共生理論視角下部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究

俞元鵡 劉 琨 劉力田

一、引言

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理已成為提升國(guó)家治理體系并推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的核心要素。作為財(cái)政預(yù)算的實(shí)際管理及業(yè)務(wù)實(shí)施單位，政府部門是有效實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的核心主體；優(yōu)化其整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，可為資源有效配置提供科學(xué)依據(jù)，為推動(dòng)國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。2018年出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，對(duì)構(gòu)筑政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算的全方位績(jī)效管理格局提出明確要求。2022年11月財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的二十大精神的報(bào)告《健全現(xiàn)代預(yù)算制度》中提及推進(jìn)部門和單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，再次強(qiáng)調(diào)優(yōu)化部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的重要性，并將部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)列入進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)工作。

近年來(lái)，財(cái)政部和中央部門、地方財(cái)政積極開展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)探索活動(dòng)，為進(jìn)一步完善部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，從效果來(lái)看，現(xiàn)階段的部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)依然沒能將部門內(nèi)部成本性質(zhì)、業(yè)務(wù)性質(zhì)差異明顯的各類零散項(xiàng)目統(tǒng)籌考慮，在理論層面也還缺乏有效方法將部門內(nèi)部復(fù)雜的業(yè)務(wù)與主體進(jìn)行理順，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)部門資源有效配置?；诖?，本文借鑒生物學(xué)的共生理論，嘗試分析在共生理論視角下，如何在部門整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)中厘清部門整體內(nèi)部多元化業(yè)務(wù)以及多利益主體之間的復(fù)雜關(guān)系，并且如何以共生理論作為理論基礎(chǔ)構(gòu)建合理的評(píng)價(jià)流程和評(píng)價(jià)體系，以資金為抓手、績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，推動(dòng)部門內(nèi)部多元業(yè)務(wù)和多利益主體之間實(shí)現(xiàn)資源分配均衡優(yōu)化，促進(jìn)部門整體內(nèi)部和諧統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)部門整體治理效能最大化。

二、我國(guó)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革推進(jìn)現(xiàn)狀

部門整體績(jī)效管理起源于20世紀(jì)80年代興起的新公共管理理論，為提高公共服務(wù)部門的管理效率，該理論將目標(biāo)管理、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，通過成本效益分析、績(jī)效評(píng)價(jià)等先進(jìn)企業(yè)管理方法構(gòu)建新公共服務(wù)管理模式，取得積極的效果。自2011年我國(guó)首次提出部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)概念以來(lái)，立足部門視角的整體績(jī)效管理成為預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。在理論層面，有學(xué)者結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)踐提出我國(guó)部門整體支出績(jī)效指標(biāo)框架(鄭涌和郭靈康，2021)；有學(xué)者借鑒美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家部門績(jī)效管理先進(jìn)做法提出我國(guó)部門整體績(jī)效管理的設(shè)計(jì)思路(曹堂哲和羅海元，2019；馬海濤等，2021)；也有學(xué)者借鑒管理會(huì)計(jì)理論基礎(chǔ)提出部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施方案(張菊香等，2021；許冰蘭和章梓鈺，2022)。

在實(shí)踐方面，各級(jí)政府部門也進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新。2018年起，財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心組織對(duì)中國(guó)氣象局、水利部等部門開展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，積累了較為成功的經(jīng)驗(yàn)。地方財(cái)政也不斷嘗試在部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的組織流程、指標(biāo)體系以及結(jié)果運(yùn)用方面進(jìn)行創(chuàng)新，力圖實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的提升。如北京、湖南、海南、江西、云南、廣東、上海等省市開始了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的嘗試。2022年9月北京首次公開部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，通過提高部門整體支出績(jī)效的透明度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能，進(jìn)而提高部門履職效能和財(cái)政資金使用效益。設(shè)區(qū)市層面，個(gè)別地區(qū)部門整體支出績(jī)效管理取得顯著成效，如2018年河南省鶴壁市推行部門整體預(yù)算績(jī)效管理， 將預(yù)算的編制、執(zhí)行及監(jiān)督的全過程與績(jī)效管理形成有機(jī)融合，近年來(lái)已累計(jì)盤活各類資金3.6億元，財(cái)政統(tǒng)籌能力顯著增強(qiáng)。

