部門整體績(jī)效管理的“鶴壁經(jīng)驗(yàn)”*

馬國(guó)賢 曾紀(jì)茂

一、部門績(jī)效管理制度建設(shè)原理

(一)部門績(jī)效管理的特點(diǎn)

部門是指依法或依行政命令成立，具備宗旨和職能、預(yù)算、組織三條件，用于管理具體公共事務(wù)，向社會(huì)提供公共服務(wù)的政府組織。在我國(guó)，部門是根據(jù)政府職能設(shè)立的，它代表政府，依法管理各項(xiàng)公共事務(wù)，是向企業(yè)、居民提供具體公共服務(wù)的組織。部門管理屬于公共管理范疇，其管理具有依法行政、層級(jí)節(jié)制、公文主義、專業(yè)化管理、公務(wù)機(jī)關(guān)能力完備的特點(diǎn)(韋伯，2004)。對(duì)于部門績(jī)效管理的特點(diǎn)，可具體歸納如下。

1.服務(wù)性

從花錢買有效服務(wù)的績(jī)效觀看：一是公共服務(wù)是大概念，管理也是服務(wù)；二是績(jī)效管理所關(guān)注的是有效公共服務(wù)，是指由政府提供，又是企業(yè)和居民所接受的服務(wù)。在計(jì)算上，有效服務(wù)是指在政府總服務(wù)中，減去無效服務(wù)后的余額。 部門績(jī)效指標(biāo)通常采用列舉法，亦即根據(jù)部門職能，將它們分解為具體事務(wù)，按事務(wù)設(shè)計(jì)反映其服務(wù)效果，如受益對(duì)象、受益人數(shù)、服務(wù)質(zhì)量等方面的指標(biāo)。

2.整體性

為實(shí)現(xiàn)政府職能，部門管理通常有科室、下屬組織(事業(yè)單位)等組織形式。部門是政府責(zé)任的受托人，應(yīng)當(dāng)以整體方式向政府負(fù)責(zé)。同時(shí)，在財(cái)政管理上實(shí)行部門預(yù)算制。部門預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)采用“一個(gè)部門、一套指標(biāo)、整體評(píng)價(jià)”的方案，以體現(xiàn)業(yè)績(jī)的整體性。這是說，部門的績(jī)效指標(biāo)應(yīng)覆蓋其所有職能方面。對(duì)于采用系統(tǒng)管理的部門，其指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括本級(jí)和下級(jí)。

3.持續(xù)性

部門管理與項(xiàng)目管理不同，部門管理既有年度性，又有持續(xù)性，部門核心職能基本保持穩(wěn)定，今年未完成的工作，今后還將繼續(xù)下去。而項(xiàng)目是有一定期限的，它是以一件事為管理對(duì)象的。一個(gè)項(xiàng)目完成，這項(xiàng)工作也就結(jié)束了。為此，部門績(jī)效制度應(yīng)體現(xiàn)持續(xù)性要求。

(二)部門績(jī)效管理原理

1.一觀三論

“一觀”是指花錢購(gòu)買有效公共服務(wù)的預(yù)算觀。這是說，預(yù)算績(jī)效是由預(yù)算，即政府花錢問題引起的，績(jī)效是指政府花錢購(gòu)買的有效公共服務(wù)，由花了多少錢、買到了哪些有效服務(wù)、兩者相比是否值得三個(gè)問項(xiàng)構(gòu)成。其中前兩項(xiàng)指向績(jī)效指標(biāo)，第三項(xiàng)指向績(jī)效評(píng)價(jià)。由于這一理論來自“花錢買產(chǎn)品、花錢買服務(wù)”的價(jià)值觀，解釋了決定績(jī)效的兩個(gè)要素——預(yù)算支出、有效公共服務(wù)的關(guān)系，這就為本文提供了理論依據(jù)。

