關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的思考

石化清

內(nèi)容提要：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制改革取得顯著成效，現(xiàn)代財(cái)政制度框架基本確立，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系。地方財(cái)政在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生方面發(fā)揮著重要作用，而隨著步入新發(fā)展階段，現(xiàn)行財(cái)政管理體制與建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、集中力量辦大事等戰(zhàn)略要求還不能很好適應(yīng)。2022 年我國(guó)推進(jìn)新一輪省以下財(cái)政體制改革，以此為背景，本文結(jié)合習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的要求與指導(dǎo)，闡述新時(shí)期推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的重要意義和基本原則，立足地方財(cái)政治理現(xiàn)實(shí)和今后改革方向，提出相關(guān)政策建議。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，政府間財(cái)政關(guān)系是國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成，其責(zé)權(quán)配置直接關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。省以下財(cái)政體制作為中央與地方財(cái)政關(guān)系的延伸和展開(kāi)，是奠定國(guó)家治理基礎(chǔ)和支柱作用的重要基石。科學(xué)規(guī)范的省以下財(cái)政體制，有利于發(fā)揮統(tǒng)籌調(diào)控、資源配置、收入分配等財(cái)政職能，有利于更好地調(diào)動(dòng)各級(jí)各方積極性，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，維護(hù)社會(huì)安定與發(fā)展。

一、深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)期推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的重要意義

當(dāng)前，黨和國(guó)家事業(yè)取得了歷史性成就，也發(fā)生著歷史性變革，根本在于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的科學(xué)指導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)政工作邁出新步伐，財(cái)政宏觀調(diào)控不斷完善，財(cái)政保障能力顯著增強(qiáng)，財(cái)稅體制改革縱深推進(jìn)，財(cái)政管理水平持續(xù)提高，“以政領(lǐng)財(cái)，以財(cái)輔政”得以充分貫徹和體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)治國(guó)理政和財(cái)政工作的一系列重要論述，為做好新時(shí)代財(cái)政工作提供了根本遵循。推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，必須堅(jiān)持用黨的創(chuàng)新理論武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作，站在中國(guó)式現(xiàn)代化新道路的高度把握改革的實(shí)踐意義。

（一）推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要命題。習(xí)近平總書(shū)記指出，“新時(shí)代改革開(kāi)放具有許多新的內(nèi)涵和特點(diǎn)，其中很重要的一點(diǎn)就是制度建設(shè)分量更重”“要完善好、發(fā)展好我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系，不斷把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”①習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《習(xí)近平談治國(guó)理政》第三卷，第118—130 頁(yè)。。一方面，財(cái)政是事關(guān)全局的分配關(guān)系，是國(guó)家治理中重要的分配制度，需要長(zhǎng)期鞏固和發(fā)展。另一方面，制度的生命力在于執(zhí)行。省以下財(cái)政體制是將中央有關(guān)資源配置的決策部署落實(shí)到基層“最后一公里”的樞紐，只有充分激活“神經(jīng)末梢”，才能源源不斷釋放治理動(dòng)能，總體提升國(guó)家治理效能。

（二）加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的必然要求

科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書(shū)記提出：“構(gòu)建新發(fā)展格局，迫切需要加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)”。具體到財(cái)政上，就是要在分稅制原則框架內(nèi)，規(guī)范完善稅收政策，調(diào)整優(yōu)化管理體制，合理匹配事權(quán)與支出責(zé)任，為暢通要素資源創(chuàng)造健康協(xié)調(diào)的財(cái)政關(guān)系和公平統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（三）奮力開(kāi)啟共同富裕新征程的重要抓手

我國(guó)現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，也是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本保障和重要議程，需要綜合運(yùn)用稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政工具，不斷縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和公共服務(wù)水平之間的差距。在方法論上，習(xí)近平總書(shū)記提出，要“縮小區(qū)域人均財(cái)政支出差異，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度”，“統(tǒng)籌需要和可能，把保障和改善民生建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力可持續(xù)的基礎(chǔ)之上”“重點(diǎn)是加強(qiáng)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)”②習(xí)近平：《扎實(shí)推動(dòng)共同富?！?，《習(xí)近平談治國(guó)理政》第四卷，第141—150 頁(yè)。，這就要求財(cái)政體制設(shè)計(jì)要更加關(guān)注財(cái)力均衡分布、民生突出短板和基層“三保”實(shí)際，使改革成果更多更公平惠及全體人民。

