農(nóng)村三資管理問題與對策

樸億鎮(zhèn)

吉林煙草工業(yè)有限責(zé)任公司

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國的比重較高。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)，是國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。農(nóng)村資金、資產(chǎn)、資源是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放以來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但在發(fā)展過程中產(chǎn)生了一系列新問題，其中三資管理問題尤為突出，各種案件頻發(fā)，嚴(yán)重影響我國農(nóng)村的健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。本文對農(nóng)村三資管理中存在的問題進(jìn)行考察和分析，探討了解決問題和完善農(nóng)村三資管理的相關(guān)建議，認(rèn)為政府和農(nóng)村應(yīng)高度重視，正視問題，科學(xué)規(guī)劃，采取切實(shí)有效措施才能解決問題和提升三資管理水平，以促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民群眾的切身利益，建設(shè)和諧的農(nóng)村社會(huì)。

一、農(nóng)村三資管理中存在的主要問題

（一）三資流失現(xiàn)象嚴(yán)重

“三資”指資金、資產(chǎn)、資源，是農(nóng)村的家底。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大踏步邁入市場經(jīng)濟(jì)大潮，實(shí)現(xiàn)了長足發(fā)展，取得的成績有目共睹。但在市場條件下許多不健康因素滲入農(nóng)村三資，擾亂了正常管理環(huán)境，導(dǎo)致三資流失問題頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體利益。例如農(nóng)村的村辦企業(yè)、廠房、倉庫、礦山等經(jīng)營性資產(chǎn)存在虛列開支等方式村干部獲利和低價(jià)轉(zhuǎn)讓問題；已廢棄學(xué)校等非經(jīng)營性資產(chǎn)存在違規(guī)改變用途和低價(jià)轉(zhuǎn)讓問題；集體所有的土地、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)存在權(quán)屬關(guān)系不明、違規(guī)承包、轉(zhuǎn)包和開發(fā)問題，導(dǎo)致“農(nóng)村金山銀山造福后代，讓一部分人先致富”；對農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)幫扶投入存在缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范措施，配套資源和后續(xù)監(jiān)督不到位的問題，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)行停滯，存在資金浪費(fèi)、資源閑置的現(xiàn)象。另外，因未能及時(shí)理清歷史形成的復(fù)雜的往來關(guān)系，許多應(yīng)收款成為呆賬、壞賬。

（二）合同管理混亂

經(jīng)濟(jì)合同是維護(hù)農(nóng)村集體和個(gè)人合法權(quán)益的有效手段，土地等農(nóng)村三資的承包、轉(zhuǎn)包、流轉(zhuǎn)及資產(chǎn)交易均建立在經(jīng)濟(jì)合同基礎(chǔ)上。盡管合同管理很重要，但因各種原因農(nóng)村集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門對農(nóng)村合同管理的重視程度不足，導(dǎo)致以合同形式造成三資的流失。存在的主要問題有：選擇交易對象缺乏公平性，往往是村干部等強(qiáng)勢人物或特殊關(guān)系人；對價(jià)格、期限等事項(xiàng)缺乏民主決策和公平談判；合同文件形式不規(guī)范、內(nèi)容不完整，往往缺少違約責(zé)任、土地征收補(bǔ)償款分配等內(nèi)容，導(dǎo)致后續(xù)帶來嚴(yán)重的合同糾紛；村干部超權(quán)限違規(guī)簽訂重大合同；村會(huì)計(jì)利用保管公章和法人章的便利，編造合同；先簽合同后補(bǔ)相關(guān)手續(xù)，“生米煮成飯”，過程程序失去應(yīng)有作用；合同及過程文件保管不善，存在若干年后文件丟失現(xiàn)象，而涉及土地的合同期限往往是幾十年（最高70 年），合同文件的缺失給農(nóng)村土地管理工作帶來很大問題。

