從分散到統(tǒng)一：行政舉報(bào)立法論

□ 李凌云

（北京物資學(xué)院 法學(xué)院，北京 101149）

近年來(lái)，公民向行政機(jī)關(guān)披露違法行為的行政舉報(bào)現(xiàn)象非常突出，如多地公安交通管理部門(mén)創(chuàng)設(shè)了“隨手拍”微信小程序，公眾可以通過(guò)手機(jī)拍攝舉報(bào)包括占用應(yīng)急車(chē)道、違停等機(jī)動(dòng)車(chē)違法行為，與行政機(jī)關(guān)形成了良性的關(guān)系。［1］所謂行政舉報(bào)，是指公民、法人或其他組織就他人涉嫌違法行為等事項(xiàng)，向具有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)反映并請(qǐng)求予以處理的行為。［2］《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》明確規(guī)定：“暢通違法行為投訴舉報(bào)渠道，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員依法予以獎(jiǎng)勵(lì)和嚴(yán)格保護(hù)。”《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》）、《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）、《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》《北京市接訴即辦工作條例》相關(guān)法律規(guī)范均設(shè)定了行政舉報(bào)條款①《證券法》第一百七十六條、《個(gè)人信息保護(hù)法》第六十五條、《北京市接訴即辦工作條例》第二條均對(duì)行政舉報(bào)進(jìn)行了明文規(guī)定。而《保障農(nóng)民工工資支付條例》第十條、《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》等涉及舉報(bào)的法規(guī)、規(guī)章更是不勝枚舉。。對(duì)此，筆者嘗試探討行政舉報(bào)的立法現(xiàn)狀以及統(tǒng)一性立法的必要性，重點(diǎn)對(duì)統(tǒng)一立法的基本原則、體例選擇、核心要素等內(nèi)容進(jìn)行了解析。需要說(shuō)明的是，鑒于部分法律規(guī)范中“舉報(bào)”容易與“投訴”“檢舉”“告發(fā)”等概念交替使用，為了明確行文論域，故本文所述行政舉報(bào)僅指維護(hù)公共利益披露第三人違法行為，舉報(bào)事項(xiàng)一般不觸及舉報(bào)人自身權(quán)益。

一、作為法定制度的行政舉報(bào)

（一）行政舉報(bào)法律規(guī)范中“舉報(bào)”與相關(guān)概念的厘清

經(jīng)檢索發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政舉報(bào)法律規(guī)范中涉及“舉報(bào)”概念存在四種表述方式：一是法律條文嚴(yán)格使用“舉報(bào)”二字。如《中華人民共和國(guó)檔案法》第四十六條規(guī)定，任何單位和個(gè)人有權(quán)向行政主管部門(mén)舉報(bào)檔案違法行為；《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第三十一條規(guī)定：“個(gè)人有權(quán)對(duì)造成固體廢物污染環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行舉報(bào)”；《中華人民共和國(guó)反食品浪費(fèi)法》第二十七條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等有食品浪費(fèi)行為的，有權(quán)向有關(guān)部門(mén)和機(jī)關(guān)舉報(bào)?！鳖?lèi)似規(guī)定不勝枚舉，皆屬于行政舉報(bào)的范圍。二是法律條文中的“檢舉”等同于“舉報(bào)”。實(shí)踐中，“檢舉”與“舉報(bào)”的含義經(jīng)常被混淆。目前，“檢舉”的概念表達(dá)存在一定的理論爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)主張對(duì)“檢舉”作擴(kuò)大解釋，認(rèn)為公民對(duì)所有違法行為的“舉報(bào)”被涵蓋至“檢舉”范圍內(nèi)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，廣義的“檢舉”等同于“舉報(bào)”。［3］也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“檢舉”的內(nèi)涵應(yīng)恪守《中華人民共和國(guó)憲法》第四十一條字面上所指的范圍，除公民對(duì)違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行告發(fā)之外，對(duì)其他違法違規(guī)行為的“舉報(bào)”不應(yīng)列入“檢舉”的范疇。［4］《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七條規(guī)定，單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出“檢舉”；國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《稅收違法行為檢舉管理辦法》第二條規(guī)定，“檢舉”是指單位、個(gè)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供納稅人稅收違法線索的行為。根據(jù)這一條款可知，此處的“檢舉”與“舉報(bào)”沒(méi)有區(qū)別，這類(lèi)法律規(guī)范的設(shè)計(jì)已將“檢舉”泛化理解和予以使用。三是法律條文中的“控告”等同于“舉報(bào)”。如《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》第十三條規(guī)定，公民有權(quán)對(duì)職業(yè)病防治法領(lǐng)域的違法行為進(jìn)行“控告”；《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第六條同樣明確了公民就違法獵捕野生動(dòng)物行為向行政機(jī)關(guān)“控告”的權(quán)利。與“檢舉”相比，相關(guān)法律規(guī)范對(duì)“控告”概念的使用頻率相對(duì)要低一些。四是法律條文中的“舉發(fā)”等同于“舉報(bào)”。如《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》（已失效）第十五條規(guī)定，任何人均得“舉發(fā)”前兩條所列違章行為；《屠宰稅暫行條例》（已失效）第十一條規(guī)定，任何人均得“舉發(fā)”私售肉類(lèi)等違法、違章行為；《商品流通稅試行辦法》（已失效）第十七條規(guī)定，任何人均得“舉發(fā)”私制、私運(yùn)、私銷(xiāo)或以其他方式偷稅、漏稅者等違法行為?？梢?jiàn)，“舉發(fā)”一詞在我國(guó)早期的法律中較多使用，但現(xiàn)行法律已較少使用這一概念。值得一提的是，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的理論與規(guī)范中還會(huì)經(jīng)常使用“舉發(fā)”一詞。［5］

此外，“舉報(bào)”與“報(bào)案”等相關(guān)概念的內(nèi)涵相一致，如根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百一十條的規(guī)定，“舉報(bào)”和“報(bào)案”被并列使用。其實(shí)，“報(bào)案”適用的場(chǎng)合主要為刑事領(lǐng)域，一般指舉報(bào)人發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)發(fā)生而向公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院等進(jìn)行反映與報(bào)告。申言之，“報(bào)案”一般是針對(duì)犯罪事實(shí)的發(fā)生，且報(bào)案材料往往不能明確指向具體犯罪嫌疑人，與“舉報(bào)”的辨別相對(duì)容易。

（二）行政舉報(bào)法律規(guī)范的規(guī)則結(jié)構(gòu)