（四）有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，常觀大勢(shì)、常思大局，科學(xué)預(yù)見(jiàn)形勢(shì)發(fā)展走勢(shì)和隱藏其中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，做到未雨綢繆”③習(xí)近平：《堅(jiān)持底線思維，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)》，《習(xí)近平著作選讀》第二卷，第244—249 頁(yè)。。面臨百年未有之大變局，長(zhǎng)期變量和短期因素交織，不確定性顯著增加，仍需綜合施策精準(zhǔn)防控。近年為應(yīng)對(duì)多重超預(yù)期沖擊，財(cái)政支出強(qiáng)度前所未有，經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)“財(cái)政化”“外溢化”趨勢(shì)凸顯，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)保、民生保障等多元目標(biāo)治理對(duì)財(cái)政可持續(xù)性帶來(lái)挑戰(zhàn)。深化財(cái)政體制改革，既要確保各地加快發(fā)展的積極性，也要壓實(shí)守土有責(zé)、守土盡責(zé)的屬地管理責(zé)任，強(qiáng)化底線思維和風(fēng)險(xiǎn)防范。

二、準(zhǔn)確把握省以下財(cái)政體制改革中的基本原則

2013 年深化財(cái)稅體制改革以來(lái)，貴州省堅(jiān)決貫徹執(zhí)行分稅制財(cái)政體制，基本構(gòu)建起統(tǒng)一規(guī)范、均衡合理的省以下財(cái)政收入分配格局，充分調(diào)動(dòng)市縣發(fā)展積極性；適度上移事權(quán)，減輕基層特別是貧困地區(qū)的支出負(fù)擔(dān)；加大財(cái)力下沉力度，全力保障縣區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行；堅(jiān)持放權(quán)賦能，賦予市級(jí)財(cái)政更大的管理權(quán)、縣區(qū)財(cái)政更大的資金統(tǒng)籌權(quán)，為按時(shí)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面建成小康社會(huì)奠定強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和機(jī)制保障。

站在新一輪財(cái)政體制改革的起點(diǎn)，既要從鞏固省以下政府間財(cái)政關(guān)系的角度出發(fā)，更要將此次改革置于貴州省未來(lái)十年乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的大局中籌劃。必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，針對(duì)貴州省目前“發(fā)展不足、質(zhì)量不高”實(shí)際，積極探索、不斷豐富省以下財(cái)政體制改革實(shí)踐。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）要求，貴州省本輪改革應(yīng)當(dāng)遵循的主要原則如下。

（一）全面規(guī)范

與以往改革側(cè)重于收入、支出、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政管理等一個(gè)或幾個(gè)方面不同，此次改革涉及面廣，綜合性強(qiáng)。首先是合理配置權(quán)責(zé)。針對(duì)目前支出責(zé)任明確劃分的財(cái)政事權(quán)占比不高、不同區(qū)域差別化分檔差異較大、未明確保障標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)仍然較多等堵點(diǎn)，視條件成熟逐一破解。其次是規(guī)范收入劃分。圍繞開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制和市縣管理體制，規(guī)范統(tǒng)一收入分享，清理各類(lèi)隱性補(bǔ)貼和返還政策。再次是健全轉(zhuǎn)移支付體系。圍繞政策目標(biāo)規(guī)范分配各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付資金，適度體現(xiàn)激勵(lì)約束。強(qiáng)化省級(jí)均衡區(qū)域財(cái)力的調(diào)控能力，壓實(shí)各級(jí)支出責(zé)任，確?；鶎勇男胸?cái)政職能。最后，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、政府債務(wù)和財(cái)政監(jiān)督等管理薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)部署。

（二）激發(fā)動(dòng)力

高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵在于增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力。推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，規(guī)范是第一步，關(guān)鍵是以制度驅(qū)動(dòng)，由下而上、層層筑牢地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和強(qiáng)引擎。圍繞提升“省級(jí)調(diào)控”“市級(jí)統(tǒng)籌”“縣區(qū)保障”三個(gè)能力，突出定位、有效激勵(lì)。