“三論”是指支撐績(jī)效管理制度的公共委托代理、目標(biāo)/結(jié)果導(dǎo)向、為“顧客”服務(wù)三個(gè)理論。其中，公共委托代理理論是指預(yù)算績(jī)效管理(含績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法)來自公共委托關(guān)系：政府是公共事務(wù)的委托人，部門是受托人，委托事項(xiàng)是公共事務(wù)，而預(yù)算是委托費(fèi)用。部門在不違反法律和行政規(guī)則下，有權(quán)決定怎么做。而績(jī)效評(píng)價(jià)是在信息不對(duì)稱下，政府(委托人)基于績(jī)效目標(biāo)，對(duì)部門做得怎樣進(jìn)行的評(píng)議和估價(jià)活動(dòng)。有效公共服務(wù)也稱業(yè)績(jī)，指那些與各部門職能相關(guān)，且為服務(wù)對(duì)象認(rèn)可的政府服務(wù)，它指向結(jié)果?！澳繕?biāo)/結(jié)果導(dǎo)向”理論是指公共管理作為過程，通常由目標(biāo)、撥款、過程、結(jié)果、影響(效果)等環(huán)節(jié)組成。傳統(tǒng)過程管理模式關(guān)注撥款和過程兩個(gè)環(huán)節(jié)，而預(yù)算績(jī)效管理更關(guān)注目標(biāo)、撥款和結(jié)果，它將通過結(jié)果評(píng)價(jià)，而不是對(duì)過程的檢查，來說明部門做得怎樣。為“顧客”服務(wù)理論是指績(jī)效指標(biāo)建設(shè)應(yīng)貫徹受益人原則，將有效服務(wù)，即人民得到的公共服務(wù)，而不是政府做了什么，作為績(jī)效指標(biāo)。

2.績(jī)效制度建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)原則

黨的十九大報(bào)告明確指出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。績(jī)效管理制度建設(shè)應(yīng)符合標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)原則。其中，“標(biāo)準(zhǔn)”是指績(jī)效指標(biāo)建設(shè)應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化，采用“同類對(duì)象、同一指標(biāo)”的方法，以避免績(jī)效指標(biāo)的重復(fù)建設(shè)和重復(fù)評(píng)價(jià)。“科學(xué)”指績(jī)效制度應(yīng)達(dá)到價(jià)值理性和工具理性統(tǒng)一。其中，價(jià)值理性指績(jī)效指標(biāo)的價(jià)值指向應(yīng)符合普遍適用的公共價(jià)值觀；而工具理性指制度的路徑和方法應(yīng)體現(xiàn)這一價(jià)值指向，且符合客觀、真實(shí)、有效、全面、可操作原則，從而有力地支撐制度。

3.績(jī)效指標(biāo)建設(shè)的信度、效度標(biāo)準(zhǔn)

績(jī)效評(píng)價(jià)是客觀見之于主觀的事物，要獲得有公信力的評(píng)價(jià)相當(dāng)困難，除非它具備了有一個(gè)具有公信力的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，有一套客觀真實(shí)、符合信度效度標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效指標(biāo)和評(píng)分方法兩個(gè)條件，否則，就無法說清評(píng)價(jià)結(jié)果是否客觀真實(shí)，也無法回答各種爭(zhēng)議。在西方，一些國(guó)家雖然績(jī)效評(píng)價(jià)起步較早，但因忽略了信度效度標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果存在種種爭(zhēng)議，致使評(píng)價(jià)結(jié)果無法有效用于公共管理。

信度效度理論始于教育學(xué)“怎樣測(cè)量學(xué)業(yè)成績(jī)”。由于它提供了衡量績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，因而為本文接受。其中，信度是用于衡量績(jī)效評(píng)價(jià)可信度的指數(shù)，指對(duì)同一對(duì)象多次測(cè)量結(jié)果的一致性程度：若不同的人按同一方案，對(duì)同一對(duì)象多次測(cè)評(píng)的結(jié)果完全一致，則信度為1。若10個(gè)人10種結(jié)果，則信度為0，即完全不可信。效度指用于測(cè)量評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性，即它能為用戶接受程度的指數(shù)。若評(píng)價(jià)結(jié)果為委托人和被測(cè)評(píng)人接受并用于管理，則效度為1，若兩者均不接受，則為0。提高兩個(gè)度的方法通常有：(1)績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化；(2)采用量化指標(biāo)，杜絕“拍腦袋評(píng)分”；(3)提高績(jī)效評(píng)價(jià)的透明度；(4)跟蹤評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

4.績(jī)效指標(biāo)建設(shè)上的兩個(gè)規(guī)則

雖然“兩個(gè)度”理論通過對(duì)評(píng)價(jià)質(zhì)量的指數(shù)化，為制訂科學(xué)的評(píng)價(jià)方法提供了依據(jù)，但是面對(duì)上述難題，我們?cè)撛鯓咏ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的部門績(jī)效管理制度呢？本文認(rèn)為，要以規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)為起點(diǎn)，采用以下規(guī)則。