根據(jù)法學(xué)原理，法律條文一般包括兩種具體形態(tài)：一是表達(dá)了確定的法律規(guī)則結(jié)構(gòu)；二是不直接表述規(guī)范性的法律規(guī)則，這類(lèi)條文往往具有宣示性、定義性或輔助性的特征。［6］而對(duì)于法律規(guī)則與法律規(guī)范是否屬于同一概念，法學(xué)界仍存在一定的分歧，部分學(xué)者傾向?qū)⒁?guī)則與規(guī)范看作是同一概念。［7］法律規(guī)則作為法律的主要元素，是確立法律上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的基本準(zhǔn)則，通常具有周密的邏輯結(jié)構(gòu)。因此，法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)關(guān)系著人們（包括行政機(jī)關(guān)）對(duì)于法律現(xiàn)象的理性化處理。

目前，關(guān)于法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)，學(xué)界經(jīng)歷了多次范式轉(zhuǎn)換，主要存在三要素說(shuō)、二要素說(shuō)、新三要素說(shuō)三種觀點(diǎn)。三要素說(shuō)認(rèn)為，法律規(guī)則主要由假定、處理、制裁三部分構(gòu)成。其中，假定是指適用這一規(guī)則的基本條件部分，處理是法律規(guī)則對(duì)于具體行為的指明，制裁是違反規(guī)則時(shí)承擔(dān)的法律后果部分。二要素說(shuō)認(rèn)為，法律規(guī)則的結(jié)構(gòu)可分為行為模式與法律后果兩部分。［8］這里的行為模式是關(guān)于規(guī)定人們可以作為、應(yīng)該作為以及禁止作為的行為方式。而新三要素目前已在學(xué)界占據(jù)主流地位，這一學(xué)說(shuō)沿襲了二要素的基本要點(diǎn)，肯定了行為模式與法律后果這兩部分的構(gòu)成要素地位，注重將假定認(rèn)定為單獨(dú)的構(gòu)成要素。此外，也有部分學(xué)者提倡新二要素說(shuō)，認(rèn)為法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)主要包括構(gòu)成要件與法律后果兩個(gè)構(gòu)成要件。［9］所謂構(gòu)成要件，是指能夠引起法律后果的事實(shí)。不管是哪種學(xué)說(shuō)，行為模式（處理）都是其中最基本、最核心的組成部分。

對(duì)于法律規(guī)范中行政舉報(bào)的法律規(guī)則，其中邏輯結(jié)構(gòu)最基本的部分是行政機(jī)關(guān)處理部分或行為模式部分，涉及到行為人的權(quán)利義務(wù)要求。經(jīng)類(lèi)型化歸納，可將行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為模式概括為三類(lèi)：一是行政機(jī)關(guān)的應(yīng)為模式。如《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十二條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)等行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法處理屬于本部門(mén)職責(zé)范圍的舉報(bào)；《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第四十九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立便利、暢通的渠道，受理有關(guān)營(yíng)商環(huán)境的舉報(bào)事項(xiàng)；《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》第四十條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)接到舉報(bào)或者發(fā)現(xiàn)未成年人有嚴(yán)重不良行為的，應(yīng)當(dāng)依法調(diào)查處理。二是行政機(jī)關(guān)的可為模式。如《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定，對(duì)舉報(bào)反映的化妝品問(wèn)題，負(fù)責(zé)藥品監(jiān)督管理的部門(mén)可以進(jìn)行專項(xiàng)抽樣檢驗(yàn)。這種行為模式?jīng)]有給行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)事項(xiàng)提供了較大的行政裁量空間。三是未表述行政機(jī)關(guān)的行為模式。如《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》（以下簡(jiǎn)稱《紅十字會(huì)法》）第二十一條規(guī)定，捐贈(zèng)人可以向民政部門(mén)舉報(bào)紅十字會(huì)的違法行為。這一條文只是確立了公民的行為模式，遍觀《紅十字會(huì)法》的全部條文未能發(fā)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)行為模式進(jìn)行規(guī)定；《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第十三條規(guī)定：個(gè)人有權(quán)對(duì)違反本法規(guī)定逃避海關(guān)監(jiān)管的行為進(jìn)行舉報(bào)。海關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域建立了行政舉報(bào)法律制度，但海關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)的處理職責(zé)未被明確。這類(lèi)法律僅規(guī)定了舉報(bào)人一方的行為模式，對(duì)行政機(jī)關(guān)行為模式未作出明示性表達(dá)。

綜上，涉及行政舉報(bào)法律規(guī)范的規(guī)則結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)的處理行為存在著應(yīng)為、可為、未明確規(guī)定三種情形，這三種模式都是課以義務(wù)的形式。鑒于行政舉報(bào)的積極性以及行政機(jī)關(guān)潛在的法定職責(zé)，舉報(bào)處理機(jī)制應(yīng)該不存在禁止作為的行為模式。面對(duì)行政舉報(bào)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定幅度內(nèi)按照自身意志自由處理。這意味著由于缺乏明確法律規(guī)定，當(dāng)舉報(bào)人向行政機(jī)關(guān)披露違法行為時(shí)不排除會(huì)產(chǎn)生行政裁量的困境。

二、分散管理型：當(dāng)前行政舉報(bào)立法模式的概括

（一）行政舉報(bào)立法的檢索方法

筆者之所以通過(guò)北大法寶網(wǎng)分兩次檢索，是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的檢索方法分為“中央法規(guī)”與“地方法規(guī)”等效力層次，故需要在步驟上分別進(jìn)行。如上文所述，有些法律實(shí)際上規(guī)定的是行政舉報(bào)，但未使用“舉報(bào)”字樣，而是用“檢舉”“投訴”等。有些法律雖然使用的是“舉報(bào)”，但與本文主題無(wú)關(guān)。鑒于涉及行政舉報(bào)的法律眾多，數(shù)量上具有一定代表性，且其他概念統(tǒng)計(jì)量過(guò)大，此處重點(diǎn)分析以“舉報(bào)”為概念的法律文本。其中，檢索詞是“舉報(bào)”。

第一次檢索：選擇“法律法規(guī)”—“全文”，輸入檢索詞“舉報(bào)”，選擇“精確”“同義詞”“同篇”—“中央法規(guī)”—“檢索”—“法律”／“行政法規(guī)”／“部門(mén)規(guī)章”。初始檢索到現(xiàn)行有效法律文件（法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章）數(shù)量分別是78件、137件和532部。通過(guò)篩選、逐一比對(duì)，發(fā)現(xiàn)與本文所述行政舉報(bào)這一命題相關(guān)的分別有62件、121件和493余部。盡管當(dāng)前較多的法律、法規(guī)涉及行政舉報(bào)，但基本沒(méi)有專門(mén)以“舉報(bào)”為主題的法律文件，而以題名為“舉報(bào)”的部門(mén)規(guī)章至少有9部，其中包括《銀行保險(xiǎn)違法行為舉報(bào)處理辦法》《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理舉報(bào)處理暫行辦法》，等等。