三、我國(guó)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)仍未能有效發(fā)揮全方位提升部門整體效能的功能作用

基于現(xiàn)階段我國(guó)各省(區(qū)、市)在部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的實(shí)踐活動(dòng)，雖然評(píng)價(jià)活動(dòng)已經(jīng)往精細(xì)化、整體性、系統(tǒng)性方向發(fā)展，但結(jié)合部門整體績(jī)效管理的相關(guān)理論發(fā)展，仍然存在評(píng)價(jià)工作“碎片化”等問題，未能充分發(fā)揮促進(jìn)部門整體效能提升的功能作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)在思想意識(shí)上，現(xiàn)階段部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)在各層面受到的重視程度仍有待提高

作為反映部門預(yù)算績(jī)效管理水平的重要內(nèi)容，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是銜接項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理和政府預(yù)算績(jī)效管理的重要節(jié)點(diǎn)，也是《意見》中全方位預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)各層級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算資金使用單位已建立良好的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度和規(guī)范，但是不少省(區(qū)、市)包括財(cái)政部門在內(nèi)，對(duì)于部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)及其對(duì)部門治理效能提升的重要性依然未能給予充分重視。部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)在不少省(區(qū)、市)仍未被納入財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，且大部分省(區(qū)、市)也未能及時(shí)將部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)公眾公開。

(二)在評(píng)價(jià)流程上，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的整體目標(biāo)缺失，評(píng)價(jià)報(bào)告制度有待健全

提升部門治理的效能是部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目的，這決定了部門整體目標(biāo)需要與部門業(yè)務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)緊密聯(lián)系。目前，在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐過程中，評(píng)價(jià)整體目標(biāo)與運(yùn)行監(jiān)控制度明顯短缺；同時(shí)，我國(guó)在報(bào)告制度上還不夠健全，相關(guān)監(jiān)控制度缺失，導(dǎo)致部門整體評(píng)價(jià)在預(yù)算績(jī)效管理中的核心地位無(wú)法體現(xiàn)、橋梁作用未能得到充分發(fā)揮。

(三)在報(bào)告內(nèi)容上，未能充分體現(xiàn)其促進(jìn)提升部門整體效能的價(jià)值意義

相較于項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)更具綜合性，并展現(xiàn)部門業(yè)務(wù)特性。根據(jù)《意見》要求，部門整體預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容在于將部門和單位預(yù)算收支全面納入績(jī)效管理，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，推動(dòng)提高部門和單位整體績(jī)效水平?？梢钥闯?，部門整體績(jī)效更加關(guān)注部門整體戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)，在內(nèi)部組織方面更加關(guān)注資金、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、人事等要素的融合。

現(xiàn)階段來(lái)看，相對(duì)于項(xiàng)目、政策績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)作用，大部分部門整體支出績(jī)效評(píng)報(bào)告未能發(fā)揮好這一評(píng)價(jià)模式。一是相當(dāng)部分的部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系依然是基本支出的合規(guī)性審查和重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)單加總，系統(tǒng)性的部門整體績(jī)效指標(biāo)框架尚未建立，對(duì)于部門整體效能、履職情況、管理效率，預(yù)算統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展等方面評(píng)價(jià)得較少；二是一些部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，在評(píng)價(jià)指標(biāo)上依然大部分以采用財(cái)政部共性評(píng)價(jià)指標(biāo)為主，更像一個(gè)對(duì)部門績(jī)效管理工作的考核，未能充分突顯行業(yè)特征和部門特點(diǎn)；三是從部分省(區(qū)、市)部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題和結(jié)論來(lái)看，大部分還是以反映資金使用合規(guī)性、資金使用進(jìn)度、具體項(xiàng)目完成的偏離度為主，評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問題和結(jié)論普遍存在針對(duì)性不強(qiáng)問題，在反映部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)偏離程度以及部門整體內(nèi)部資源配置合理性的問題極少，不利于績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)部門整體效能提升和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