具體到貴州省，一是聚焦重大戰(zhàn)略需求。深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記視察貴州省重要講話精神和《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持貴州省在新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)上闖新路的意見(jiàn)》文件精神，圍繞“四新”主攻“四化”主戰(zhàn)略和“四區(qū)一高地”主定位①“四新”指“闖新路、開(kāi)新局、搶新機(jī)、出新績(jī)”，四化指“新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、旅游產(chǎn)業(yè)化”?！八膮^(qū)一高地”指“西部大開(kāi)發(fā)綜合改革示范區(qū)、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果樣板區(qū)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)先行區(qū)和內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新高地”。，充分發(fā)揮財(cái)政職能更好服務(wù)支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略：推動(dòng)貴安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，支持畢節(jié)建設(shè)貫徹新發(fā)展理念示范區(qū)，支持安順市打造貴州省航空產(chǎn)業(yè)城、黔東南州“黎從榕”打造對(duì)接融入粵港澳大灣區(qū)“橋頭堡”，支持“三州”等民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。二是持續(xù)讓利市縣。調(diào)整省對(duì)市縣增量集中機(jī)制，保障重要規(guī)劃、重大項(xiàng)目和重點(diǎn)民生資金需求。優(yōu)化資源能源收入分享機(jī)制，增強(qiáng)資源型地區(qū)資源能源安全保障能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。三是用好“以?jiǎng)代補(bǔ)”政策。分類(lèi)施策多層引導(dǎo)，健全省市共扶機(jī)制，鼓勵(lì)潛力縣市深挖存量資源，構(gòu)建具有鮮明縣域特色、符合市場(chǎng)選擇和要素供給的產(chǎn)業(yè)體系；鼓勵(lì)財(cái)政困難縣、規(guī)模小縣積極做好中心城市群產(chǎn)業(yè)承接配套，多舉措強(qiáng)化收支管理，穩(wěn)定基層運(yùn)轉(zhuǎn)，逐步提升財(cái)政自給能力。

（三）穩(wěn)中求進(jìn)

穩(wěn)中求進(jìn)既是治國(guó)理政的重要原則，也是做好經(jīng)濟(jì)工作的方法論?！胺€(wěn)”是前提和保證，是政府治理效能的重要體現(xiàn)，是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展大局的重要基石?！斑M(jìn)”是目標(biāo)和趨勢(shì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是長(zhǎng)期保持穩(wěn)定態(tài)勢(shì)的關(guān)鍵。

2023 年以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)、總體回升向好，高質(zhì)量發(fā)展扎實(shí)推進(jìn)，社會(huì)大局平穩(wěn)有序，同時(shí)也面臨著一些新的困難挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)需求不足，重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患較多，外部環(huán)境依然復(fù)雜嚴(yán)峻。疫情防控平穩(wěn)轉(zhuǎn)段后，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)還需要經(jīng)歷一個(gè)波浪式發(fā)展、曲折式前進(jìn)的過(guò)程。因此，財(cái)政改革應(yīng)注意保持財(cái)政關(guān)系穩(wěn)定性、財(cái)政體制連貫性和財(cái)政政策連續(xù)性。按照增量改革為主、適度調(diào)整存量的原則，貴州省擬用3 至5 年逐步構(gòu)建起“1+N”政策體系，首先明確新時(shí)期總體改革方向和重點(diǎn)任務(wù)，其后“成熟一個(gè)、出臺(tái)一個(gè)”，穩(wěn)扎穩(wěn)打完善若干配套辦法，不斷充實(shí)制度框架。

（四）動(dòng)態(tài)完善

強(qiáng)化制度約束的同時(shí)要考慮實(shí)際操作性，在具體管理過(guò)程中持續(xù)尋求分配“最優(yōu)解”。一是要保持適度彈性。保持省市縣三級(jí)財(cái)力格局穩(wěn)定，根據(jù)收入結(jié)構(gòu)、可用財(cái)力、保障范圍、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等情況變化，動(dòng)態(tài)匹配基層實(shí)際需求。二是緊跟政策走向。密切關(guān)注國(guó)家部委相關(guān)規(guī)劃部署和任務(wù)事項(xiàng)，摸清情況底數(shù)，做好資金測(cè)算，因事、因地落實(shí)分級(jí)支出責(zé)任。三是體現(xiàn)問(wèn)績(jī)問(wèn)效。健全以財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)、預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)、重大政策和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)等為代表的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果適時(shí)對(duì)額度、周期、優(yōu)先級(jí)和支持方式進(jìn)行調(diào)整，避免財(cái)力固化和低效使用。

三、推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的思路舉措

經(jīng)不完全梳理，《指導(dǎo)意見(jiàn)》包括“總體要求”“清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任”“理順省以下政府間收入關(guān)系”“完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度”“建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制”“規(guī)范省以下財(cái)政管理”等六個(gè)方面18 項(xiàng)內(nèi)容，細(xì)化為58 條改革措施。貴州省在認(rèn)真對(duì)照現(xiàn)行政策，結(jié)合調(diào)研市縣情況，按照“中央精神+貴州元素”的思路，下一步擬采取四項(xiàng)重點(diǎn)改革措施。