第二次檢索：選擇“法律法規(guī)”—“全文”，輸入檢索詞“舉報(bào)”，選擇“精確”“同義詞”“同篇”—“地方法規(guī)”—“檢索”—“地方性法規(guī)”／“地方政府規(guī)章”。初始檢索到現(xiàn)行有效法律文件（地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章）數(shù)量分別是5134部、2449部。因涉及法律文件數(shù)量過(guò)于龐大，本次檢索無(wú)法全面進(jìn)行精準(zhǔn)篩選。這是因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)中不少法律文件提及的“舉報(bào)”都是指公民控告或檢舉公權(quán)力的違法行為以及公民向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)犯罪行為。如《陜西省保護(hù)公民舉報(bào)條例》第一條規(guī)定：“為了保障公民舉報(bào)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員違法失職行為的權(quán)利，保護(hù)舉報(bào)人不被打擊報(bào)復(fù)，促進(jìn)廉政建設(shè)，根據(jù)憲法和法律有關(guān)規(guī)定，制定本條例?！北M管與行政舉報(bào)這一論題相關(guān)的地方性法規(guī)統(tǒng)計(jì)起來(lái)比較復(fù)雜，但初步梳理不難發(fā)現(xiàn)，相關(guān)地方性法規(guī)數(shù)量在其中占據(jù)一定比例。此外，政府規(guī)章中所指的“舉報(bào)”基本指向行政舉報(bào)，故能夠確認(rèn)的數(shù)量至少有2000部。通過(guò)篩選、對(duì)比發(fā)現(xiàn)，直接以“舉報(bào)”為題名的地方性法規(guī)、政府規(guī)章分別有0部和4部（見(jiàn)下表）。

行政舉報(bào)類(lèi)法律規(guī)范統(tǒng)計(jì)表

可見(jiàn)，有關(guān)行政舉報(bào)的條文分散于多個(gè)層級(jí)、不同領(lǐng)域的法律規(guī)范中，而缺乏這一領(lǐng)域起“基本法”作用的專門(mén)性立法。法律和行政法規(guī)作為高位階法源，是法律制度的主要?jiǎng)?chuàng)設(shè)源和供給源。地方性法規(guī)和規(guī)章屬于較低位階的法源，一般發(fā)揮執(zhí)行性或?qū)嵤┬缘囊?guī)則效益。［10］故上述法律規(guī)范能夠反映當(dāng)前行政舉報(bào)立法的大致?tīng)顩r。

（二）行政舉報(bào)立法的一般特性

⒈行政舉報(bào)立法的多元性。除憲法之外，法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)（包括自治條例、單行條例）、地方政府規(guī)章以及自治法規(guī)等各類(lèi)法律規(guī)范都有涉及舉報(bào)的規(guī)定。以自治法規(guī)為例，《前郭爾羅斯蒙古族自治縣民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》第十三條規(guī)定，有關(guān)部門(mén)在接到針對(duì)破壞民族團(tuán)結(jié)的違法行為之舉報(bào)后應(yīng)及時(shí)予以處理。各類(lèi)形態(tài)不一、立法主體多樣的法律文件為行政舉報(bào)提供了規(guī)范依據(jù)，但這種規(guī)范依據(jù)的形成受到我國(guó)立法體制的影響?？v觀當(dāng)今世界立法體制可知，主要存在單一、復(fù)合、制衡三種立法體制。［11］不過(guò)，我國(guó)立法體制無(wú)法劃入前述三種類(lèi)型的任何一個(gè)，而是頗具本土特色。從立法權(quán)限劃分來(lái)看，充分體現(xiàn)了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方一定程度分權(quán)、多層次機(jī)關(guān)皆可立法、立法形態(tài)多樣的特征。各個(gè)立法主體根據(jù)管轄范圍，形成了層級(jí)分明、系統(tǒng)結(jié)合的相互關(guān)聯(lián)型權(quán)限體系，由此明確了多元的行政執(zhí)法主體。

⒉行政立法的效用得以彰顯。通過(guò)考察立法狀況可知，關(guān)于行政舉報(bào)的法律依據(jù)是以行政立法為主，而人大立法相對(duì)要少一些。行政機(jī)關(guān)幾乎包攬了舉報(bào)立法權(quán)，行政法規(guī)、行政規(guī)章的比重過(guò)大。如專門(mén)以“舉報(bào)”為題名的法律文件集中于行政立法領(lǐng)域。在中央立法層面，以“舉報(bào)”為關(guān)鍵詞的法律條款中，法律數(shù)量要少于行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)制定的法律更為具體，在調(diào)整舉報(bào)法律關(guān)系中的作用更為細(xì)致。有學(xué)者認(rèn)為：“在法律和條例的關(guān)系上，條例是汪洋大海，法律是大海中幾個(gè)孤島?！保?2］隨著行政管理事務(wù)日益復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)事項(xiàng)需要更為明確的法律依據(jù)，此為行政立法的現(xiàn)實(shí)效用。簡(jiǎn)言之，行政立法數(shù)量龐大，在行政舉報(bào)中發(fā)揮的作用頻率往往要大于人大立法。

（三）行政舉報(bào)立法模式表現(xiàn)為分散管理型

法律規(guī)范作為高度理性化的產(chǎn)物，背后蘊(yùn)藏著獨(dú)特的形式結(jié)構(gòu)。就行政舉報(bào)立法狀況而言，展現(xiàn)的立法模式值得概括。所謂立法模式，是立法時(shí)所采取的與舉報(bào)處理事項(xiàng)這一調(diào)整范圍有關(guān)的法律形式。立法模式的呈現(xiàn)，實(shí)際上反映了立法者對(duì)舉報(bào)法律關(guān)系的基本認(rèn)識(shí)與處理準(zhǔn)則，而立法模式現(xiàn)狀決定著行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)事項(xiàng)的法治效果。對(duì)立法模式的概括，是為了更好、更方便地鼓勵(lì)行政舉報(bào)。