（三）干部隊(duì)伍素質(zhì)及管理能力低下

改革開放后隨著城市經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，大量農(nóng)村人口往城市流動(dòng)，農(nóng)村失去了精干的中青年人口，留下了老弱人口。選舉產(chǎn)生的村委會(huì)干部，普遍年齡偏高、文化程度偏低、缺乏專業(yè)知識，很多不會(huì)使用辦公軟件，對加強(qiáng)三資管理工作帶來很大困擾。此外，相當(dāng)部分的村干部不脫離生產(chǎn)活動(dòng)的情況下，平時(shí)忙于各種公共事務(wù)和辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦的事務(wù)，精力有限，無暇顧及三資事務(wù)，還認(rèn)為那是經(jīng)管站的工作，導(dǎo)致農(nóng)村集體缺乏有效的三資管理。

（四）監(jiān)督體系乏力

在三資決策過程中，往往村一把手拍板決定，重要事項(xiàng)私下談妥，缺乏透明度。村委會(huì)和村監(jiān)督委的成員沒能起到牽制作用，村民代表們不能深入了解情況和充分提出意見。還存在先做出決定，開會(huì)補(bǔ)辦簽字手續(xù)和不開會(huì)直接找人簽字的現(xiàn)象，導(dǎo)致村集體內(nèi)部的民主決策、民主監(jiān)督?jīng)]能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。從政府監(jiān)督角度，除了對耕地的家庭承包制和村集體經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行嚴(yán)格管理和監(jiān)督外，對其他三資資產(chǎn)處置和承包等事務(wù)沒有深入介入，一般止步于形式審核。審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站，一般不到農(nóng)村實(shí)地核實(shí)。

（五）制度體系不完備

農(nóng)村集體所有制是社會(huì)主義初級階段的特殊產(chǎn)物，村集體的形成和運(yùn)作受到很強(qiáng)的政策制約，同時(shí)市場因素起到重要的資源配置作用。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素自主實(shí)現(xiàn)跟市場緊密結(jié)合是農(nóng)村的發(fā)展方向，但問題是這個(gè)自主權(quán)利往往掌握在少部分人手里，以走上市場之名進(jìn)行內(nèi)幕交易，導(dǎo)致了農(nóng)村三資的流失。搞好農(nóng)村三資管理，需要做好制度建設(shè)，包括土地等三資的承包租賃、合同管理、民主決策、資產(chǎn)評估、商務(wù)談判、土地補(bǔ)償金分配、產(chǎn)權(quán)登記、財(cái)務(wù)管理等方面的制度。這些制度有法律法規(guī)層面和村集體層面的。在土地方面，土地家庭承包制的歷史性作用毋庸置疑，但在市場化的其他方式承包和法律沒有規(guī)定的土地承包活動(dòng)中，因農(nóng)村享有過大的自主權(quán)，同時(shí)因缺乏相應(yīng)的制度約束，在實(shí)踐中產(chǎn)生很多問題。當(dāng)前，農(nóng)村三資管理制度缺失的問題比較嚴(yán)重，而農(nóng)村因能力所限不可能建立完備的制度體系，建設(shè)重任應(yīng)落在各級政府部門身上。

二、解決三資管理問題的主要對策

（一）開展全面清查核資工作

為解決農(nóng)村三資管理存在的問題，由政府相關(guān)部門牽頭和指導(dǎo)下，以村委會(huì)為單位組成工作組，對村級和小組一級集體經(jīng)濟(jì)組織的三資進(jìn)行全面清查、核實(shí)與登記，明確財(cái)產(chǎn)性質(zhì)、往來賬目、固定資產(chǎn)數(shù)量和完好率、土地地界等，弄清家底，真實(shí)掌握三資潛力。在全面清查基礎(chǔ)上，建立準(zhǔn)確和完整的三資臺賬，為三資管理正規(guī)化運(yùn)行打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。清查核資工作還包括產(chǎn)權(quán)登記、備案和現(xiàn)實(shí)有效經(jīng)濟(jì)合同的清查梳理，弄清集體家底的使用和受益人等情況。以尊重歷史和立足現(xiàn)實(shí)的原則，充分尊重合法取得的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)；而對未登記、未備案和合同無效或有爭議的事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)加以甄別，在國家法律和政策的指引下，通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁等手段妥善解決，不能無限期留下隱患和負(fù)重前行。