四、共生理論對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的借鑒意義

值得關(guān)注的是，以上部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題，主要囿于多層次共生問題。下階段，我國(guó)持續(xù)深化整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革，需要增強(qiáng)評(píng)價(jià)視角的系統(tǒng)整體性，引入共生理論，進(jìn)一步優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)方案、指標(biāo)等相關(guān)設(shè)計(jì)。

(一)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)涉及多層次的共同需求

部門整體預(yù)算績(jī)效管理反映的是政府部門通過預(yù)算資源的配置對(duì)社會(huì)公共需要的滿足程度，涉及的范圍更廣泛、評(píng)價(jià)的層次更深入，其復(fù)雜程度遠(yuǎn)超過一般的政策及項(xiàng)目績(jī)效管理。不同于企業(yè)利潤(rùn)最大化、企業(yè)價(jià)值最大化、企業(yè)社會(huì)責(zé)任最大化等清晰的企業(yè)管理目標(biāo)，基于公共服務(wù)產(chǎn)品的顯著排他性，公共服務(wù)部門的管理目標(biāo)呈現(xiàn)出較企業(yè)管理目標(biāo)的復(fù)雜性，其往往需要同時(shí)兼顧滿足經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、政治性目標(biāo)以及多層次主體的需求，因此整體性治理成為公共管理部門解決復(fù)雜性、多層次和動(dòng)態(tài)跨域事務(wù)的重要理念和方法(彭錦鵬，2005)，也成為預(yù)算績(jī)效管理的一大難點(diǎn)。然而，部門整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容不單純是項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容的簡(jiǎn)單加總，其評(píng)價(jià)需綜合反映部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)特性以及符合多利益主體的共同需求(胡若癡和武靖州，2014；趙早早，2018)，因此整合特性在部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)中顯得格外重要。

(二)關(guān)于部門整體支出評(píng)價(jià)系統(tǒng)集成的理論探討

曹堂哲和羅海元(2019)首次利用協(xié)同概念提出部門預(yù)算績(jī)效管理的融合內(nèi)容與整合協(xié)同形態(tài)的設(shè)想，即融合部門內(nèi)部業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資源與資產(chǎn)的績(jī)效，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理主體、對(duì)象、過程和信息的整合協(xié)同。該研究通過剖析美國(guó)環(huán)保署部門預(yù)算績(jī)效管理的先進(jìn)做法，提出提升我國(guó)部門整體績(jī)效管理協(xié)同性的對(duì)策，為評(píng)價(jià)部門整體支出績(jī)效提供協(xié)同融合的方向。馬海濤等(2021)在此基礎(chǔ)上，針對(duì)部門整體預(yù)算績(jī)效報(bào)告“碎片化”的現(xiàn)狀，進(jìn)一步利用系統(tǒng)集成理念，構(gòu)建部門預(yù)算整體績(jī)效報(bào)告制度的系統(tǒng)集成模型，強(qiáng)調(diào)績(jī)效報(bào)告在行動(dòng)主體、活動(dòng)過程以及內(nèi)容要素上的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。上述研究已在部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的頂層設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)方法以及評(píng)價(jià)方案上展開深入探討，但是現(xiàn)階段在評(píng)價(jià)理論和評(píng)價(jià)方法上尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，且對(duì)于公共服務(wù)部門內(nèi)部多元業(yè)務(wù)屬性以及多利益主體的協(xié)同與整合處理還未提出有效解決思路與設(shè)計(jì)方案。