一是分類指標(biāo)與測(cè)量指標(biāo)適度分離的規(guī)則。這是說，一個(gè)指標(biāo)體系通常有分類和測(cè)量?jī)深愔笜?biāo)構(gòu)成，前者用于指示績(jī)效指標(biāo)的屬性和范圍，通常采用定性指標(biāo)；后者是用于測(cè)量部門某一方面業(yè)績(jī)值的指標(biāo)，必須采用定量指標(biāo)，以精確地描述業(yè)績(jī)狀態(tài)。

二是績(jī)效評(píng)價(jià)的“測(cè)量—評(píng)分”的兩分法規(guī)則。將部門績(jī)效評(píng)價(jià)分解為績(jī)效測(cè)量和績(jī)效評(píng)分兩環(huán)節(jié)。測(cè)量環(huán)節(jié)的任務(wù)，先根據(jù)績(jī)效指標(biāo)的價(jià)值指向和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)量出各指標(biāo)的實(shí)際業(yè)績(jī)值，做到客觀真實(shí)、可檢測(cè)、可驗(yàn)證，再按績(jī)效目標(biāo)(或標(biāo)準(zhǔn))，計(jì)算出偏離度。績(jī)效評(píng)分環(huán)節(jié)的任務(wù)是根據(jù)偏離度的價(jià)值指向和評(píng)分公式，計(jì)算出該指標(biāo)的績(jī)效分值。評(píng)分公式為：績(jī)效分值=(目標(biāo)值-實(shí)際值)/目標(biāo)值×指標(biāo)權(quán)值×扣分倍數(shù)。

由于兩個(gè)規(guī)則提出了測(cè)量指標(biāo)和公式化評(píng)分，采用量化的測(cè)量指標(biāo)，因而是有利于提高績(jī)效評(píng)價(jià)信度，杜絕“拍腦袋評(píng)分”的規(guī)則。

(三)厘清部門整體績(jī)效管理與項(xiàng)目績(jī)效管理的關(guān)系

在我國(guó)全面預(yù)算績(jī)效管理中，部門整體績(jī)效管理處于核心地位。

一是從花錢與績(jī)效的關(guān)系看，部門是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和提供者，是財(cái)政的基本供給對(duì)象。再?gòu)呢?cái)政支出的“吃飯”與“建設(shè)”關(guān)系看，保障“吃飯”是財(cái)政的首要任務(wù)。這些說明，部門績(jī)效是我國(guó)基本的績(jī)效問題，是全面預(yù)算績(jī)效管理的首要對(duì)象，抓住部門績(jī)效就抓住了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的“牛鼻子”。

二是從三個(gè)績(jī)效，即政府、部門和項(xiàng)目績(jī)效的關(guān)系看(見圖1)，雖然部門績(jī)效處第二層次，但具有整體性和全面性，而項(xiàng)目績(jī)效屬于單項(xiàng)支出績(jī)效。在我國(guó)，雖然項(xiàng)目預(yù)算支出約占財(cái)政總預(yù)算支出一半，但政府公共服務(wù)的80%，基本公共服務(wù)的100%是由部門提供的。何況，項(xiàng)目在建成后，其日常管理歸部門。可見，與項(xiàng)目績(jī)效的個(gè)體性相比，部門績(jī)效居于核心地位，是決定全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理成敗的關(guān)鍵。

圖1 績(jī)效的分類和評(píng)價(jià)

三是從政府與部門的關(guān)系看，前者雖然很重要，但在構(gòu)成政府績(jī)效的指標(biāo)體系中，多數(shù)指標(biāo)來自部門?；蛘哒f，若每個(gè)部門是高績(jī)效的，則必是高績(jī)效的政府。

可見，從三個(gè)績(jī)效的關(guān)系看，部門績(jī)效處于核心地位。這點(diǎn)也告訴我們，部門績(jī)效制度建設(shè)是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。

二、部門績(jī)效管理的制度設(shè)計(jì)

(一)部門績(jī)效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

在績(jī)效指標(biāo)建設(shè)上，針對(duì)財(cái)政部“一個(gè)指標(biāo)框架、二次開發(fā)、第三方評(píng)價(jià)”模式實(shí)施中的難題，本文采用了標(biāo)準(zhǔn)化管理的“一竿子到底”的一個(gè)部門一套指標(biāo)的建設(shè)思路，根據(jù)財(cái)政部指標(biāo)框架投入、過程、產(chǎn)出、效果的一級(jí)指標(biāo)，設(shè)計(jì)了基于量化指標(biāo)的四個(gè)維度部門績(jī)效指標(biāo)框架(見圖2)。

