度不夠

三舊房區(qū)域更新改造存在大量拆遷安置問(wèn)題，若由政府負(fù)責(zé)進(jìn)行更新改造，不僅會(huì)增加拆遷安置工作量，而且與居民的拆遷安置協(xié)議很難達(dá)成一致，還要承受巨大的拆遷安置資金。如由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)更新改造的話，則需政府出臺(tái)相關(guān)支持政策，否則自然資源部門(mén)在審批規(guī)劃方面存在困難。

6建議

6.1體現(xiàn)“人的有機(jī)聯(lián)系和人的城鎮(zhèn)化”原則

城市有機(jī)更新究其根本，就是“人的有機(jī)聯(lián)系和人的城鎮(zhèn)化”，通過(guò)將市民最有關(guān)系、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題作為工作重心，不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新，保障市民的切身利益。并在建設(shè)過(guò)程中，加大宣傳力度和接受力度，不斷提高市民參與性和積極互動(dòng)性，使得人與城市有機(jī)相融、人與城市同發(fā)展共命運(yùn)。

6.2以拆建動(dòng)態(tài)平衡實(shí)現(xiàn)土地利用最大化

以老舊小區(qū)、棚戶區(qū)和危房等三舊房區(qū)域?yàn)橹行?，合理?jié)約建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)拆建動(dòng)態(tài)平衡的城市建設(shè)用地統(tǒng)籌管理模式，有層次的將市民引向城市有機(jī)更新的聚居圈，通過(guò)整合土地資源，把公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施有償推向市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，土地再利用最大化。

6.3探索分步推進(jìn)城市更新的實(shí)施步伐

針對(duì)現(xiàn)有范圍的三舊房區(qū)域根據(jù)市民最迫切需求和配合意愿制定有機(jī)更新計(jì)劃，如沿江路老稅務(wù)局家屬宿舍、五建公司家屬宿舍、農(nóng)機(jī)公司家屬宿舍、九塘沖社區(qū)、壽安新村、金桔園小區(qū)等條件成熟區(qū)域可優(yōu)先實(shí)施更新改造，這樣從易到難逐步開(kāi)展，最后實(shí)現(xiàn)全市城市更新全覆蓋。

6.4政府依規(guī)調(diào)整控規(guī)，完善相關(guān)政策支撐

在編制老城區(qū)控規(guī)確定容積率指標(biāo)時(shí)，大體根據(jù)現(xiàn)狀沒(méi)有考慮到老城區(qū)的更新改造，其容積率大部分在1.5～2.0之間，現(xiàn)已不能滿足城市的持續(xù)進(jìn)化發(fā)展需要。應(yīng)當(dāng)對(duì)原老舊小區(qū)、棚戶區(qū)和危房區(qū)域的控規(guī)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)聽(tīng)證專(zhuān)家論證后，適當(dāng)增加容積率和綠化率，降低建筑密度，留出空間建設(shè)廣場(chǎng)、綠地、停車(chē)場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施。同時(shí)對(duì)各區(qū)域、地塊規(guī)定容積率和基點(diǎn)容積率，確定新建建筑為高層的基點(diǎn)容積率為3.0，確定新建建筑為多層的基點(diǎn)容積率為2.0，在更新時(shí)對(duì)超出容積率和基點(diǎn)容積率部分補(bǔ)交出讓金；而對(duì)于老城區(qū)的居民集體地、劃撥地和沒(méi)有登記的空白地，通過(guò)按控規(guī)調(diào)整后確定的容積率補(bǔ)交土地出讓金的形式全部調(diào)整為出讓土地，既增加土地收益，也利于政策支撐更加便民化和具體化。

6.5探索政企協(xié)作的市場(chǎng)運(yùn)作、多元投入的城市更新之路

一是在城市有機(jī)更新的框架下，政府負(fù)責(zé)前期動(dòng)遷、調(diào)解和信用維持、規(guī)劃審批、有關(guān)規(guī)劃建設(shè)手續(xù)辦理、工程質(zhì)量安全監(jiān)管等工作，而社會(huì)資本負(fù)責(zé)拆遷安置與補(bǔ)償和工程建設(shè)。通過(guò)分工協(xié)作，形成政府做好服務(wù)、建設(shè)交給市場(chǎng)實(shí)施的角色分置模式。二是針對(duì)城區(qū)建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，大力發(fā)展和積極引導(dǎo)各種社會(huì)資本投入城鎮(zhèn)建設(shè)，努力探索城市建設(shè)市場(chǎng)化融資方式，充分吸納民間資金參與城區(qū)建設(shè)，為城市建設(shè)籌集資金，滿足城市建設(shè)的需要。

6.6給予稅收等政策支持

對(duì)參與三舊房區(qū)域更新改造的投資方，為確保投資商回收成本和小量收益，開(kāi)發(fā)商除按規(guī)定交納有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用外，對(duì)拆遷安置戶的出讓土地過(guò)戶到開(kāi)發(fā)公司名下實(shí)施減免有關(guān)費(fèi)用政策；開(kāi)發(fā)商將房屋建成后返回給拆遷安置戶時(shí)，采取直接過(guò)戶到拆遷安置戶，僅交納不動(dòng)產(chǎn)登記工本費(fèi)，減免其他有關(guān)稅費(fèi)，這樣在稅收方面給予最大支持。

7結(jié)束語(yǔ)

舊城區(qū)有機(jī)更新是城市發(fā)展到一定階段的時(shí)代產(chǎn)物，更是國(guó)家力推的一項(xiàng)政策機(jī)遇。立足于城市發(fā)展的時(shí)代脈博，通過(guò)對(duì)祁陽(yáng)老城區(qū)的三舊房區(qū)域有選擇地進(jìn)行有機(jī)更新，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)綜合試點(diǎn)提供了突破口和契向標(biāo)，也為撤市設(shè)市提供了新的聯(lián)動(dòng)靶點(diǎn)，更能為其他相似城市有機(jī)更新起到借鑒作用。

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［9］關(guān)于公布第三批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)名單的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2489號(hào)）［S］.中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).2016-11-29.

［10］關(guān)于推進(jìn)全省城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的通知［S］.湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.2020-04-10.

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