(三)共生理論對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的借鑒意義

“共生”(symbiosis)一詞來(lái)源于生物學(xué)，指不同種類的動(dòng)植物之間，通過互相利用各自的特性和優(yōu)勢(shì)共同生存的現(xiàn)象。所謂共生，就是共同生存、共同發(fā)展。在當(dāng)代，人類意識(shí)到共生已成為人與人之間、自然之間及人與自然之間形成的和諧、統(tǒng)一、相互依存的一種命運(yùn)關(guān)系。生物界廣義共生概念是德國(guó)微生物學(xué)家Heinrich Anton de Bary在1879年首次提出的，并很快在哲學(xué)抽象和工業(yè)技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域內(nèi)受到人們的關(guān)注和應(yīng)用。1998年，袁純清在《共生理論——兼論小型經(jīng)濟(jì)》中，提出將生物學(xué)的共生學(xué)說(shuō)創(chuàng)新為社會(huì)科學(xué)的共生理論。此后，不少學(xué)者利用共生理論刻畫系統(tǒng)內(nèi)部各元素通過相互協(xié)同實(shí)現(xiàn)整體創(chuàng)新績(jī)效提升的過程(李曉娣和張小燕，2019；楊力等，2022)。這說(shuō)明共生理論對(duì)于解決復(fù)雜性、多層次和動(dòng)態(tài)跨域事務(wù)有著一定借鑒意義，契合于部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的運(yùn)用場(chǎng)景，有助于幫助部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)者擺脫微觀視角，樹立反映部門整體和諧統(tǒng)一進(jìn)展情況的評(píng)價(jià)理念，構(gòu)建更為科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。

1.有助于部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)中多主體共生的系統(tǒng)考量

在部門戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)踐過程中，往往涉及不同層次主體，如某一省級(jí)預(yù)算管理部門為了實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標(biāo)不僅使用中央轉(zhuǎn)移支付資金和省級(jí)補(bǔ)助資金，同時(shí)通過相關(guān)資金結(jié)構(gòu)安排使市級(jí)財(cái)政、縣級(jí)財(cái)政乃至社會(huì)資本都參與其中，因此，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)將涉及不同層次主體，共同為同一戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。但在現(xiàn)實(shí)中，各主體之間信息不完全透明、不對(duì)稱，權(quán)責(zé)也不完全對(duì)等，導(dǎo)致主體之間的合作程度有待提升；只有不同主體之間為了共同戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和諧統(tǒng)一，部門績(jī)效水平才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。在這樣的共生環(huán)境中，應(yīng)用共生理論將同一戰(zhàn)略目標(biāo)下不同層次主體納入同一范疇展開績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于理順不同層次主體之間的利益關(guān)系，即共生機(jī)制；評(píng)價(jià)各主體為實(shí)現(xiàn)相同戰(zhàn)略目標(biāo)是否達(dá)成和諧統(tǒng)一，即共生狀態(tài)；并評(píng)判各不同層次主體共同對(duì)于部門整體支出績(jī)效的綜合作用，從而系統(tǒng)考量部門整體支出績(jī)效，尋求提升部門整體效能的有效路徑。

2.有利于部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)中多元業(yè)務(wù)共生的綜合評(píng)價(jià)

部門業(yè)務(wù)特性是構(gòu)建部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)方案的核心內(nèi)容。部門內(nèi)部業(yè)務(wù)往往呈現(xiàn)復(fù)雜且多元化的特性，如省級(jí)自然資源部門內(nèi)含業(yè)務(wù)就包括生態(tài)修復(fù)、地質(zhì)防災(zāi)、地質(zhì)勘查、土地整治、土地利用等專業(yè)，每項(xiàng)專業(yè)在成本性質(zhì)、開支進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)和資金用途等方面均有顯著差異，但各項(xiàng)業(yè)務(wù)因共同構(gòu)成部門實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)基礎(chǔ)而共生，各單元之間互相依賴、互相影響、共同發(fā)展。與共生主體同理，多元業(yè)務(wù)共生下的部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于梳理衡量各類業(yè)務(wù)融合共生模式的有效性與合理性，評(píng)判是否以最優(yōu)配置狀態(tài)支持部門戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.助力推動(dòng)部門整體績(jī)效“點(diǎn)”和“面”結(jié)合