圖2 部門整體績(jī)效管理的指標(biāo)框架

(二)建設(shè)“四環(huán)節(jié)管理、兩環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)”的績(jī)效制度框架

1.總體思路

績(jī)效管理并非“部門管理+績(jī)效”，它是部門管理以績(jī)效為中心的制度重建，我們認(rèn)為應(yīng)建設(shè)以“四環(huán)節(jié)管理、兩環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)”為特點(diǎn)的部門績(jī)效管理制度模式。部門績(jī)效管理制度模式四環(huán)節(jié)管理如圖3所示，其目標(biāo)是部門為適應(yīng)績(jī)效管理需要，建設(shè)以績(jī)效指標(biāo)和事業(yè)成本為中心，以績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效預(yù)算、績(jī)效撥款、績(jī)效評(píng)價(jià)為管理環(huán)節(jié)的新穎管理制度模式。

圖3 部門績(jī)效管理模式

第一，績(jī)效目標(biāo)。績(jī)效目標(biāo)在科學(xué)管理中稱為目標(biāo)管理環(huán)節(jié)，是部門根據(jù)績(jī)效目標(biāo)，上年業(yè)績(jī)編制的業(yè)績(jī)和預(yù)算目標(biāo)，它是《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)指定部門應(yīng)當(dāng)提交的材料之一。

績(jī)效目標(biāo)指部門或單位年度將達(dá)到的產(chǎn)出與結(jié)果類指標(biāo)，而工作目標(biāo)指部門根據(jù)績(jī)效目標(biāo)制訂的實(shí)施計(jì)劃。當(dāng)時(shí)，鶴壁市在這方面存在兩個(gè)問題：(1)概念不清，部門未區(qū)分績(jī)效目標(biāo)與工作目標(biāo)，將后者視為績(jī)效目標(biāo)；(2)不知如何編制績(jī)效目標(biāo)。

第二，績(jī)效預(yù)算。績(jī)效預(yù)算指財(cái)政部門按經(jīng)政府批準(zhǔn)的部門績(jī)效目標(biāo)、事業(yè)成本而編制的資金配置計(jì)劃。本文的績(jī)效預(yù)算是指后者(見圖4)。其具體做法如下。

首先，將預(yù)算支出分為三類：A基本支出預(yù)算、B常規(guī)性項(xiàng)目預(yù)算、C發(fā)展性項(xiàng)目預(yù)算。其中，A+B為部門常規(guī)性預(yù)算，是部門和單位績(jī)效管理對(duì)象，宜采用“總量控制，部門立項(xiàng)、部門評(píng)價(jià)”的管理方式；C為政策和項(xiàng)目預(yù)算，是政府委托部門實(shí)施的項(xiàng)目，宜采用“項(xiàng)目由部門實(shí)施，財(cái)政評(píng)價(jià)”或委托部門評(píng)價(jià)的管理方式。

其次，實(shí)行預(yù)算/結(jié)算制。預(yù)算指由部門按績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)事業(yè)成本編制，經(jīng)財(cái)政初審、人大通過的部門績(jī)效預(yù)算；結(jié)算指在年終后，財(cái)政將按各部門績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率結(jié)算資金，對(duì)未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的，將扣減其下年預(yù)算，必要時(shí)還將報(bào)告政府，啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制。

再次，如圖4所示，事業(yè)成本是指由國(guó)家發(fā)布的各類公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)成本。如，每萬(wàn)居民的治安成本，生均義務(wù)教育成本，每萬(wàn)居民的醫(yī)療服務(wù)成本等。按標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，它是指在達(dá)到最優(yōu)服務(wù)下的各項(xiàng)事業(yè)的成本。

圖4 基于事業(yè)成本標(biāo)準(zhǔn)撥款的預(yù)算框架

再其次，采用部門預(yù)算總額基數(shù)化制度。理論上，績(jī)效預(yù)算編制應(yīng)在部門的預(yù)算限額下進(jìn)行，否則，部門會(huì)無限放大支出需求，導(dǎo)致績(jī)效預(yù)算改革失敗。考慮到鶴壁市的財(cái)力現(xiàn)實(shí)，在國(guó)家未實(shí)行事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本制度前，本文以各部門前三年常規(guī)性預(yù)算的平均數(shù)為預(yù)算基數(shù)。它將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)固定，同時(shí)擴(kuò)大部門預(yù)算編制上的自主權(quán)。