（一）深化省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革

一是適度強(qiáng)化省級(jí)事權(quán)。對(duì)需要跨區(qū)域協(xié)調(diào)或外部性較強(qiáng)的事務(wù)，特別是覆蓋范圍較廣的重點(diǎn)民生事項(xiàng)，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政事權(quán)。在落實(shí)全省重大戰(zhàn)略部署和基礎(chǔ)設(shè)施工程中，明確省級(jí)主體支出責(zé)任，減少委托事務(wù)。二是完善支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。推動(dòng)建立共同財(cái)政事權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)。綜合市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況及支出成本差異，逐項(xiàng)梳理現(xiàn)有支出政策，整合規(guī)范、分類(lèi)分檔明確省以下共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)比例。三是落實(shí)各級(jí)支出責(zé)任。堅(jiān)持突出重點(diǎn)，有保有壓，堅(jiān)持“三?！痹谪?cái)政支出的優(yōu)先地位。壓實(shí)部門(mén)和單位預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算約束力，保障基層履行相關(guān)事權(quán)的合理支出，嚴(yán)防各種形式的變相配套或責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。

（二）理順省以下政府間收入關(guān)系

強(qiáng)化省級(jí)固定收入管理。明確并重申省級(jí)固定收入范圍，切實(shí)保障省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)控能力。建立省級(jí)固定收入企業(yè)清單管理和定期核對(duì)機(jī)制，規(guī)范稅收征收和繳納行為。

一是完善省以下收入劃分。堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制框架，保持現(xiàn)行省以下收入劃分總體格局。合理調(diào)整煤炭資源稅分享比例，促進(jìn)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。非稅收入方面，研究開(kāi)展省內(nèi)各費(fèi)種分享改革，與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)。二是強(qiáng)化市以下財(cái)政體制管理。規(guī)范市級(jí)財(cái)政與所轄區(qū)、縣之間的收入關(guān)系，避免政策“洼地”和差別對(duì)待。建立市對(duì)下年終結(jié)算辦法備案機(jī)制，要求不得違規(guī)集中下級(jí)財(cái)力，避免引發(fā)所轄區(qū)縣特別是財(cái)政困難地區(qū)的“三?！憋L(fēng)險(xiǎn)。三是規(guī)范收入分享政策。除國(guó)家另有規(guī)定外，不得出臺(tái)各類(lèi)區(qū)域性財(cái)政收入全留或增量返還政策，已出臺(tái)的到期后不再執(zhí)行，確需支持的通過(guò)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。依法依規(guī)征稅收費(fèi)，有序清理不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)和與稅收收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策。完善省以下增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制。

（三）完善省對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付制度

明晰轉(zhuǎn)移支付功能定位。圍繞“兜底線、促均衡、保重點(diǎn)”目標(biāo)，對(duì)應(yīng)中央轉(zhuǎn)移支付體系架構(gòu)，進(jìn)一步明確省以下各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的功能定位，精準(zhǔn)高效發(fā)揮作用。嚴(yán)控專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立，健全定期評(píng)估和退出機(jī)制。健全財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，更好發(fā)揮惠企利民作用。聚焦目前省級(jí)出臺(tái)支持區(qū)域性發(fā)展的定期政策，適時(shí)開(kāi)展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，把握好投入成本與效益的平衡。

明確轉(zhuǎn)移支付分配原則。堅(jiān)持勤儉節(jié)約、導(dǎo)向明確、科學(xué)合理、激勵(lì)約束的分配機(jī)制。充分發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付均衡區(qū)域間財(cái)力水平、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的調(diào)節(jié)作用，加大對(duì)財(cái)政困難縣區(qū)的傾斜支持。進(jìn)一步優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，推動(dòng)資金使用聚力增效。

（四）規(guī)范省以下財(cái)政管理

規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政體制。持續(xù)深化開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革，構(gòu)建合理、穩(wěn)定的財(cái)政分配關(guān)系，明晰各領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)聚焦主責(zé)主業(yè)，提升綜合承載能力。強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算管理，規(guī)范財(cái)政收支行為，加強(qiáng)屬地政府對(duì)招商引資、政府投資、債務(wù)舉借等方面的監(jiān)管。

優(yōu)化財(cái)政省直管縣改革。完善財(cái)政資金調(diào)度管理，確保財(cái)政困難區(qū)縣財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行。按照突出重點(diǎn)、管理有效、利于發(fā)展的原則，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，定期動(dòng)態(tài)調(diào)整直管范圍。