（二）加強(qiáng)合同管理

加強(qiáng)合同管理是提升農(nóng)村三資管理水平的重要內(nèi)容。鑒于經(jīng)濟(jì)合同的重要性和農(nóng)村合同管理的現(xiàn)實(shí)，需要行政資源和專業(yè)力量的支持和介入，認(rèn)為應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定一個(gè)合同管理部門（如司法所）提供相關(guān)的行政和律師服務(wù)。合同管理部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合同管理工作，審核農(nóng)村合同并保管一份合同文件；由合同管理部門指定律師，對農(nóng)村土地承包、廠房租賃等重要事項(xiàng)提供法律咨詢服務(wù)，并指導(dǎo)合同的文件起草工作。當(dāng)然，合同管理是三資資產(chǎn)和資源處置事宜的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，涉及招投標(biāo)、談判、決策和監(jiān)督等環(huán)節(jié)均需要配套的制度支持。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)提升管理能力

人的因素是生產(chǎn)和管理中最活躍的部分，在農(nóng)村三資管理中也不例外，高度依賴人員的知識、能力、自覺性和能動(dòng)性。

第一，促進(jìn)農(nóng)村干部隊(duì)伍的年輕化、知識化。根據(jù)我國的《村委會(huì)組織法》，村委會(huì)的組成委員全部由村民選舉產(chǎn)生，任何單位不能指派村委會(huì)委員，這是農(nóng)村地區(qū)的基本政治制度。村委會(huì)的辦事人員不一定都是村委會(huì)委員，鑒于村干部年齡偏大、業(yè)務(wù)能力欠缺的現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為村報(bào)賬員應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派精干的年輕干部，承擔(dān)經(jīng)費(fèi)報(bào)賬、三資財(cái)產(chǎn)實(shí)地管理等工作。當(dāng)然，村干部都應(yīng)有年齡界限，已過退休年齡的原則上不應(yīng)該當(dāng)選。提高農(nóng)村工作水平，必須引入有為的知識青年，一方面給青年人提供基層鍛煉的機(jī)會(huì)，另一方面能夠改善農(nóng)村干部隊(duì)伍的人力資源配置。

第二，強(qiáng)化對人員素養(yǎng)管理。對三資管理人員的錄用、培訓(xùn)、考核等方面都需要加強(qiáng)管理，尤其加強(qiáng)對財(cái)務(wù)人員素養(yǎng)管理，如果財(cái)務(wù)人員品質(zhì)有問題或業(yè)務(wù)能力欠缺容易產(chǎn)生嚴(yán)重問題。首先，錄用財(cái)務(wù)人員時(shí)優(yōu)先考慮個(gè)人品質(zhì)，不能使用有不良記錄和群眾口碑不好的人員，擬錄用人員還應(yīng)通過專業(yè)知識考試。其次，對財(cái)務(wù)人員進(jìn)行上崗前和定期培訓(xùn)，不管基礎(chǔ)如何，經(jīng)過培訓(xùn)才能熟練掌握相關(guān)政策并磨礪業(yè)務(wù)技能。最后，定期對財(cái)務(wù)人員進(jìn)行考核，而且考核不能走過場，否則會(huì)掩蓋存在問題，同時(shí)會(huì)抹殺工作成績，這對人員成長不利。

第三，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的服務(wù)水平。當(dāng)前我國農(nóng)村的會(huì)計(jì)核算是采用委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站辦理的模式。一些人對于這個(gè)制度存有誤解，認(rèn)為違背了農(nóng)村自主權(quán)，經(jīng)費(fèi)支出麻煩，管得太嚴(yán)，不如自主管理方便。這種制度安排是針對農(nóng)村會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理混亂的特別舉措。在農(nóng)村三資管理的流程中，基層干部要主動(dòng)支持委托代理服務(wù)工作，以強(qiáng)化管理工作的規(guī)范性，并以此強(qiáng)化基層民主政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而促使農(nóng)村農(nóng)民的合法權(quán)益得到保障。當(dāng)然，經(jīng)管站的服務(wù)也不少待改進(jìn)的地方，如角色錯(cuò)位，不是服務(wù)而是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，態(tài)度生硬，不通融，不聽取合理要求等。農(nóng)村搞活動(dòng)，因?yàn)椴唤o經(jīng)費(fèi)支持，存在找種植大戶拉贊助的現(xiàn)象，影響很不好。另外，經(jīng)管站面向很多村集體的情況下，應(yīng)配足會(huì)計(jì)人員，以能夠深入農(nóng)村實(shí)際做好財(cái)務(wù)管理工作。