最后，預(yù)算與績(jī)效掛鉤。通過結(jié)果評(píng)價(jià)，對(duì)整體績(jī)效為優(yōu)和良的部門，采用年度預(yù)算獎(jiǎng)勵(lì)制度，獎(jiǎng)勵(lì)的比例為部門常規(guī)性預(yù)算的1%～3%，對(duì)于被評(píng)為不及格的部門，將扣減下年度預(yù)算的2%。

第三，績(jī)效撥款?？?jī)效撥款指財(cái)政部門在人大批準(zhǔn)預(yù)算后，按預(yù)算、按計(jì)劃、按事業(yè)進(jìn)度、按績(jī)效撥款的制度。

第四，績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)指部門在年終，依托計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，以績(jī)效目標(biāo)業(yè)績(jī)的實(shí)現(xiàn)率和各項(xiàng)業(yè)績(jī)值為依據(jù)的績(jī)效評(píng)分活動(dòng)，通常采用部門自評(píng)，財(cái)政監(jiān)督的做法。財(cái)政監(jiān)督包括部門的初評(píng)結(jié)果應(yīng)征得財(cái)政部門認(rèn)可后，方可編寫績(jī)效分析報(bào)告。

2.設(shè)計(jì)規(guī)范的《部門整體績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算申報(bào)/審批表》

經(jīng)驗(yàn)證明，我們要搞好“兩環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)”，即部門事前評(píng)估和結(jié)果評(píng)價(jià)，就必須設(shè)計(jì)兩個(gè)評(píng)價(jià)表，使拍腦袋評(píng)價(jià)變成科學(xué)決策的過程。本部分主要介紹《部門整體績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算申報(bào)/審批表》(見表1)。該表具有以下特點(diǎn)。

表1 部門整體績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算申報(bào)/審批表

(1)采用績(jī)效目標(biāo)—預(yù)算一體化編制方式，以做到事錢匹配，政府和人大“看得懂、審得了”。

(2)采用績(jī)效目標(biāo)、工作措施、預(yù)算措施三欄式表格。其中，績(jī)效目標(biāo)編制采用歷史法?？?jī)效目標(biāo)名稱按給出的部門績(jī)效指標(biāo)填列，目標(biāo)值指該指標(biāo)本年度擬達(dá)到的目標(biāo)業(yè)績(jī)值，上年實(shí)際值指部門上年的該指標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)值。擬采取的主要措施指部門為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)而采取的措施，包括工作措施和預(yù)算措施。預(yù)算措施按分類填列，其總額等于部門本年度的預(yù)算額。

“兩環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)”是指，一是在新預(yù)算年度前，要開展對(duì)部門提交的績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算進(jìn)行事前評(píng)估，以確定其績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算的合理性、可行性。二是在預(yù)算年度結(jié)束后，開展的部門預(yù)算支出和績(jī)效目標(biāo)達(dá)到率的結(jié)果評(píng)價(jià)，以確定部門的績(jī)效狀態(tài)。這點(diǎn)表明，它與項(xiàng)目績(jī)效管理的事前評(píng)估、跟蹤評(píng)價(jià)、結(jié)果評(píng)價(jià)的三環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)模式是不同的?！叭h(huán)節(jié)評(píng)價(jià)”是按項(xiàng)目的事前、事中、事后管理階段設(shè)計(jì)的。而“兩環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)”是對(duì)部門支出設(shè)計(jì)的，它適用于對(duì)常規(guī)性預(yù)算支出的評(píng)價(jià)。由于常規(guī)性預(yù)算每年發(fā)生，因而可去繁就簡(jiǎn)，略去事中評(píng)價(jià)。

(3)前期評(píng)估是預(yù)算管理的重要階段，它采用“以審帶評(píng)”的做法，由以下三個(gè)程序構(gòu)成。一是由部門編制績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算，形成年度預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)初步方案。二是財(cái)政部門受理并進(jìn)行初審。對(duì)符合要求的初步方案，要組織專家進(jìn)行正式評(píng)審。三是財(cái)政部門對(duì)專家評(píng)審?fù)ㄟ^的初步方案，按程序報(bào)告政府和人大終審。通過政府和人大初審的初步方案就稱為正式方案，由財(cái)政部門發(fā)文，通知部門組織實(shí)施。

(4)為方便審查，本表還設(shè)計(jì)了“績(jī)效目標(biāo)綜合提高率”，它采用加權(quán)平均法計(jì)算。通過該數(shù)據(jù)，審查機(jī)關(guān)可了解部門的績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算概況。

三、鶴壁市部門整體績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)