從《意見》中全方位預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)架來(lái)看，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)成為綜合各類呈現(xiàn)“點(diǎn)”狀項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)之上的“線”狀架構(gòu)，也成為呈現(xiàn)“面”狀政府績(jī)效管理的組成部分(陳招娣，2018)?；诠采碚摰牟块T整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)可為現(xiàn)階段評(píng)價(jià)方案增加一定宏觀視角，可以有效地解決評(píng)價(jià)人員局限于部門整體內(nèi)各具體項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)“點(diǎn)”，而忽視部門整體績(jī)效“面”的問題。一是共生理論視角下的績(jī)效評(píng)價(jià)，更側(cè)重于可持續(xù)發(fā)展能力的評(píng)價(jià)，有助于更好地提升整體績(jī)效、更有效地履行社會(huì)責(zé)任；二是通過對(duì)多元業(yè)務(wù)和多主體之間的共生機(jī)制、共生狀態(tài)、共生環(huán)境三要素相結(jié)合的綜合考察，有利于減少整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容的“碎片化”程度，提高部門整體支出評(píng)價(jià)與部門戰(zhàn)略目標(biāo)的對(duì)應(yīng)性；三是有助于推動(dòng)部門整體內(nèi)部資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)部門綜合治理功能的有效提升，從而為提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量和深化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用奠定基礎(chǔ)。

五、共生理論下部門整體支出績(jī)效的評(píng)價(jià)流程

(一)評(píng)價(jià)流程

基于共生理論視角下的部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，突破了傳統(tǒng)評(píng)價(jià)理論的瓶頸，將共生理論抽象與升華后，應(yīng)用于績(jī)效評(píng)價(jià)工作中。具體評(píng)價(jià)流程如圖1所示。

圖1 共生理論下部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)流程

首先，在詳細(xì)分析部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)之后，應(yīng)識(shí)別同一戰(zhàn)略下部門不同層次主體和不同類型業(yè)務(wù)，分別作為共生主體和共生業(yè)務(wù)。

其次，結(jié)合共生理論，設(shè)計(jì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)方案，構(gòu)建共生戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)模式，依據(jù)共生性、戰(zhàn)略相關(guān)性和均衡性原則，分別分析兩類共生單元的內(nèi)部機(jī)制，理順主體間或者業(yè)務(wù)間的相互影響關(guān)系，利用相關(guān)共生度測(cè)算方法計(jì)算共生單元在部門整體中的協(xié)調(diào)發(fā)展程度。以此設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)方案，綜合考慮內(nèi)生和外生因素的影響作用，既能體現(xiàn)部門整體支出績(jī)效與部門戰(zhàn)略的緊密結(jié)合，又能準(zhǔn)確反映部門所屬的專業(yè)特性，還能反映部門整體內(nèi)部資源配置現(xiàn)狀。

最后，建立共生戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將共生主體或者業(yè)務(wù)間的共生狀態(tài)和共生環(huán)境納入評(píng)價(jià)體系，歸納于共生指標(biāo)設(shè)計(jì)中，期望通過績(jī)效評(píng)價(jià)過程的分析，發(fā)現(xiàn)影響部門整體績(jī)效的問題和薄弱環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)完善部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的報(bào)告制度，圍繞部門整體效能提升、促進(jìn)部門內(nèi)部資源優(yōu)化配置提出改進(jìn)建議，并進(jìn)一步健全報(bào)告和公開機(jī)制。

(二)案例分析——以福建省交通運(yùn)輸廳為例

本文引用省級(jí)交通運(yùn)輸廳作為案例，圍繞由該預(yù)算部門基本支出和專項(xiàng)支出構(gòu)成的整體支出，結(jié)合共生理論所構(gòu)建的部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)方案，分析設(shè)計(jì)方案的可行性。