從規(guī)范領(lǐng)域來(lái)看，行政舉報(bào)分散于諸多行政管理領(lǐng)域，有明顯的零散、碎片化特征。行政舉報(bào)立法屬于個(gè)別立法而非整體立法。從上述統(tǒng)計(jì)的立法數(shù)據(jù)來(lái)看，都是前后制定了市場(chǎng)監(jiān)管、食品藥品、交通等方面的行政舉報(bào)類(lèi)法律規(guī)范，而非起草出一部系統(tǒng)的舉報(bào)法，法律規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)具體行政領(lǐng)域的規(guī)范性文件中。通過(guò)觀察現(xiàn)行立法可知，有效的62部行政舉報(bào)類(lèi)法律中，多數(shù)規(guī)范領(lǐng)域涉及了醫(yī)療衛(wèi)生管理、證券監(jiān)管、反不正當(dāng)管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會(huì)保險(xiǎn)等關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。通觀121部涉及舉報(bào)的行政法規(guī)發(fā)現(xiàn)，多數(shù)領(lǐng)域也是關(guān)于食品安全、社會(huì)保障、快遞業(yè)監(jiān)管、社會(huì)救助、環(huán)境保障等行政執(zhí)法事項(xiàng)，這些領(lǐng)域中有些規(guī)范事項(xiàng)其實(shí)是與其他事項(xiàng)接近或交叉的。《國(guó)務(wù)院食鹽專營(yíng)辦法》第二十五條明確了鹽業(yè)主管部門(mén)、食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門(mén)等對(duì)于違法行為的處理機(jī)制；《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《特別規(guī)定》）第十七條明確了工商部門(mén)等行政機(jī)關(guān)對(duì)于違法行為的查處職責(zé)。這兩部行政法規(guī)針對(duì)行政舉報(bào)的規(guī)定有一定的重疊之處，《特別規(guī)定》同樣可以適用食鹽領(lǐng)域的舉報(bào)行為。類(lèi)似法律規(guī)范在舉報(bào)處理職責(zé)上存在分散規(guī)定、多頭管理的現(xiàn)象，相關(guān)法律規(guī)定基本呈現(xiàn)碎片化的景象。

從規(guī)范方法來(lái)看，行政舉報(bào)立法是從概括式立法向規(guī)范式立法轉(zhuǎn)變。所謂概括式立法，是在宏觀上明確大的原則與方向，以粗線條的規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)事項(xiàng)。具體來(lái)看，概括式立法是用一兩條簡(jiǎn)明的法律條文作出抽象規(guī)定，行政舉報(bào)處理規(guī)定交由下位階的法律來(lái)設(shè)計(jì)、規(guī)定具體的內(nèi)容。所謂規(guī)范式立法，是立法文件中相對(duì)全面列舉具體的舉報(bào)事項(xiàng)，盡可能使法律條文存在可操作性。如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十七條規(guī)定了公民舉報(bào)環(huán)保違法行為的權(quán)利以及環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，屬于概括式立法；《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》第九條明確了縣級(jí)以上環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)違反臭氧層物質(zhì)保護(hù)的管理職責(zé)；《排污許可管理辦法（試行）》第四十二條規(guī)定，這類(lèi)規(guī)范式立法就公民所舉報(bào)的排污許可方面的違法行為，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法處理?？梢?jiàn)，這一立法規(guī)范方式是在上一位階的法律對(duì)相關(guān)行政管理領(lǐng)域作出初次的立法創(chuàng)設(shè)，然后根據(jù)上下位階之間法律規(guī)范的科層式結(jié)構(gòu)作出立法分散，繼而形成了從中央到地方的“金字塔狀”立法模式結(jié)構(gòu)。

此外，這種分散管理型立法模式還體現(xiàn)為附屬立法與專屬立法之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。在法律規(guī)范上涉及行政舉報(bào)的規(guī)定主要附屬于相關(guān)法律中，而沒(méi)有進(jìn)行專門(mén)立法，這類(lèi)立法文件往往是法律與行政法規(guī)。在附屬立法中，行政舉報(bào)條款則是一帶而過(guò)。而專門(mén)立法是將行政舉報(bào)作為一種專門(mén)的規(guī)制事項(xiàng)，主要體現(xiàn)于地方性法規(guī)與行政規(guī)范中。關(guān)于行政舉報(bào)的法律規(guī)定借由法律、行政法規(guī)的分散規(guī)定而不斷豐富與積累，這一規(guī)則設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出不同層級(jí)法律規(guī)范共同治理同一對(duì)象的立法樣式。［13］通過(guò)諸多行政管理領(lǐng)域進(jìn)行第一次的立法創(chuàng)設(shè)，再由上位階法律文件到下位階法律文件、中央到地方的科層式進(jìn)行第二次立法分散。以頂端的行政舉報(bào)條款為發(fā)散點(diǎn)，形成中央到地方的“金字塔式”的模式架構(gòu)。綜上，行政舉報(bào)立法是由各個(gè)法律、行政法規(guī)中的零星規(guī)定，并輔之以眾多分散的地方性法規(guī)、行政規(guī)章構(gòu)成的彌散性法律制度。盡管下位階法律享有細(xì)化上位階法律規(guī)范的作用，但在行政舉報(bào)中存在較多的重復(fù)性規(guī)定，且其中不乏宣示性條款，在其他類(lèi)型法律制度中亦不多見(jiàn)。總之，行政舉報(bào)的立法模式正處于實(shí)踐已取得較充分經(jīng)驗(yàn)、專門(mén)性舉報(bào)立法未見(jiàn)端倪、相關(guān)法律文件的分散規(guī)定不斷積累的階段，故在規(guī)范方式上鮮明體現(xiàn)了彌散化的進(jìn)路，具體內(nèi)容沒(méi)有形成系統(tǒng)性規(guī)則。

三、行政舉報(bào)之分散管理型立法模式的反思

（一）行政舉報(bào)呈現(xiàn)分散管理型立法模式的原因

⒈濃厚的經(jīng)驗(yàn)主義立法思維。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)立法工作體現(xiàn)出經(jīng)驗(yàn)主義的特征①有學(xué)者認(rèn)為：“從改革開(kāi)放開(kāi)始，我國(guó)的法治進(jìn)入了法律經(jīng)驗(yàn)主義階段”。參見(jiàn)馬國(guó)川《中國(guó)在歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)：當(dāng)代十賢訪談錄》，載《中信出版社》2013年版。。經(jīng)驗(yàn)主義作為一種認(rèn)識(shí)論，是探尋事物發(fā)展規(guī)律的有效方法，是認(rèn)為知識(shí)往往取決于人類(lèi)的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。立法作為一種創(chuàng)設(shè)或發(fā)現(xiàn)規(guī)則的行為，具體立法活動(dòng)往往是與本國(guó)法制實(shí)踐的理念和目標(biāo)不可分割。［14］經(jīng)驗(yàn)主義立法思維是認(rèn)為立法不是由立法者來(lái)創(chuàng)造、發(fā)明的，而是對(duì)社會(huì)實(shí)踐中法律現(xiàn)象的規(guī)范表述。經(jīng)濟(jì)體制改革的“摸著石頭過(guò)河”特性以及與之相伴的自發(fā)演化特色，［15］這為經(jīng)驗(yàn)主義立法奠定了基礎(chǔ)。立法工作的進(jìn)展，往往是在吸收已有立法成果、概括先前立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行作業(yè)。同時(shí)，經(jīng)驗(yàn)主義立法傾向?qū)σ?guī)范事項(xiàng)作出簡(jiǎn)單表述，遵從先易后難、先地方后國(guó)家的做法，立法內(nèi)容先交給法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行探索。行政舉報(bào)類(lèi)法律規(guī)范的發(fā)展，是經(jīng)由對(duì)歷史法律資料的分析與整理而得出的結(jié)果，符合經(jīng)驗(yàn)主義立法的習(xí)慣。