第四，提升三資經(jīng)營管理能力。目前，國家準(zhǔn)備在全國范圍內(nèi)推廣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織模式，三資經(jīng)營的重任將由原來的村委會(huì)轉(zhuǎn)到集體組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共管理和經(jīng)濟(jì)管理的職能分置，這對提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)管理水平提供了有利條件?；谵r(nóng)村干部的配置現(xiàn)狀和實(shí)現(xiàn)內(nèi)部牽制作用的考慮，應(yīng)由部分村干部兼任集體組織的理事會(huì)成員。如果農(nóng)村有村辦企業(yè)等獨(dú)立的實(shí)體，都應(yīng)該公開招聘職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行管理，這是保證項(xiàng)目經(jīng)營能力的基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟(jì)組織的理事會(huì)應(yīng)看好三資，守好三資，防止流失，千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)三資的保值增值。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督體系

第一，加強(qiáng)內(nèi)部民主監(jiān)督。農(nóng)村搞不好民主監(jiān)督的根本原因是存在村民不知情、少知情和晚知情的問題，關(guān)鍵是做好村務(wù)公開，應(yīng)在信息披露的形式、時(shí)間和內(nèi)容上做好文章。在形式上，不能只采取在公告欄通知的形式，考慮到受眾村民分散居住的現(xiàn)實(shí)，還應(yīng)采用微信公眾號、微博等方式公布相關(guān)事項(xiàng)。在時(shí)間上，做出重大的三資決策前應(yīng)事先讓村民知情；公開三資事項(xiàng)時(shí)要明確公開的頻率，應(yīng)至少每月公開；對于與村民利益相關(guān)的重大事項(xiàng)不應(yīng)該受到時(shí)間限制，要在發(fā)生相關(guān)事項(xiàng)時(shí)就給予公開，確保村民了解三資情況，提高三資管理規(guī)范性。在內(nèi)容上，要對所有三資活動(dòng)進(jìn)行公開，包括資金收支和資產(chǎn)資源使用情況等，內(nèi)容要詳實(shí)，不能有顧慮，村集體的三資權(quán)力要在陽光下運(yùn)行，接受群眾監(jiān)督，不能藏著掖著，搞埋伏。

第二，加強(qiáng)政府監(jiān)督。政府的各個(gè)職能部門從政治和工作職能的角度，高度重視農(nóng)村三資面臨的各種問題，重點(diǎn)問題重點(diǎn)關(guān)注，重大問題深入介入，這關(guān)系到國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗。特別是涉及農(nóng)村土地承包活動(dòng)，因其關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展的命脈和各種糾紛和案件頻發(fā)，政府部門應(yīng)切實(shí)做好政策指導(dǎo)、過程監(jiān)控、合同審核、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)等方面的工作，并建立嚴(yán)肅的村干部追責(zé)機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察部門不能只受理舉報(bào)案件，針對腐敗案件頻發(fā)的重大三資活動(dòng)，應(yīng)主動(dòng)出擊進(jìn)行深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)肅處理，觸犯法律的，移交司法機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任。

第三，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)是農(nóng)村三資監(jiān)督的重要一環(huán)，審計(jì)監(jiān)督不能停留在對經(jīng)管站的年度財(cái)務(wù)審計(jì)，應(yīng)深入農(nóng)村進(jìn)行三資管理事項(xiàng)的實(shí)地核實(shí)。在村委會(huì)換屆時(shí)，還應(yīng)進(jìn)行村干部的離任審計(jì)。農(nóng)村集體歷史遺留問題多，同時(shí)不斷產(chǎn)生新的問題，借助外部審計(jì)力量是理清村干部工作責(zé)任的一個(gè)重要手段。充分利用外部審計(jì)的專業(yè)性強(qiáng)、審核面全和深的特點(diǎn)，加強(qiáng)對農(nóng)村三資的監(jiān)督，對促進(jìn)三資管理正規(guī)化運(yùn)行起到十分重要的作用。