1.部門共生主體與共生業(yè)務(wù)識(shí)別

交通運(yùn)輸部門是業(yè)務(wù)種類多、層次多、復(fù)雜程度較高的公共服務(wù)部門之一，根據(jù)福建省交通運(yùn)輸廳年度財(cái)政資金、部門主要職責(zé)、年度工作總結(jié)以及所屬單位職能劃分等公開信息，本文將省交通廳部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)歸納為提升區(qū)域道路交通承載能力、港口與航運(yùn)業(yè)發(fā)展水平、公共運(yùn)輸服務(wù)效率、交通安全保障質(zhì)量四個(gè)方面，助力推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。部門整體財(cái)政資金支出包括基本支出和項(xiàng)目支出。

(1)從主體上看，部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)不是省交通運(yùn)輸廳一家可以實(shí)現(xiàn)的，還需要交通運(yùn)輸部、市縣級(jí)交通運(yùn)輸局、交通投資企業(yè)、交通運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)企業(yè)等主體通過資金紐帶共同參與，共同服務(wù)部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)，成為部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的共生主體。為此，若部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)僅單純考慮部門自身財(cái)政資金支出的績(jī)效，忽視其他主體的作用，則容易造成績(jī)效評(píng)價(jià)“碎片化”，同時(shí)還造成資金支出與部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)不匹配。

(2)從業(yè)務(wù)上看，依據(jù)福建省交通運(yùn)輸廳業(yè)務(wù)板塊職責(zé)不同大體將部門業(yè)務(wù)分為公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、港口建設(shè)與航運(yùn)業(yè)發(fā)展、道路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展、交通質(zhì)量監(jiān)測(cè)、交通科技發(fā)展、交通規(guī)劃設(shè)計(jì)、交通信息通信、交通運(yùn)輸保障共八類，作為部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)所需考慮的共生業(yè)務(wù)。各類公共服務(wù)業(yè)務(wù)處于不同的發(fā)展周期，且業(yè)務(wù)之間也存在相互影響和相互支撐的關(guān)系，各類業(yè)務(wù)通過共生協(xié)同的方式推動(dòng)部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.部門共生機(jī)制分析

在確定共生主體之后，需要分析共生主體之間的相互關(guān)系。福建省交通運(yùn)輸廳共生主體之間的關(guān)系如圖2所示，在包括交通運(yùn)輸部、市縣級(jí)交通運(yùn)輸局、交通投資企業(yè)和交通運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)企業(yè)均參與部門的公共服務(wù)活動(dòng)中，以資金為紐帶捆綁為共生主體，共同為部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。但是各參與主體均附帶衡量自身利益的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各主體難以在同一標(biāo)準(zhǔn)方向上實(shí)現(xiàn)利益一致。例如，交通投資企業(yè)自身價(jià)值化與各級(jí)財(cái)政資金的社會(huì)效益標(biāo)準(zhǔn)之間有明顯差異；市縣級(jí)交通運(yùn)輸局因自身財(cái)政壓力和投資計(jì)劃上的差異，其利益標(biāo)準(zhǔn)也與省級(jí)交通運(yùn)輸部門存在差異。因此各類共生主體在部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)和諧統(tǒng)一的程度，成為評(píng)價(jià)部門整體系統(tǒng)性、協(xié)同性的內(nèi)容。

圖2 共生主體間的關(guān)系及其與整體戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)系

同理，確定共生業(yè)務(wù)后，需要分析部門整體共生業(yè)務(wù)之間的關(guān)系，作為在部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)下測(cè)算共生業(yè)務(wù)和諧統(tǒng)一程度的基礎(chǔ)。圖3展示以福建交通運(yùn)輸廳部門整體為例的共生業(yè)務(wù)之間的關(guān)系，可以看出八類業(yè)務(wù)均直接或者間接對(duì)部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)產(chǎn)生影響。其中，前三類功能層級(jí)業(yè)務(wù)直接影響部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)，其余五類支撐層級(jí)業(yè)務(wù)起到了間接影響作用，因此八類業(yè)務(wù)雖然業(yè)務(wù)性質(zhì)、成本開支、效益內(nèi)容具有顯著差異，相互協(xié)同構(gòu)成整合系統(tǒng)，共同影響部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)。但是，當(dāng)各類業(yè)務(wù)之間和諧共生程度較差時(shí)，將對(duì)部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)構(gòu)成不利影響，因此共生業(yè)務(wù)的和諧發(fā)展成為部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要關(guān)注點(diǎn)。