鞏固基層“三保”保障。建立健全“三?！鳖A(yù)算審核、監(jiān)測(cè)預(yù)警、核查整治等相關(guān)機(jī)制，做實(shí)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。鼓勵(lì)市縣多措并舉建立長(zhǎng)效保障機(jī)制，加大對(duì)努力程度高、風(fēng)險(xiǎn)管控好的地區(qū)獎(jiǎng)補(bǔ)力度。

助力縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。綜合運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)資金、引導(dǎo)基金、專(zhuān)項(xiàng)債券、融資擔(dān)保等政策工具，增強(qiáng)市縣“造血”機(jī)能。會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，圍繞市場(chǎng)主體需求和基層痛點(diǎn)，完善促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的分類(lèi)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，著力促進(jìn)精準(zhǔn)匹配和有效執(zhí)行。

推動(dòng)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作提質(zhì)增效。因地制宜建立規(guī)范的縣鄉(xiāng)收入分享體制，形成共抓財(cái)源建設(shè)的合力。加強(qiáng)財(cái)力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障和農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的支持。強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國(guó)有資產(chǎn)管理等監(jiān)督，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

提高風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力。依法合規(guī)化解政府隱性債務(wù)存量，逐步將隱性債務(wù)利息足額納入預(yù)算。探索推進(jìn)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)審核、資金使用和績(jī)效評(píng)估。健全財(cái)會(huì)監(jiān)督體系，推動(dòng)建立各類(lèi)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)工作機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行政府投資項(xiàng)目管理辦法，強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政紀(jì)律剛性約束。

四、推進(jìn)政策聯(lián)動(dòng)激發(fā)合力的幾點(diǎn)思考

不同于過(guò)去的“調(diào)控”“管理”，國(guó)家“治理”是一套以現(xiàn)代化、綜合化、協(xié)同化為取向的制度安排。特別是新常態(tài)下多重矛盾和問(wèn)題糾纏盤(pán)錯(cuò)，“單兵突進(jìn)”式的改革更加顯得獨(dú)木難支。黨的十九大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在中央深改委會(huì)議、地方考察調(diào)研等重要場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)改革的“系統(tǒng)集成”，“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”也成為“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遵循的五項(xiàng)原則之一。因此，財(cái)政體制改革必須堅(jiān)持統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)與底層經(jīng)驗(yàn)、財(cái)政政策與部門(mén)政策“兩個(gè)輪子”一起轉(zhuǎn)的原則，將單項(xiàng)改革內(nèi)化于我國(guó)財(cái)稅體制改革乃至全面深化改革的整體進(jìn)程中，真正做到“落一子而活全盤(pán)”。

（一）持續(xù)夯實(shí)現(xiàn)代財(cái)政管理基礎(chǔ)

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，必須堅(jiān)持固本強(qiáng)基，完善“契合現(xiàn)代財(cái)稅體制運(yùn)行、符合現(xiàn)代財(cái)政職能定位”的制度建設(shè)，提升財(cái)政管理規(guī)范化、科學(xué)化水平，使財(cái)政體制與預(yù)算管理互為支撐，相融并進(jìn)。

健全現(xiàn)代預(yù)算制度提升預(yù)算管理能力。強(qiáng)化政府收入預(yù)算、政府性資源（資產(chǎn)）、部門(mén)和單位收入統(tǒng)籌管理，加大存量資金資產(chǎn)盤(pán)活力度。牢固樹(shù)立“過(guò)緊日子”思想，壓減非剛性非重點(diǎn)支出。做好零基預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、支出標(biāo)準(zhǔn)“三篇文章”，落實(shí)預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理。加快推進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、國(guó)庫(kù)集中收付管理、預(yù)算管理一體化等體系擴(kuò)圍升級(jí)，全面支撐預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)。提升預(yù)決算公開(kāi)透明度，完善民生項(xiàng)目信息公示制度和地方債信息披露機(jī)制。