在鶴壁市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由財(cái)政部門組織實(shí)施，以建設(shè)科學(xué)、落地和可持續(xù)的指標(biāo)體系為起點(diǎn)，根據(jù)結(jié)果導(dǎo)向，充分考慮部門的服務(wù)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)了既適用于測(cè)量“整體績(jī)效”(全市)，又適用于測(cè)量“本級(jí)績(jī)效”的投入/產(chǎn)出指標(biāo)體系。在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表中，按不同的數(shù)據(jù)來源，對(duì)“市本級(jí)”、“區(qū)級(jí)”、“縣級(jí)”進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)區(qū)分，并利用數(shù)據(jù)系統(tǒng)的自動(dòng)計(jì)算功能，建立了分級(jí)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)體系，從而形成了一個(gè)加權(quán)平均的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系。

(一)鶴壁市部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)

鶴壁市部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的過程復(fù)雜而漫長(zhǎng)，經(jīng)過三年才完成，從這點(diǎn)也可說明部門績(jī)效管理制度建設(shè)的困難性。

1.構(gòu)建部門整體支出績(jī)效指標(biāo)體系框架

鶴壁市政府的整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)得到鶴壁市委市政府的大力支持。從2018年10月開始，整個(gè)試點(diǎn)過程分兩期，第一期先對(duì)10個(gè)政府部門開展部門整體支出績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)并進(jìn)行試評(píng)價(jià)，以驗(yàn)證績(jī)效指標(biāo)體系的可行性；第二期再對(duì)其余21個(gè)政府部門開展部門整體支出績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)并進(jìn)行試評(píng)價(jià)。

試點(diǎn)過程的第一步是組建由學(xué)術(shù)界研究人員與預(yù)算管理實(shí)務(wù)官員共同組成的專家組，在吸納財(cái)政部與各省(區(qū)、市)部門整體支出績(jī)效指標(biāo)體系的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，多次征求財(cái)政部及地方各方面意見，以財(cái)政部指標(biāo)框架為基礎(chǔ)，參考西方通用的“投入—產(chǎn)出”框架，通過修訂，形成了部門投入與管理類指標(biāo)、產(chǎn)出與結(jié)果類指標(biāo)和社會(huì)評(píng)價(jià)類指標(biāo)的三維度指標(biāo)框架。

2.確立了共性指標(biāo)統(tǒng)一設(shè)計(jì)，個(gè)性指標(biāo)逐個(gè)部門開發(fā)的思路

根據(jù)整體績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)，在部門指標(biāo)體系建設(shè)上，我們將部門績(jī)效指標(biāo)分為共性指標(biāo)、個(gè)性指標(biāo)兩部分，其中共性指標(biāo)是指投入類、財(cái)政和財(cái)務(wù)管理類、社會(huì)評(píng)價(jià)類指標(biāo)。這四類指標(biāo)的二三級(jí)指標(biāo)名稱、指標(biāo)權(quán)值和指標(biāo)公式，由課題組統(tǒng)一確定，總分值為40分(見表2)。個(gè)性指標(biāo)是指產(chǎn)出與結(jié)果類指標(biāo)，價(jià)值指向?yàn)椴块T業(yè)績(jī)。對(duì)它采用分部門逐一開發(fā)的做法。

表2 鶴壁市部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成

3.以開發(fā)個(gè)性指標(biāo)為重點(diǎn)，形成部門指標(biāo)體系

在部門共性指標(biāo)確定后，開發(fā)個(gè)性指標(biāo)，即適用于鶴壁市31個(gè)政府部門職能的產(chǎn)出與結(jié)果類指標(biāo)，就成為本課題的重點(diǎn)。由于這類指標(biāo)直接指向部門業(yè)績(jī)，為此權(quán)值高，開發(fā)難度大。尤其是要將各部門的日常的、具體的工作變成指標(biāo)是困難的，也是從部門領(lǐng)導(dǎo)到各科室都沒有遇到的。

為了達(dá)到規(guī)范、實(shí)用指標(biāo)建設(shè)要求，課題組的做法為：一是設(shè)計(jì)了部門整體績(jī)效指標(biāo)的開發(fā)、試評(píng)價(jià)兩個(gè)階段。二是確立了有價(jià)值、可落地、可評(píng)價(jià)的業(yè)績(jī)指標(biāo)遴選標(biāo)準(zhǔn)。三是從指標(biāo)的系統(tǒng)性出發(fā)，設(shè)定了職能—事務(wù)—績(jī)效指標(biāo)，包括各類事務(wù)(服務(wù))的數(shù)量、質(zhì)量指標(biāo)，依靠黨、依靠群眾的指標(biāo)開發(fā)路徑。實(shí)踐證明，這個(gè)路徑是成功的。四是明確任務(wù)，根據(jù)鶴壁市政府的31個(gè)部門，將課題組人員分成31個(gè)分課題組，每個(gè)分課題組負(fù)責(zé)一個(gè)部門的個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)。