圖3 共生業(yè)務(wù)間的關(guān)系及其與整體戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)系

3.部門共生程度測(cè)算

按共生理論下部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)思路，需要通過量化測(cè)算共生主體與共生業(yè)務(wù)在部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)下的和諧統(tǒng)一程度，納入部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，用于反映部門整體支出績(jī)效與宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)的契合度、部門整體業(yè)務(wù)特性以及內(nèi)部資源配置的優(yōu)化程度。以共生業(yè)務(wù)為例，可以通過測(cè)度整體狀況共生值(朱俊成，2010；桂起權(quán)和陳群，2014)，來(lái)反映各共生要素在相互作用、互動(dòng)演化過程中所呈現(xiàn)出的協(xié)同狀態(tài)。其測(cè)算過程及方法如下。

(1)測(cè)算業(yè)務(wù)子系統(tǒng)有序度。設(shè)A1、A2、A3、A4、A5、A6、A7、A8分別代表福建省交通運(yùn)輸廳部門整體中八類業(yè)務(wù)的子系統(tǒng)，為影響部門整體支出績(jī)效的共生要素，各子系統(tǒng)的序參量為X={xij,(i=1,2,…,8；j=1,2,…,n)}，i代表八類業(yè)務(wù)中的一種，j代表各類業(yè)務(wù)中的子業(yè)務(wù)。其中βij≤xij≤αij，假定x1j，x2j，…，xkj為業(yè)務(wù)中對(duì)部門整體績(jī)效的正向影響因素，xk+1j，xk+2j，…，xnj為負(fù)向影響因素，共生業(yè)務(wù)Ai序參量分量的有序度為：

上述函數(shù)意義在于將共生業(yè)務(wù)中每類子業(yè)務(wù)對(duì)部門整體績(jī)效的貢獻(xiàn)進(jìn)行無(wú)量綱化處理。

(2)測(cè)算總體有序度。利用算數(shù)加權(quán)平均法得到各共生業(yè)務(wù)序參量有序度：

(3)測(cè)算各類業(yè)務(wù)之間的和諧統(tǒng)一程度。以各共生業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，通過業(yè)務(wù)間動(dòng)態(tài)協(xié)同狀況，測(cè)度共生業(yè)務(wù)對(duì)于部門整體支出績(jī)效的和諧統(tǒng)一程度SE，其中參數(shù)θ是決定共生度發(fā)展方向的。

4.共生戰(zhàn)略指標(biāo)體系的建立

在《意見》中規(guī)定的履職效能、管理效率、運(yùn)行成本、可持續(xù)發(fā)展能力、社會(huì)效應(yīng)和服務(wù)對(duì)象滿意度六個(gè)維度基礎(chǔ)上，增加第七個(gè)維度，以部門共生主體和共生業(yè)務(wù)在部門中的共生度，作為共生戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。參考六維度部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，增加共生維度評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)造省級(jí)交通運(yùn)輸部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見表1)，其中考察部門和諧共生的第七個(gè)維度指標(biāo)占評(píng)價(jià)分值25%，與部門整體社會(huì)效應(yīng)分值權(quán)重相當(dāng)，以此突出部門和諧發(fā)展的重要性?；诟＝ㄊ〗煌ㄟ\(yùn)輸部門歷史專項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果與所構(gòu)造的部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，各維度結(jié)果如圖4所示。