夯實(shí)財(cái)會(huì)監(jiān)督基礎(chǔ)，確保規(guī)范高效運(yùn)行。構(gòu)建“五位一體”財(cái)會(huì)監(jiān)督體系①“五位一體”財(cái)會(huì)監(jiān)督體系指：財(cái)政部門(mén)主責(zé)監(jiān)督，有關(guān)部門(mén)依責(zé)監(jiān)督，各單位內(nèi)部監(jiān)督，相關(guān)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)監(jiān)督，行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)督。，完善橫向協(xié)同和縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。強(qiáng)化人大監(jiān)督，審查重點(diǎn)向重大政策執(zhí)行和支出預(yù)算傾斜，加大對(duì)投資項(xiàng)目績(jī)效、債務(wù)資金績(jī)效、轉(zhuǎn)移支付績(jī)效的關(guān)注。優(yōu)化財(cái)政專(zhuān)職監(jiān)督部門(mén)、財(cái)政業(yè)務(wù)管理部門(mén)和財(cái)政部駐各地監(jiān)管局監(jiān)督方式，強(qiáng)化內(nèi)部控制和日常糾偏。加大重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督力度，防范重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策風(fēng)險(xiǎn)、專(zhuān)項(xiàng)債償還風(fēng)險(xiǎn)、基層財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，扎實(shí)開(kāi)展財(cái)經(jīng)紀(jì)律重點(diǎn)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)整治、重點(diǎn)民生資金專(zhuān)項(xiàng)整治、會(huì)計(jì)和評(píng)估行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督等。

（二）堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)理順事權(quán)關(guān)系

1.優(yōu)化政府事權(quán)層級(jí)配置，發(fā)揮兩個(gè)積極性、增強(qiáng)基層活力

首先，加強(qiáng)全局性和長(zhǎng)期性國(guó)策的中央事權(quán)。保持中央財(cái)政在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、科技自立自強(qiáng)、延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈、筑牢生態(tài)安全屏障等重要領(lǐng)域的投入力度?？紤]項(xiàng)目邊際收益率和融資成本，合理調(diào)整長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債、地方政府一般債、專(zhuān)項(xiàng)債比例。關(guān)注“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”帶來(lái)的要素分割和發(fā)展失衡，適當(dāng)集中事關(guān)市場(chǎng)制度規(guī)范、完善交易市場(chǎng)、降低交易成本等方面的事權(quán)和支出責(zé)任。適當(dāng)集中均衡普惠型公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)基本穩(wěn)定的支出責(zé)任，加強(qiáng)流動(dòng)人口聚集地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、人口結(jié)構(gòu)失衡地區(qū)的財(cái)力保障。高位推進(jìn)財(cái)政金融政策協(xié)同和配置均衡，有效彌合因區(qū)域、城鄉(xiāng)、企業(yè)屬性、主體規(guī)模等造成的差別待遇。

其次，省級(jí)層面要發(fā)揮好中觀調(diào)控作用。強(qiáng)化“家底”統(tǒng)籌管理，促進(jìn)轄內(nèi)自然資源、公共資源、行政資源、信息資源以及人力資源有序利用。強(qiáng)化全域協(xié)同聯(lián)動(dòng)，合理引導(dǎo)省、市、縣三級(jí)錯(cuò)位發(fā)展，建立區(qū)域內(nèi)要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、共建共享等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，遏制市縣爭(zhēng)利“內(nèi)耗”；深化省域“多規(guī)合一”，依照空間布局、約束指標(biāo)和配套條件，推動(dòng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備梯次接續(xù)。完備民生保障體系，推動(dòng)各級(jí)各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)水平均衡銜接，財(cái)力配置要與區(qū)位人口密度、人口屬性、農(nóng)業(yè)人口市民化程度、綜合承載力等相適應(yīng)。加快數(shù)字賦能，推動(dòng)省域公共服務(wù)資源互通共享，提升偏遠(yuǎn)地區(qū)可及性，研究建立基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)度評(píng)價(jià)體系。

再次，市縣層面要提升新階段治理能力。一是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?？茖W(xué)構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)財(cái)源，努力實(shí)現(xiàn)融資規(guī)模、債券期限、預(yù)期收益合理匹配。深入實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，驅(qū)動(dòng)消費(fèi)引擎發(fā)力。聚焦急難愁盼完善聯(lián)系服務(wù)企業(yè)制度，既要避免“紙上福利”，也要防止擾亂市場(chǎng)秩序和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。二是創(chuàng)新社會(huì)治理方式。著重從需求側(cè)精準(zhǔn)開(kāi)發(fā)政務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景，促進(jìn)符合轄區(qū)布局、人口現(xiàn)狀的民生服務(wù)供需匹配。推動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)、公眾協(xié)同治理，探索公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)多元籌措機(jī)制和長(zhǎng)效運(yùn)維保障機(jī)制，由政府唱“獨(dú)角戲”轉(zhuǎn)為多方“大合唱”。