4.開展了2018年、2019年部門預(yù)算績(jī)效的試評(píng)價(jià)

在市財(cái)政局的支持下，我們對(duì)市級(jí)31個(gè)部門開展了2018年、2019年部門預(yù)算績(jī)效的試評(píng)價(jià)。其中，第一次試評(píng)價(jià)由課題組自己實(shí)施，目的是通過對(duì)部門的實(shí)際業(yè)績(jī)測(cè)量，檢驗(yàn)評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲得性，指標(biāo)體系的完整性。第二次試評(píng)價(jià)則根據(jù)各部門績(jī)效評(píng)價(jià)方案，委托中介機(jī)構(gòu)實(shí)施，目的是通過兩種實(shí)施方式，比較本方案的完整性和可推廣性，不同部門績(jī)效分值的橫向可比性等。

我們以鶴壁市××局為例，介紹部門整體評(píng)價(jià)績(jī)效指標(biāo)體系和2018年、2019年績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果(見表3)。

表3 鶴壁市××局2018年、2019年整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果 單位：分

續(xù)表

以上案例表明，除了滿意度指標(biāo)外，該局的其他指標(biāo)的數(shù)據(jù)是可以從正規(guī)渠道獲得的，這說明了本課題量化指標(biāo)的做法是可行的。因本課題采用了績(jī)效基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)來采集數(shù)據(jù)，而由軟件系統(tǒng)自動(dòng)測(cè)算績(jī)效分值，除C1“滿意度評(píng)價(jià)”、A9“審計(jì)：有問題的資金占比”兩個(gè)指標(biāo)外，其余數(shù)據(jù)均來自部門績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表，業(yè)績(jī)數(shù)據(jù)便于驗(yàn)證。

需要說明的是，我們?cè)诓块T績(jī)效評(píng)價(jià)中，發(fā)現(xiàn)在績(jī)效計(jì)算上有一個(gè)問題，部門獲得的預(yù)算越多就容易獲得績(jī)效高分。這不符合預(yù)算績(jī)效管理的“花錢少、服務(wù)好”的宗旨。通過分析，我們發(fā)現(xiàn)其原因是在績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)中，缺乏績(jī)效分值的目標(biāo)值應(yīng)當(dāng)隨著預(yù)算增減而同比例升降的機(jī)制，為此，本課題增加了“投入公式調(diào)整公式”。試運(yùn)行結(jié)果為，2019年該局因預(yù)算撥款減少，績(jī)效分值也相應(yīng)地由84.30分增加到86.49分。

為說明本方案效果，我們還對(duì)30個(gè)部門2019年的績(jī)效分值做出了統(tǒng)計(jì)分析(見表4)。從中可看出，該市的績(jī)效分值是大體符合正態(tài)分布的。

表4 鶴壁市2019年部門整體績(jī)效分值等級(jí)統(tǒng)計(jì)

本次試點(diǎn)部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)得到絕大多數(shù)部門的認(rèn)可，表明大多數(shù)部門認(rèn)為這套部門整體支出績(jī)效指標(biāo)體系具有管理價(jià)值。但各部門對(duì)于部門整體績(jī)效的評(píng)價(jià)范圍是僅適用于本級(jí)，還是包括市轄區(qū)，還是應(yīng)擴(kuò)展到包括區(qū)縣，有不同看法。

本次試點(diǎn)的成果體現(xiàn)在：(1)制訂出覆蓋鶴壁市全部31個(gè)政府行政部門的部門整體支出績(jī)效指標(biāo)體系，第一次做到在一級(jí)政府層面部門整體支出績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的全覆蓋。(2)對(duì)鶴壁市31個(gè)行政部門統(tǒng)一實(shí)施了一次部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，形成了31份政府部門的2018年度部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，供市委市政府及各部門自己參考。(3)依托軟件公司開發(fā)了一套部門整體支出績(jī)效管理系統(tǒng)，打通部門內(nèi)部及各部門與財(cái)政部門之間績(jī)效信息的隔離，有助于部門自己與財(cái)政部門更便捷實(shí)施部門整體支出績(jī)效管理。

