關(guān)于城市地下綜合管廊采取PPP模式進(jìn)行建設(shè)的幾點(diǎn)思考

文/王緒存 臨沂市財政局 山東臨沂 276000

關(guān)于城市地下綜合管廊采取PPP模式進(jìn)行建設(shè)的幾點(diǎn)思考

文/王緒存 臨沂市財政局 山東臨沂 276000

本文列舉了近年來全國各地采取PPP模式建設(shè)地下綜合管廊的實(shí)例，從政府投資管理角度論述了各種方式的利弊，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和可操作性。

綜合管廊；PPP模式

地下綜合管廊，是城市建設(shè)中解決交通擁堵問題和提高環(huán)境質(zhì)量的重要舉措，也是發(fā)達(dá)國家的通常做法。目前，國家正在積極推動地下綜合管廊建設(shè)。由于地下綜合管廊投資規(guī)模大，地方財政難以安排預(yù)算資金進(jìn)行建設(shè)；新《預(yù)算法》出臺以后，各級地方政府已經(jīng)不能再通過融資平臺公司進(jìn)行融資，資金不足業(yè)已成為地下綜合管廊建設(shè)的瓶頸。2014年中央相繼出臺有關(guān)政策，推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。這一模式創(chuàng)新了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制，拓寬了社會資本投資渠道，開啟了地下綜合管廊投資建設(shè)新模式。筆者結(jié)合赴哈爾濱﹑白銀﹑廈門﹑珠海等城市調(diào)研情況，對地下綜合管廊采取PPP模式進(jìn)行運(yùn)作淺析如下。

一、PPP模式簡介

公私合作模式（PPP）就是公共部門和私人部門合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，主要分為外包類﹑特許經(jīng)營類和私有化類三類。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)﹑建設(shè)﹑運(yùn)營﹑維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

二、綜合管廊建設(shè)實(shí)例

（一）哈爾濱市。哈爾濱市為2015年地下綜合管廊10個國家試點(diǎn)城市之一，試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)總長度25公里，總投資估算27.12億元，管廊內(nèi)納入給水﹑電力﹑熱力﹑燃?xì)猢p通信等管線，部分路段在高差坡度允許的情況下將雨污水重力流納入管廊。項(xiàng)目建設(shè)采用PPP模式，實(shí)行“投資﹑建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)一體化+入廊單位付費(fèi)+財政補(bǔ)貼”的運(yùn)作方式，特許經(jīng)營期25年，資金來源為中央財政專項(xiàng)補(bǔ)助12億元﹑一次性入廊費(fèi)1億元﹑社會資本籌集14.12億元。

（二）甘肅省白銀市。白銀市為2015年地下綜合管廊10個國家試點(diǎn)城市之一，首期試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)總長度26.25公里，總投資估算22.38億元，管廊內(nèi)納入給水﹑排水﹑雨水﹑電力﹑熱力﹑燃?xì)猢p通信等8類管線。項(xiàng)目建設(shè)采用PPP模式，特許經(jīng)營期30年，資金來源為中央財政專項(xiàng)補(bǔ)助9億元﹑省市財政補(bǔ)助3億元﹑社會資本籌集10.38億元。目前該項(xiàng)目已通過競爭性磋商方式完成了社會資本采購工作，中標(biāo)價格內(nèi)部收益率為6.74%，同時完成了與雨﹑污水管﹑生活給水管﹑工業(yè)給水管﹑燃?xì)夤堠p電力電纜管﹑通信電纜等管線單位初步意向入廊協(xié)議簽訂工作。

（三）廈門市。廈門市現(xiàn)有管廊為政府投資建設(shè)，均無燃?xì)馊肜?，雨水﹑污水等重力流管線在地勢標(biāo)高允許情況下入廊。今年初廈門市成立了市政管廊投資管理有限公司，專門負(fù)責(zé)城市綜合管廊運(yùn)營，實(shí)行“政府扶持﹑企業(yè)運(yùn)作”模式，推動綜合管廊建設(shè)管理的多元化和市場化。運(yùn)作過程中，因電力部門遲遲不按規(guī)定繳費(fèi)，管廊公司入不敷出，只能通過財政撥款彌補(bǔ)虧損。

（四）珠海市。珠海市采用BT模式投資建成的橫琴地下綜合管廊，由橫琴管委會通過特殊采購方式委托大橫琴資產(chǎn)管理公司運(yùn)營管理。該市由于未出臺管廊使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及辦法，致使無法收取運(yùn)營維護(hù)費(fèi)，管理運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用均由政府承擔(dān)。目前，珠海市正在規(guī)劃新建地下綜合管廊項(xiàng)目，擬采用PPP模式投資建設(shè)。