具體而言，行政舉報(bào)法律制度的經(jīng)驗(yàn)主義立法特質(zhì)主要受到以下三個(gè)方面因素的影響：一是低層次立法模仿高位階立法經(jīng)驗(yàn)。如關(guān)于行政舉報(bào)的法規(guī)、規(guī)章層出不窮。這種舉報(bào)立法注重法條或具體管理領(lǐng)域的特定功效，而較少關(guān)注富有現(xiàn)實(shí)效用的法律規(guī)則集合體。二是行政舉報(bào)立法參考了“檢舉”“申訴”等方面的立法經(jīng)驗(yàn)，但自身立法不具系統(tǒng)性。三是某地區(qū)模仿其他地方的立法經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于行政舉報(bào)的法律依據(jù)，或許部分立法主事者并未刻意遵循這樣的經(jīng)驗(yàn)主義立場(chǎng)，而是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的即刻因應(yīng)。

⒉紛繁復(fù)雜的行政舉報(bào)事務(wù)導(dǎo)致立法分散。行政機(jī)關(guān)處理的公共事務(wù)日益精細(xì)化，行政法律關(guān)系極其繁雜，技術(shù)性較強(qiáng)，且處于持續(xù)演變的狀態(tài)，故導(dǎo)致行政法是由復(fù)雜繁蕪的無(wú)數(shù)法規(guī)范組成。［16］在行政舉報(bào)領(lǐng)域，多個(gè)舉報(bào)管理事項(xiàng)存在不同特點(diǎn)，對(duì)法律規(guī)則的需求有所不同，且行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)事項(xiàng)時(shí)會(huì)涉及風(fēng)險(xiǎn)行政、科技行政等因素，法律規(guī)范需要有效應(yīng)對(duì)豐富多彩的現(xiàn)實(shí)需求，以契合“行政權(quán)專業(yè)性與自主性的考量”。［17］同時(shí)，行政舉報(bào)狀況在各個(gè)地方存在差異，各地的行政舉報(bào)立法所面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾是不同的。由于各地區(qū)發(fā)展的不均衡，決定了各不同地方立法者存在差異化的立法表達(dá)。［18］因而，行政舉報(bào)立法在多個(gè)行政領(lǐng)域各行其是，法律規(guī)范表現(xiàn)為種類(lèi)多樣的特征。

（二）分散管理型立法模式的現(xiàn)實(shí)弊端

首先，分散立法浪費(fèi)了立法資源，致使現(xiàn)實(shí)法律沖突難以被規(guī)則框定。立法是一項(xiàng)非常繁雜、至為重要的技術(shù)性工程，它依賴于人力、物力、財(cái)力等各方面的資源投入，故而應(yīng)秉持節(jié)儉理念展開(kāi)，［19］立法成本與收益之間的關(guān)系需要認(rèn)真衡量。從經(jīng)濟(jì)學(xué)層面來(lái)看，舉報(bào)法律體系的創(chuàng)建并不純粹是一種法制需求，也蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)意義的國(guó)家行為。分散式立法無(wú)疑消耗了部分成本，舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)難免對(duì)法律規(guī)則產(chǎn)生不同的解讀。而雙方發(fā)生沖突后，分散的規(guī)則體系往往難以提供明確的糾紛解決指南。［20］其次，分散管理型立法模式下系統(tǒng)性法律規(guī)則的欠缺容易滋生行政機(jī)關(guān)的部門(mén)利益化傾向，且忽視舉報(bào)人的利益結(jié)構(gòu)。行政舉報(bào)立法的公共利益導(dǎo)向，使得法律制度設(shè)計(jì)難免側(cè)重于公益，而公益也容易衍生出部門(mén)利益化傾向，舉報(bào)人的利益格局被忽視在所難免。同時(shí)，行政舉報(bào)比較注重單一的對(duì)外舉報(bào)程序的制度設(shè)計(jì)，而無(wú)法應(yīng)對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人因所處利益格局而必然產(chǎn)生的沖突性矛盾。再次，實(shí)體法與程序法銜接不暢引發(fā)規(guī)則混亂，導(dǎo)致缺乏可操作性。部分行政舉報(bào)立法規(guī)定比較抽象，文本條款中寬泛的舉報(bào)條款與其說(shuō)是對(duì)法律制度的明文確認(rèn)，不如說(shuō)是一種宣示性規(guī)定。［21］分散立法將會(huì)使得行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)所適從，需要面對(duì)法律體系化、行政執(zhí)法銜接問(wèn)題，這都是行政機(jī)關(guān)亟待克服的難題。

四、邁向統(tǒng)一性模式：行政舉報(bào)立法的理念調(diào)適與基本構(gòu)想

（一）行政舉報(bào)統(tǒng)一立法的論證

⒈從分散轉(zhuǎn)向統(tǒng)一的理?yè)?jù)。盡管諸多法律都有行政舉報(bào)的內(nèi)容，但這類(lèi)法律規(guī)范的內(nèi)容相對(duì)抽象，在應(yīng)對(duì)具體舉報(bào)事項(xiàng)時(shí)的可操作性較弱。而各個(gè)行政管理領(lǐng)域出臺(tái)的行政立法的題名多數(shù)是以“細(xì)則”“辦法”為主，且制定的立法往往各自為政。零碎性行政法律規(guī)范既影響公眾系統(tǒng)地學(xué)習(xí)掌握，也不利于行政法律職業(yè)共同體的形成，分散混亂的執(zhí)法狀況頻繁發(fā)生。［22］同時(shí)，專門(mén)立法的規(guī)范缺位還造成有矩難循的現(xiàn)象，影響了行政舉報(bào)的系統(tǒng)建構(gòu)。