本次試點(diǎn)的創(chuàng)新性在于：(1)為鶴壁市政府全部行政部門按照部門職能設(shè)定了適用于各部門的個(gè)性績(jī)效指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門、一套指標(biāo)”。(2)統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)體系框架既體現(xiàn)各部門自身的職能履行差別，又實(shí)現(xiàn)了部門之間績(jī)效的可比。(3)所有評(píng)價(jià)部門職能履行成效的績(jī)效指標(biāo)均要求評(píng)價(jià)職能履行的結(jié)果，而非過程，只有在無法衡量結(jié)果的情況下才采用產(chǎn)出指標(biāo)。(4)所有績(jī)效指標(biāo)均可量化，保證績(jī)效評(píng)分結(jié)果的客觀性與可視性，減少人為操縱與人為影響。(5)完全采用公式化評(píng)分方法。公式化評(píng)分指按績(jī)效的相對(duì)性原理，借助數(shù)學(xué)公式將各指標(biāo)業(yè)績(jī)值轉(zhuǎn)化為績(jī)效分值的方法。評(píng)分方法與評(píng)分規(guī)則是緊密相關(guān)的，本次試點(diǎn)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)分方法主要有歷史法、目標(biāo)法、定項(xiàng)計(jì)分法、行業(yè)平均法、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)法。(6)依托軟件實(shí)施智能化管理，可以大幅度減少部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及評(píng)價(jià)人力的依賴，并能更快完成績(jī)效評(píng)價(jià)，提高評(píng)價(jià)的時(shí)效性。

(二)本方案的局限性與改進(jìn)

本方案在鶴壁市的檢驗(yàn)，也存在一定局限，由于尚未建立部門預(yù)算與績(jī)效一體化機(jī)制，預(yù)算改革滯后，因而績(jī)效管理改革得不到預(yù)算改革的支撐。

(1)部門預(yù)算未對(duì)三類項(xiàng)目支出：發(fā)展性項(xiàng)目、限額以上的常規(guī)性項(xiàng)目、限額以下的常規(guī)性項(xiàng)目進(jìn)行分類。只有在分類的基礎(chǔ)上，課題組才能按不同類項(xiàng)目，在績(jī)效管理以部門為主下，制定全過程評(píng)價(jià)、一般評(píng)價(jià)、簡(jiǎn)易評(píng)價(jià)三種辦法，使項(xiàng)目績(jī)效管理走向精細(xì)、實(shí)用。由于投入公式是針對(duì)常規(guī)性預(yù)算(基本支出預(yù)算+常規(guī)性項(xiàng)目預(yù)算)設(shè)計(jì)的，為此，沒有項(xiàng)目分類，也就無法支撐該公式。

(2)尚未建立對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的全覆蓋績(jī)效管理辦法，部門對(duì)部門績(jī)效評(píng)價(jià)不知怎么做，一些部門因無法提供部門績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果而難以客觀評(píng)價(jià)。

(3)在預(yù)算績(jī)效管理部門為主下，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督做什么，怎么做，尚無思路。

(4)財(cái)政尚未建立績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)評(píng)審制度。建立并申報(bào)績(jī)效目標(biāo)是《預(yù)算法》，也是部門績(jī)效管理的要求，本質(zhì)上，績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)其績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率的評(píng)價(jià)。這是本文許多績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)依據(jù)。按規(guī)定，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)按各部門產(chǎn)出結(jié)果指標(biāo)的上年實(shí)現(xiàn)率、本年度國(guó)家政策、政府工作要求，由部門編制，財(cái)政初審，經(jīng)政府辦公會(huì)議確定，列入政府工作計(jì)劃。由于績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容、申報(bào)格式缺失，于是一些部門將工作目標(biāo)或上級(jí)計(jì)劃替代目標(biāo)，甚至無績(jī)效目標(biāo)，不得不將評(píng)價(jià)方法目標(biāo)法改為歷史法。

本次檢驗(yàn)是全國(guó)第一個(gè)在地級(jí)市層面覆蓋全部政府行政部門實(shí)施部門整體支出績(jī)效管理的探索，檢驗(yàn)表明以共性指標(biāo)加個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系，針對(duì)各個(gè)部門開發(fā)體現(xiàn)部門職能的績(jī)效指標(biāo)，結(jié)合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的推進(jìn)，能夠以較低成本實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府層面部門整體績(jī)效管理的全面實(shí)施，全面提升部門整體績(jī)效管理水平。