2.優(yōu)化政府事權(quán)結(jié)構(gòu)配置，做好重大決策部署落實(shí)保障，提高管財(cái)用財(cái)能力

一是建立更加可行的統(tǒng)籌機(jī)制。以“目標(biāo)—規(guī)劃—事權(quán)—標(biāo)準(zhǔn)—預(yù)算”的邏輯鏈條，推進(jìn)重要政策在政府預(yù)算中“年度化”“顯性化”；加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算、三年滾動(dòng)規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃銜接，加強(qiáng)高債務(wù)、高增支下的流動(dòng)性預(yù)判，避免透支財(cái)政空間。以“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”有序整合財(cái)政資金，集中歸口管理和規(guī)范統(tǒng)一，減少支出“碎片化”和投向重復(fù)。加大部門(mén)內(nèi)部和部門(mén)之間閑置資金、低效資金的盤(pán)活回收，支出需求與經(jīng)費(fèi)來(lái)源相適應(yīng)，總量控制與優(yōu)化結(jié)構(gòu)相結(jié)合。

二是建立更加有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。避免“合成謬誤”，加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、公共事業(yè)管理部門(mén)出臺(tái)政策的一致性和適配性評(píng)估，防止政策“互掐”。避免“分解謬誤”，通過(guò)理順支出責(zé)任，倒逼政府和部門(mén)改善“上下一般粗”問(wèn)題，促進(jìn)上下級(jí)權(quán)責(zé)對(duì)等、“財(cái)”“事”適應(yīng)。避免“效率低下”，關(guān)注因政策傳導(dǎo)“時(shí)滯”對(duì)預(yù)算執(zhí)行的影響，優(yōu)化多頭管理下決策、審批、投放、監(jiān)管諸流程，專(zhuān)項(xiàng)資金、專(zhuān)項(xiàng)債等相關(guān)管理應(yīng)與建設(shè)項(xiàng)目特性、資本性支出特性相適應(yīng)。避免“信息孤島”，強(qiáng)化跨部門(mén)跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用水平，加快數(shù)據(jù)接口和調(diào)用規(guī)則的機(jī)制完善。

三是建立更加可靠的評(píng)價(jià)機(jī)制。強(qiáng)化部門(mén)“成本意識(shí)”，“辦同樣的事花更少的錢(qián)，花同樣的錢(qián)辦更多的事”。擺脫“財(cái)政包攬”“財(cái)力直補(bǔ)”的慣性思維，定期對(duì)“政府主導(dǎo)型”“基數(shù)增長(zhǎng)型”“定額補(bǔ)助型”支持方式的必要性進(jìn)行研判。強(qiáng)化部門(mén)“績(jī)效意識(shí)”，破解指標(biāo)設(shè)置和預(yù)算管理“兩張皮”現(xiàn)象，探索更加客觀全面、更高專(zhuān)業(yè)精度的績(jī)效評(píng)價(jià)工具。綜合運(yùn)用成本效益法、比較法、因素分析法、公眾評(píng)判法、標(biāo)桿管理法等，設(shè)計(jì)出更加科學(xué)的預(yù)算安排和籌資機(jī)制。加快對(duì)政府投資基金、政府地方債項(xiàng)目、PPP 項(xiàng)目、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府采購(gòu)等績(jī)效評(píng)價(jià)擴(kuò)圍。

（三）強(qiáng)化財(cái)政政策接續(xù)和預(yù)期管理

統(tǒng)一謀事與謀勢(shì)、謀當(dāng)下與謀未來(lái)。推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，不能只是對(duì)現(xiàn)行制度修修補(bǔ)補(bǔ)，更要置于國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀運(yùn)行長(zhǎng)期視野下，結(jié)合短中期需求管理與中長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)優(yōu)化，樹(shù)立“政策跨周期”意識(shí)。