三、綜合管廊建設(shè)模式優(yōu)劣分析

（一）哈爾濱﹑白銀模式

一是社會資本中標(biāo)方實(shí)力強(qiáng)，中標(biāo)價格低。在當(dāng)前資本及建筑市場競爭日益激烈﹑透明化的情況下，社會資本中標(biāo)方均是綜合實(shí)力較強(qiáng)的大型國企，央企占多數(shù)，而且社會資本中標(biāo)價格均較低，如白銀市中標(biāo)價格內(nèi)部收益率為6.74%，哈爾濱市中標(biāo)價內(nèi)部收益率為4.95%，充分體現(xiàn)了招標(biāo)客觀﹑公平﹑公正。

二是社會資本出資為主，政府分期予以補(bǔ)貼。從項(xiàng)目投融資方式看，除中央財政專項(xiàng)補(bǔ)助外，城投公司代表政府入股項(xiàng)目公司，出資比例較低，并對關(guān)系公共利益和公共安全事項(xiàng)有一票否決權(quán)，剩余投資均由社會資本通過股權(quán)出資和項(xiàng)目公司融資籌集解決。政府在項(xiàng)目特許經(jīng)營期（25年或30年），通過列財政預(yù)算進(jìn)行補(bǔ)貼方式返還社會資本投入。

三是項(xiàng)目投資建設(shè)程序規(guī)范，管理到位。上述市在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，提前謀劃，及早編制地下綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃；嚴(yán)格程序，確保社會資本招投標(biāo)客觀公正；政策到位，主管部門及時出臺了地下綜合管廊管理辦法及收費(fèi)規(guī)定。

（二）廈門﹑珠海模式

兩市地下綜合管廊前期建設(shè)均由政府直接投資，是基于這兩市財政實(shí)力較強(qiáng)這一基礎(chǔ)之上的，而且管廊建成后運(yùn)轉(zhuǎn)情況不理想，政府授權(quán)委托專業(yè)公司進(jìn)行運(yùn)營和管理，但政策措施不到位，管廊運(yùn)營公司出現(xiàn)虧損，均依靠財政補(bǔ)貼維持運(yùn)營管理，加大了財政負(fù)擔(dān)。

四、幾點(diǎn)思考

結(jié)合上述各市綜合管廊建設(shè)特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，哈爾濱﹑白銀兩市PPP運(yùn)作模式值得借鑒，這一做法不但能夠解決地方財力不足﹑債務(wù)限額以及不能自行融資建設(shè)政府項(xiàng)目等條件限制問題，而且可以充分利用社會資本優(yōu)勢，有效推動地下綜合管廊順利建設(shè)。

（一）爭取納入國家試點(diǎn)和上級資金支持。鑒于國家正在篩選地下試點(diǎn)城市，應(yīng)盡快研究上報地下綜合管廊PPP項(xiàng)目，爭取列入2015-2017年全國地下綜合管廊工程示范試點(diǎn)項(xiàng)目，爭取各類專項(xiàng)資金及政策支持。

（二）堅(jiān)持先規(guī)劃﹑后建設(shè)的原則。要盡快組織編制地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，同時起草擬定城市綜合管廊管理辦法﹑使用費(fèi)以及維護(hù)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。

（三）搶抓機(jī)遇，降低社會資本成本。要搶抓目前社會資本投資欲望旺盛且回報率要求不高的有利時機(jī)，盡快推進(jìn)社會資本招標(biāo)即競爭性磋商工作，力爭以最低的成本引入實(shí)力最強(qiáng)的社會資本。

（四）要加快PPP項(xiàng)目前期工作安排。盡快成立項(xiàng)目公司，作為實(shí)施主體，先期推進(jìn)辦理項(xiàng)目可研﹑立項(xiàng)﹑土地﹑規(guī)劃﹑環(huán)評等前期手續(xù)及完善建設(shè)條件，待招標(biāo)選定社會資本后，由社會資本按程序?qū)具M(jìn)行增資，將公司變更為地下綜合管廊項(xiàng)目公司，獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目的投融資﹑建設(shè)及運(yùn)營管理等職能。

[1]《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）.

[2]《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）.

王緒存,1976年3月,男,漢族,山東省臨沂市,現(xiàn)供職于臨沂市財政局,從事政府投融資管理工作.