為了滿足行政舉報(bào)立法的整體法律秩序要求，通過(guò)國(guó)家法律的統(tǒng)一規(guī)制來(lái)保障制度效果，有必要制定統(tǒng)一性的行政舉報(bào)法律規(guī)范。行政舉報(bào)之規(guī)定多是由某個(gè)行政機(jī)關(guān)制定的單一法律規(guī)范，但不少部門(mén)卻沒(méi)有制定類(lèi)似規(guī)定，行政機(jī)關(guān)之間存在法律依據(jù)不一致的情況，［23］故有必要適時(shí)制定一部基礎(chǔ)性、綜合性的《行政舉報(bào)法》。這部法律層級(jí)較高，是發(fā)揮“龍頭”作用的專門(mén)法，不明確區(qū)分具體領(lǐng)域或事項(xiàng)，能夠?qū)崿F(xiàn)行政舉報(bào)的規(guī)范化、權(quán)威化、固定化。易言之，行政舉報(bào)立法理念需要及時(shí)調(diào)適，從分散走向統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)行政舉報(bào)統(tǒng)一管理的目標(biāo)。專門(mén)性法律保護(hù)規(guī)范具有體系完備、操作性和針對(duì)性較強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)于克服法律規(guī)范的碎片化現(xiàn)象有積極效果。［24］與分散的法律規(guī)范相比，《行政舉報(bào)法》具有適用面廣、效力位階高、可解釋性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)行政舉報(bào)的實(shí)施發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)性作用。一方面，能夠給予舉報(bào)人明確的權(quán)利行使依據(jù)，有足夠權(quán)威去破除針對(duì)舉報(bào)人的不適當(dāng)限制，為行政舉報(bào)各個(gè)環(huán)節(jié)中各方當(dāng)事人提供共同遵循的通則性規(guī)定?；诮y(tǒng)一性立法層次保障中的舉報(bào)人，也能夠更加明確認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利義務(wù)所在，提高舉報(bào)的積極性和處理效率。［25］另一方面，有助于行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)事項(xiàng)享有法定職責(zé)，使其有足夠權(quán)限去處理紛繁復(fù)雜的舉報(bào)事項(xiàng)，對(duì)于快速發(fā)現(xiàn)、查處違法失范行為、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定頗有益處。

從法律系統(tǒng)形成規(guī)律來(lái)看，同樣需要一部統(tǒng)一性的立法體系。經(jīng)由統(tǒng)一規(guī)定，能夠構(gòu)建行政舉報(bào)法律制度的基本框架。如奧地利法學(xué)家凱爾森認(rèn)為：“基礎(chǔ)法促使所有形成某個(gè)秩序體系的雜亂規(guī)范形成統(tǒng)一并賦予它們有效性。”［26］法律體系具有層級(jí)性，上位法決定著下位法的作用發(fā)揮，只有上位法與下位法結(jié)合起來(lái)時(shí)，行政舉報(bào)法律規(guī)范才能形成各位階和諧有序的統(tǒng)一體系。在法律規(guī)范層級(jí)上，形成“憲法——行政舉報(bào)法——各行政管理領(lǐng)域舉報(bào)法律規(guī)范”的立體化法律體系。作為規(guī)范行政舉報(bào)的專門(mén)法，《行政舉報(bào)法》的頒行既能從形式上明確舉報(bào)要點(diǎn)，也會(huì)對(duì)整體的行政舉報(bào)類(lèi)法律規(guī)范發(fā)揮提綱挈領(lǐng)作用。同時(shí)，《行政舉報(bào)法》能夠推動(dòng)這項(xiàng)法律制度的整體鋪開(kāi)，對(duì)其他法律規(guī)范發(fā)揮指引、糾偏及調(diào)適的功能，以消除不同法律規(guī)范之間可能存在的沖突。

⒉行政舉報(bào)統(tǒng)一立法的可行性。從整體來(lái)看，制定《行政舉報(bào)法》具有切實(shí)可行性。首先，持續(xù)性建章立制夯實(shí)了統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)。目前的行政立法模式盡管呈現(xiàn)碎片化、欠缺系統(tǒng)性，但依然為制定專門(mén)的行政舉報(bào)法律積累了經(jīng)驗(yàn)，而中央和地方分散的立法制度設(shè)計(jì)這些富有現(xiàn)實(shí)意義的實(shí)踐探索為制定專門(mén)立法提供了基礎(chǔ)。其次，制定《行政舉報(bào)法》的時(shí)機(jī)已逐步成熟，有著深厚的民意基礎(chǔ)。早在2000年3月的第九屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，有159名人大代表合計(jì)提出5項(xiàng)提案，請(qǐng)求出臺(tái)完整的《舉報(bào)法》。［27］這種法律對(duì)于公民舉報(bào)職務(wù)犯罪等腐敗領(lǐng)域的行為方式、保護(hù)機(jī)制、信息保護(hù)、激勵(lì)機(jī)制都進(jìn)行了調(diào)整。這類(lèi)設(shè)想雖然與行政舉報(bào)不屬于同一事項(xiàng)，但其中的思路可資借鑒。除此之外，《行政舉報(bào)法》的創(chuàng)設(shè)不會(huì)與其他法律產(chǎn)生沖突。有學(xué)者認(rèn)為，舉報(bào)類(lèi)基本法的制定存在與刑法、行政訴訟法等部門(mén)法的協(xié)調(diào)困境。［28］誠(chéng)然，創(chuàng)設(shè)一部完整的專門(mén)性法律應(yīng)注重其與相關(guān)法律規(guī)范的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。再次，域外有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。國(guó)外舉報(bào)的統(tǒng)一立法已初具規(guī)模，各國(guó)舉報(bào)立法制度存在共通之處，為統(tǒng)一型立法模式提供參照意義。其中，國(guó)外關(guān)于舉報(bào)人保護(hù)的統(tǒng)一立法比較成熟。如英美法系國(guó)家是較早從立法上對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人進(jìn)行保護(hù)的國(guó)家。1989年美國(guó)頒布了保護(hù)舉報(bào)人的專門(mén)立法《舉報(bào)者保護(hù)法》，對(duì)舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)相關(guān)問(wèn)題作出了系統(tǒng)規(guī)定；1998年英國(guó)制定了不分公私、不分行業(yè)領(lǐng)域的綜合性《公益披露法》；2004年日本頒布的《公益通報(bào)者保護(hù)法》參考了英國(guó)的《公益披露法》，這部法律系統(tǒng)規(guī)定了公益通報(bào)的條件和對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)措施，屬于不明顯區(qū)分公私、事項(xiàng)的綜合性法律；2006年加納制定了綜合性的《揭發(fā)者法》。［29］總之，域外國(guó)家的一些立法經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛱峁┫鄳?yīng)的啟示，我國(guó)制定《行政舉報(bào)法》的條件逐漸成熟。