1.完善稅收制度設(shè)計(jì)，重構(gòu)地方收入體系

按照寬稅基、低稅率、簡(jiǎn)稅制的改革思路，保持宏觀稅負(fù)在合理區(qū)間?；貧w分稅制本源，保證財(cái)政汲取能力，減少地方政府對(duì)非稅收入、土地收入以及轉(zhuǎn)移支付的路徑依賴(lài)，增強(qiáng)財(cái)政收入確定性。聚焦稅負(fù)較重、轉(zhuǎn)嫁較難的重點(diǎn)群體，完善稅收優(yōu)惠制度設(shè)計(jì)，細(xì)化分類(lèi)分檔管理，探索跨行業(yè)調(diào)節(jié)和跨區(qū)域分擔(dān)機(jī)制。逐步提高直接稅比重，優(yōu)化個(gè)稅綜合所得征收范圍。發(fā)揮消費(fèi)稅引導(dǎo)“健康消費(fèi)”的作用，后移征收環(huán)節(jié)并下劃地方。稅制建設(shè)方面，一是要探索多元的土地開(kāi)發(fā)和價(jià)值增長(zhǎng)模式，實(shí)現(xiàn)地方涉土涉房收入穩(wěn)定接續(xù)。二是以綠色和“雙碳”為導(dǎo)向，完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，保證生產(chǎn)端與消費(fèi)端、損失端與獲益端均衡分擔(dān)環(huán)境成本。三是適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，加快彌補(bǔ)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、數(shù)據(jù)交易的制度空缺，提升“以數(shù)治稅”能力。

2.把握政策價(jià)值取向，優(yōu)化財(cái)政資源配置

一是重申“公共財(cái)政”定位。一方面要有效調(diào)節(jié)“市場(chǎng)失靈”，通過(guò)建立有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)稅體制，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境和消費(fèi)環(huán)境；切實(shí)發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)間財(cái)力差距、實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)能力均等化的調(diào)節(jié)作用，壓實(shí)省級(jí)均衡省以下財(cái)力差異，保障各級(jí)重點(diǎn)領(lǐng)域支出的責(zé)任。另一方面也要注重解決“政府失靈”，減少對(duì)經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的過(guò)度介入和低效投資，階段紓困類(lèi)、定向補(bǔ)貼類(lèi)和長(zhǎng)期引導(dǎo)類(lèi)政策不宜混同，向市場(chǎng)傳遞的信號(hào)預(yù)期應(yīng)更加明確。深化國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型、事業(yè)單位轉(zhuǎn)型等“刀刃向內(nèi)”的重大改革，推動(dòng)有為市場(chǎng)和有效政府更好結(jié)合。

二是妥善處理存量政策。當(dāng)前地方財(cái)政凸顯的收支矛盾，不僅是經(jīng)濟(jì)下行周期的必然反映，也經(jīng)歷了較長(zhǎng)的積累過(guò)程。為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，還需通過(guò)一定的過(guò)渡完成“脫胎換骨”。例如，我國(guó)人員性、消費(fèi)性支出占比長(zhǎng)期較高，機(jī)構(gòu)臃腫的同時(shí)人員配置不盡合理，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革成效不足。脫貧攻堅(jiān)和城鎮(zhèn)化提速期，衍生出大量公益性、編制外聘用崗位，履行基層治理、基層監(jiān)督等多項(xiàng)事務(wù)的需要，行政成本規(guī)模增長(zhǎng)較快，財(cái)政保障口徑范圍較大。對(duì)此，短期可通過(guò)適當(dāng)上移支出責(zé)任、加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付或相關(guān)事權(quán)轉(zhuǎn)移支付來(lái)緩解，中長(zhǎng)期則需要以業(yè)務(wù)流程再造、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)整合、編制資源優(yōu)化等手段，持續(xù)推動(dòng)基層“瘦身減負(fù)”，形成高效且長(zhǎng)效的“三?！斌w系和國(guó)家治理體系。

三是加強(qiáng)“跨周期”宏觀治理。從“危機(jī)管理”轉(zhuǎn)向“風(fēng)險(xiǎn)管理”，前瞻性地識(shí)別和預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，提升更好應(yīng)對(duì)各種不確定性的能力，提前做好政策安排。推進(jìn)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，強(qiáng)調(diào)收入指標(biāo)的預(yù)期性和支出政策的合理可持續(xù)。加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃、支出規(guī)劃與財(cái)政規(guī)劃的銜接，根據(jù)財(cái)力變化動(dòng)態(tài)調(diào)整保障優(yōu)先級(jí)。深刻認(rèn)識(shí)深度老齡化和后城鎮(zhèn)化時(shí)代人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)公共服務(wù)布局和財(cái)政支出的緊迫性，特別是“城市病”和“空殼化”并存，“一老一小”問(wèn)題嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)、區(qū)域間因生育、教育、健康等差距造成的發(fā)展差異恐將再度加大。必須加強(qiáng)社會(huì)保障長(zhǎng)期精算研究，強(qiáng)化財(cái)政同各民生管理部門(mén)提前介入、綜合施策的節(jié)奏力度，避免落入“福利陷阱”。