表1 省級(jí)交通運(yùn)輸部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

從圖4各維度評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，首先，部門在履職效能、管理效率、運(yùn)行成本、服務(wù)對(duì)象滿意度四個(gè)維度表現(xiàn)優(yōu)秀，說(shuō)明部門整體能很好地完成總體計(jì)劃任務(wù)，不斷完善地方交通運(yùn)輸領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施水平，同時(shí)部門預(yù)算績(jī)效管理規(guī)范，經(jīng)費(fèi)成本控制合理，受益群體的滿意程度高。其次，部門在社會(huì)效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展兩個(gè)維度表現(xiàn)良好，說(shuō)明部門整理支出能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并通過持續(xù)改革創(chuàng)新保持發(fā)展動(dòng)力，但這兩個(gè)維度依然有進(jìn)一步的改善空間。最后，部門在和諧共生維度上尚待改善，其中在主體共生方面，縣級(jí)交通運(yùn)輸主體在配套投資進(jìn)度上落后于部門整體支出進(jìn)度，交通運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)主體基于自身短期利潤(rùn)的考慮，在數(shù)字化和低碳化發(fā)展方面投資偏少，這都導(dǎo)致該類主體與部門整體戰(zhàn)略契合度不強(qiáng)；在業(yè)務(wù)共生方面，交通科技發(fā)展、交通信息通信等業(yè)務(wù)投入不足，導(dǎo)致該類支撐業(yè)務(wù)對(duì)交通運(yùn)輸效率與規(guī)模的拉動(dòng)作用尚待提高，說(shuō)明各類核心業(yè)務(wù)間的資源配置還有待進(jìn)一步優(yōu)化。通過第七個(gè)維度的評(píng)價(jià)，量化反映部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)履行程度、部門業(yè)務(wù)特性以及部門內(nèi)部資源配置情況的宏觀效果，發(fā)現(xiàn)相關(guān)薄弱環(huán)節(jié)，并加以解決和改善，使部門支出績(jī)效水平不斷提高。

圖4 福建省交通運(yùn)輸部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)雷達(dá)圖

六、政策啟示

部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算績(jī)效全方位管理的重要內(nèi)容，實(shí)踐和理論意義將進(jìn)一步凸顯。然而，現(xiàn)階段，在理論研究層面和實(shí)踐操作層面還面臨諸多難點(diǎn)。例如，目前尚未建立一套科學(xué)方案，無(wú)法全面評(píng)價(jià)對(duì)部門整體支出績(jī)效的系統(tǒng)整合程度、部門各要素之間的協(xié)同性，導(dǎo)致部分的整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法全面反映部門所對(duì)應(yīng)的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)、部門專屬的業(yè)務(wù)特性以及部門內(nèi)部資源配置有效性等情況，結(jié)論的決策有用性和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用程度有待進(jìn)一步提高。

基于此，本文嘗試引入共生理論這一復(fù)雜系統(tǒng)的協(xié)同思想，結(jié)合公共服務(wù)部門在同一戰(zhàn)略目標(biāo)下內(nèi)部業(yè)務(wù)呈現(xiàn)多元化、相關(guān)利益主體呈現(xiàn)多層次化等特點(diǎn)，發(fā)掘旨在量化反映部門整體系統(tǒng)整合程度與內(nèi)含要素協(xié)同性的評(píng)價(jià)方案。并通過理論和案例分析，以部門共生主體和共生業(yè)務(wù)為共生單元，應(yīng)用共生度模型，衡量部門多元化業(yè)務(wù)和多層次主體在部門內(nèi)相互作用、互動(dòng)演化、共生共存的整體狀況，從宏觀視角上反映部門整體支出績(jī)效、部門業(yè)務(wù)特性和內(nèi)部資源整合效果，有效論證了測(cè)算部門整體支出績(jī)效共生程度值的可行性。當(dāng)然，這一評(píng)價(jià)體系與測(cè)度模型并非適用于所有部門，但是對(duì)于評(píng)價(jià)一些具體職責(zé)可量化的部門整體績(jī)效，具有一定參考意義。