（五）加強(qiáng)制度體系建設(shè)

第一，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)。從經(jīng)管層面建立健全農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作制度和工作程序，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)務(wù)收支的手續(xù)和財(cái)務(wù)審核、會(huì)計(jì)核算工作，嚴(yán)格把關(guān)三資活動(dòng)的原始憑證、文件記錄（包括會(huì)議紀(jì)要、合同）、登記證書等材料的真實(shí)性和合法性，嚴(yán)肅村委會(huì)的經(jīng)辦人、負(fù)責(zé)人、監(jiān)督委簽字確認(rèn)手續(xù)，嚴(yán)格把關(guān)財(cái)務(wù)支出的合理合法；及時(shí)向村集體反饋準(zhǔn)確、完整的財(cái)務(wù)報(bào)表和配套的明細(xì)附表；及時(shí)清理往來款項(xiàng)，減少資金沉淀和損失風(fēng)險(xiǎn)。

第二，完善農(nóng)村土地法律制度。土地是農(nóng)業(yè)的根本和農(nóng)村最重要的資源。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了對耕地、林地、草地和“四荒地”的承包活動(dòng)，沒有規(guī)定其他土地的承包。實(shí)際上除了上述土地外，水產(chǎn)養(yǎng)殖土地、倉儲場地、學(xué)校操場等土地均已各種名目承包給個(gè)人，有的已變成建設(shè)用地，農(nóng)村沒有享受到土地增值收益?！锻恋毓芾矸ā芳皩?shí)施細(xì)則規(guī)定了土地征收補(bǔ)償款事宜，但沒有規(guī)定補(bǔ)償款在集體和個(gè)人之間的分配事項(xiàng)，導(dǎo)致產(chǎn)生了很多合同糾紛。

第三，出臺針對市場化土地承包的管理制度。農(nóng)村土地以走上市場方式實(shí)行承包時(shí)，農(nóng)村操作空間過大，土地資源未能真正走上市場，而是流入少數(shù)強(qiáng)勢人物手中。鑒于此，應(yīng)由政府部門出臺相關(guān)制度，規(guī)范承包活動(dòng)的過程程序，規(guī)定農(nóng)村土地承包指導(dǎo)價(jià)格等事項(xiàng)。

第四，推進(jìn)創(chuàng)新機(jī)制體制建設(shè)。首先，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)建立農(nóng)村三資的市場平臺，擬走上市場的農(nóng)村資產(chǎn)和資源提供市場機(jī)會(huì)。可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位創(chuàng)建資產(chǎn)管理交易平臺，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)權(quán)交易中心，將農(nóng)村資產(chǎn)和資源發(fā)包、抵押、租賃、拍賣、出售，以提高三資管理活動(dòng)的透明度、規(guī)范性。同時(shí)在管理流程中，各項(xiàng)信息要及時(shí)發(fā)布，對管理過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。其次，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度改革。以切實(shí)保障集體和個(gè)人合法權(quán)益原則下，在確實(shí)具備各種條件基礎(chǔ)上，審慎和穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地市場化改革，盤活空置的宅基地資源，改變農(nóng)村只有無限的分配責(zé)任而沒有土地收益權(quán)的現(xiàn)狀。

結(jié)語

三資管理是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織管理的重要組成部分，是維護(hù)農(nóng)民切身利益的基礎(chǔ)。本文通過對農(nóng)村三資管理工作進(jìn)行探討，分析了存在的問題及原因，認(rèn)為三資管理作為農(nóng)村核心經(jīng)濟(jì)管理工作，只有切實(shí)解決三資管理存在的問題，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)針對問題應(yīng)采取切實(shí)有效措施，才能提高農(nóng)村三資管理水平。