（二）行政舉報(bào)統(tǒng)一立法的基本遵循

⒈立法原則。一是規(guī)范整合與技術(shù)引領(lǐng)相結(jié)合。在統(tǒng)一立法過(guò)程中，應(yīng)對(duì)分散的行政舉報(bào)法律規(guī)范進(jìn)行加工與整合?！缎姓e報(bào)法》的制定關(guān)乎完備的行政舉報(bào)法律規(guī)范體系之形成。統(tǒng)一立法考驗(yàn)著立法者的立法技術(shù)與立法品德。在以統(tǒng)一立法方式鞏固行政舉報(bào)立法成果的過(guò)程中，應(yīng)注重立法技術(shù)的改進(jìn)。其中，民主參與可以協(xié)助立法技術(shù)的改進(jìn)。民主參與立法，要有公眾參與立法規(guī)劃、起草、討論的常態(tài)性、程序化安排，如立法聽(tīng)證、立法咨詢、立法討論等。［30］同時(shí)，立法技術(shù)應(yīng)踐行簡(jiǎn)約明了的范式，將普遍性的行政舉報(bào)規(guī)則予以提煉。這些都是立法程序的必然要求，是判定立法是否具備科學(xué)性的重要指標(biāo)。二是平衡各方利益原則。在多元利益沖突時(shí)代，立法必然涉及利益歸屬問(wèn)題，法律規(guī)范本身就是利益平衡之下作出的選擇。立法應(yīng)當(dāng)是多元利益表達(dá)整合而成的公共產(chǎn)品，立法過(guò)程就是一種集體行動(dòng)的邏輯，各方主體可以充分進(jìn)行利益表達(dá)。［31］一部良好立法的最大魅力之一在于能夠平衡其所規(guī)范的不同群體之利益。舉報(bào)立法涉及的是行政機(jī)關(guān)所代表的國(guó)家、舉報(bào)人、被舉報(bào)人、公眾等各方的利益。良法的一大標(biāo)準(zhǔn)是能夠有效權(quán)衡好不同群體之間的利益關(guān)系。針對(duì)利益可能受損的情形，立法上應(yīng)精準(zhǔn)作出補(bǔ)救措施。實(shí)踐中，利益可分為公共利益和私人利益，利益類(lèi)型上也需要進(jìn)行衡量。因此，立法內(nèi)容在維護(hù)公共利益的同時(shí)，應(yīng)兼顧好舉報(bào)人與被舉報(bào)人的私人利益。三是兼顧實(shí)體與程序內(nèi)容。行政舉報(bào)是一個(gè)步驟性很強(qiáng)的活動(dòng)，遵循著一整套有序的流程。完善行政舉報(bào)立法需要實(shí)體、程序同步進(jìn)行。通過(guò)立法安排，從程序法意義上明確各個(gè)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，規(guī)范其工作程序，使舉報(bào)人依照法定的統(tǒng)一程序得到處理。［32］《行政舉報(bào)法》的條款既要重點(diǎn)設(shè)計(jì)實(shí)體內(nèi)容，也要設(shè)定保障各方參與主體程序性權(quán)利的內(nèi)容。在程序內(nèi)容上，應(yīng)與其他法律形成銜接機(jī)制。此外，信息時(shí)代的立法活動(dòng)面臨技術(shù)更新迭代的嶄新命題。［33］從抽象的立法原則到具體的實(shí)體、程序規(guī)范，行政舉報(bào)立法需要體現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代的技術(shù)面向。

⒉立法體例。筆者認(rèn)為，《行政舉報(bào)法》的體例與范式可以圍繞綱領(lǐng)式的立法體例而展開(kāi)。具體說(shuō)來(lái)，設(shè)定《行政舉報(bào)法》的立法體例不必過(guò)于細(xì)致鋪展，而要具有統(tǒng)領(lǐng)性，以原則性的授權(quán)性規(guī)范為主，如采取“提取公因式”方法去設(shè)計(jì)統(tǒng)一型的舉報(bào)立法①“提取公因式”作為總分體系立法技術(shù)的經(jīng)典表述，體現(xiàn)為總則在分論中的普遍適用特點(diǎn)?？倓t部分將一些共性法律規(guī)范抽象出來(lái)，使之與具體性規(guī)范在邏輯上相互呼應(yīng)，從而使法律形成一個(gè)邏輯嚴(yán)密的體系。。這種綱領(lǐng)式立法范式具有相對(duì)政策化、宏觀化的特性，為其他分散的舉報(bào)類(lèi)法律規(guī)范提供應(yīng)有歸屬?；诖?，今后任何行政舉報(bào)類(lèi)法律規(guī)范以及其他規(guī)范性文件的制定或修改都應(yīng)遵循這部“基本法”的原則與內(nèi)容。同時(shí)，這種立法體例不是采取詳盡式的立法技術(shù)，而是將行政舉報(bào)類(lèi)法律規(guī)范進(jìn)行總結(jié)，將有益的、包容性的、存在共性的內(nèi)容抽取出來(lái)，以形成具有本土特色的專門(mén)性《行政舉報(bào)法》。作為適用于所有行政舉報(bào)事項(xiàng)的基本法則，事實(shí)上是通過(guò)“提取公因式”的辦法對(duì)行政舉報(bào)法律制度中最低限度規(guī)定的一種成文化，屬于抽象化立法技術(shù)發(fā)展的必然結(jié)果。這種“提取公因式”的立法技術(shù)將共性問(wèn)題抽象出來(lái)，是共性法律規(guī)則的相對(duì)化，使之與具體的行政舉報(bào)法律規(guī)范在邏輯上相照應(yīng)。這種立法范式主要有兩個(gè)特征：一是對(duì)宏觀的行政舉報(bào)政策的貫徹落實(shí)。主要設(shè)定行政舉報(bào)的基本立法目的、立法要素以及基本立法導(dǎo)向，只規(guī)定宏觀的、根本性的問(wèn)題；二是這種統(tǒng)一立法發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，對(duì)相關(guān)法律規(guī)范、規(guī)章、地方立法都發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)作用。其他行政舉報(bào)類(lèi)規(guī)范性文件的立改廢都應(yīng)遵照這一專門(mén)法，而不得與之相抵觸。由于《行政舉報(bào)法》牽涉面廣，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等都涉及舉報(bào)問(wèn)題，不是哪一個(gè)部門(mén)就能單獨(dú)完成的。［34］因此，《行政舉報(bào)法》由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)組織起草較為合適。而行政舉報(bào)涉及的復(fù)雜利益權(quán)衡交由立法機(jī)關(guān)處理最為適宜，能夠最大程度平衡各方利益。

（三）《行政舉報(bào)法》立法要素的初步設(shè)想

⒈基本理念。定義“行政舉報(bào)”的概念，明確行政舉報(bào)的法律意涵。應(yīng)當(dāng)就立法目的、基本原則等內(nèi)容進(jìn)行設(shè)定，立法目的包括行政法律秩序維護(hù)、權(quán)利保障、社會(huì)治理目標(biāo)達(dá)成等。就維護(hù)法律秩序而言，美國(guó)法學(xué)家博登海默認(rèn)為，法律必須把維護(hù)社會(huì)秩序作為價(jià)值之一，無(wú)論在自然界還是在人類(lèi)社會(huì)都是有序壓倒無(wú)序。［35］有序化是人類(lèi)社會(huì)生活所必需的，這種有序化決定了立法的價(jià)值之一便是維護(hù)社會(huì)秩序。關(guān)于基本原則的設(shè)定，合作原則、參與原則都是值得強(qiáng)調(diào)的，表明行政機(jī)關(guān)與舉報(bào)人之間公私力量共同合作完成任務(wù)，推動(dòng)行政舉報(bào)事項(xiàng)之共治。

⒉舉報(bào)條件。行政舉報(bào)的途徑、事項(xiàng)、范圍、條件、方式是立法應(yīng)明確舉報(bào)立法必須具備的內(nèi)容，如應(yīng)當(dāng)規(guī)定舉報(bào)的系統(tǒng)、方式、條件、事項(xiàng)范圍等，且要明確舉報(bào)材料的秘密屬性，從源頭上保障舉報(bào)的安全性。

⒊舉報(bào)處理規(guī)則。應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)對(duì)于舉報(bào)事項(xiàng)要遵循“依法、及時(shí)、就地處理”原則，重點(diǎn)規(guī)定行政管轄權(quán)，明確舉報(bào)處理的職責(zé)，體現(xiàn)有限政府、責(zé)任政府、高效政府的現(xiàn)代管理理念。從組織規(guī)定上明確舉報(bào)處理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，建立統(tǒng)一專門(mén)的舉報(bào)處理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本法實(shí)施以及作為相應(yīng)的行政執(zhí)法主體。如在各級(jí)行政機(jī)關(guān)成立獨(dú)立的行政舉報(bào)局，按職權(quán)進(jìn)行分級(jí)處理，形成從受理、調(diào)查、處理、流轉(zhuǎn)到糾錯(cuò)的系統(tǒng)性機(jī)制。同時(shí)，完善相關(guān)舉報(bào)處理程序，具體規(guī)定答復(fù)、反饋、處理、期限等內(nèi)容，健全舉報(bào)處理的程序性規(guī)則。

⒋權(quán)利義務(wù)。在明確舉報(bào)權(quán)利前，特別需要厘定舉報(bào)人的法律地位，舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法程序的參與人。一方面，《行政舉報(bào)法》作為調(diào)節(jié)舉報(bào)人、被舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)行為的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)對(duì)各自的權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)定。［36］從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)方面，完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和保障機(jī)制。從正面明文規(guī)定舉報(bào)人所享有的相關(guān)權(quán)利，如舉報(bào)自由權(quán)、拒絕作證權(quán)、督促查辦權(quán)、要求保密權(quán)、申請(qǐng)保護(hù)權(quán)、獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)。另一方面，應(yīng)明確舉報(bào)權(quán)利行使的范圍。通過(guò)法律來(lái)確定舉報(bào)人的權(quán)利范圍和類(lèi)型化舉報(bào)事項(xiàng)的范圍。對(duì)于舉報(bào)人的實(shí)施程序、辦法作出系統(tǒng)的優(yōu)化。對(duì)具體的權(quán)利范圍要作出詳細(xì)規(guī)定，舉報(bào)權(quán)、被反饋權(quán)、受保護(hù)權(quán)、賠償權(quán)、保密權(quán)都需要關(guān)注，且舉報(bào)人激勵(lì)機(jī)制應(yīng)構(gòu)建適合本土的規(guī)范化制度。同時(shí)，舉報(bào)人具有督促查處的權(quán)利。舉報(bào)材料的提出不意味著監(jiān)督行為的結(jié)束，在舉報(bào)后直至作出處理的整個(gè)過(guò)程中舉報(bào)人都有權(quán)監(jiān)督。［37］此外，舉報(bào)人的豁免權(quán)應(yīng)當(dāng)明確，如《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，對(duì)非惡意的不實(shí)報(bào)告不予追究責(zé)任。針對(duì)舉報(bào)處理的進(jìn)程和結(jié)果，應(yīng)當(dāng)用立法方式保障舉報(bào)人的優(yōu)先知情權(quán)。在規(guī)定基本權(quán)利的同時(shí)，用立法形式明確舉報(bào)人的配合辦案、提供證據(jù)等義務(wù)。對(duì)行政舉報(bào)目標(biāo)的立法實(shí)現(xiàn)而言，行政機(jī)關(guān)的義務(wù)具有重要意義，應(yīng)從提供便利、舉報(bào)答復(fù)、保密義務(wù)等予以設(shè)定。

⒌法律責(zé)任。對(duì)妨礙舉報(bào)人的懲戒辦法等作出細(xì)化規(guī)定。在行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)中，對(duì)于舉報(bào)人與被舉報(bào)人相互串通、騙取獎(jiǎng)勵(lì)的，由相關(guān)行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)獎(jiǎng)勵(lì)決定。針對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)的，依法追究行政法律責(zé)任；涉嫌構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任；對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反規(guī)定的，同樣處以相關(guān)責(zé)任。同時(shí)，要厘清行政機(jī)關(guān)之間的法定職責(zé)，使之對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)分級(jí)處理、職責(zé)明確、責(zé)任清晰。經(jīng)由建立嚴(yán)密的責(zé)任追究制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員失職泄密等過(guò)錯(cuò)設(shè)置相應(yīng)的制裁措施。簡(jiǎn)言之，行政舉報(bào)中主要存在三方責(zé)任，需要從行政、民事、刑事、政紀(jì)等維度進(jìn)行設(shè)定，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)活動(dòng)的管理與監(jiān)督職責(zé)。

⒍權(quán)利救濟(jì)。立法應(yīng)當(dāng)確立長(zhǎng)效的事前與事后救濟(jì)機(jī)制。行政舉報(bào)的根本目的在于保護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)人民福祉，這一目的之達(dá)成有賴于通過(guò)立法為舉報(bào)人提供激勵(lì)機(jī)制且提供安全保障。［38］對(duì)于舉報(bào)人的安全保障，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)防性保護(hù)手段，強(qiáng)化對(duì)“隱性打擊報(bào)復(fù)”的懲治。對(duì)于事后救濟(jì)機(jī)制，規(guī)定適當(dāng)引入舉報(bào)人、被舉報(bào)人的申訴機(jī)制以及被舉報(bào)人的復(fù)查機(jī)制。舉報(bào)人、被舉報(bào)人對(duì)處理結(jié)果不服時(shí)，有權(quán)要求召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，就舉報(bào)處理結(jié)果審查重新查處。立法應(yīng)當(dāng)為舉報(bào)人提供有效保護(hù)，明確打擊報(bào)復(fù)后的權(quán)利救濟(jì)途徑。對(duì)于因舉報(bào)可能遭受的打擊報(bào)復(fù)，統(tǒng)一立法應(yīng)提供必要特殊保護(hù)。同時(shí)，舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制的設(shè)定需要與個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制協(xié)同進(jìn)行，且與《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)類(lèi)法律規(guī)范、檢察舉報(bào)類(lèi)法律規(guī)范等保持良好“接軌”。