人工智能驅(qū)動政府敏捷治理的運(yùn)行機(jī)制與實踐探索
——以北京海淀區(qū)城市大腦為例

張欣亮，唐斯斯，李晶

（1.中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院 標(biāo)準(zhǔn)化評估研究所，北京 100191；2.國家信息中心 科研管理處，北京 100045）

一、引言

黨的二十大報告提出要加快建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國”。新一代信息技術(shù)快速發(fā)展并深度嵌入經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域，也正驅(qū)動著政府治理的結(jié)構(gòu)、形態(tài)和模式發(fā)生重要變化。數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展與應(yīng)用，在開辟公共服務(wù)新渠道、重塑政府治理流程、提升治理的精準(zhǔn)化與高效化水平等方面發(fā)揮著重要作用（李韜和馮賀霞，2022）。當(dāng)前，政府治理借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等手段，衍生了數(shù)字治理、數(shù)智治理等新型政府治理形態(tài)。同時，隨著新技術(shù)的迭代、治理理念的嬗變及內(nèi)外部環(huán)境演化，敏捷治理逐漸成為新時代政府治理領(lǐng)域的重要工具和治理理念。作為信息技術(shù)變革浪潮下衍生出的一種新型治理模式，敏捷治理以數(shù)字技術(shù)為支撐，保持治理手段的適度彈性，高效配置公共資源，科學(xué)進(jìn)行管理決策，關(guān)注服務(wù)對象的需求并及時響應(yīng)，強(qiáng)調(diào)廣泛參與和協(xié)調(diào)一致，進(jìn)而不斷實現(xiàn)政府善治。事實上，敏捷治理是以人工智能等新一代信息技術(shù)為支撐的創(chuàng)新型政府治理理念。人工智能憑借其科學(xué)高效的信息處理系統(tǒng)，能夠最大限度地發(fā)揮敏捷治理模式下的多主體參與、跨部門合作及多資源并用等制度優(yōu)勢（曹海軍和侯甜甜，2021）。政府治理場域內(nèi)人工智能技術(shù)的應(yīng)用，成為緩解手動辦公與日益增多業(yè)務(wù)量之間矛盾的重要技術(shù)手段（Ines and Sukumar，2020），同時，政府的數(shù)字化、智能化的技術(shù)轉(zhuǎn)型正在深刻重塑著政府的治理方式和業(yè)務(wù)流程（林園春，2022），政府治理的敏捷性正在逐步提高?？梢钥闯?，人工智能技術(shù)在推動政府敏捷治理方面發(fā)揮著重要作用。那么，人工智能驅(qū)動政府敏捷治理內(nèi)在機(jī)理是什么？在實踐中如何表現(xiàn)？本文通過梳理當(dāng)前人工智能在政府治理領(lǐng)域的研究，結(jié)合北京市海淀區(qū)城市大腦案例，對這一問題給予回應(yīng)和探討。

二、研究回溯：人工智能與敏捷治理

（一）人工智能概念

人工智能這一概念誕生于20 世紀(jì)50 年代，主要意涵是指以機(jī)器實現(xiàn)人類的行為，這是具有重要里程碑式的概念，但受限于技術(shù)條件和應(yīng)用場景的缺乏，并未得到快速發(fā)展。近年來，伴隨著數(shù)據(jù)資源和技術(shù)的不斷發(fā)展，人工智能技術(shù)溢出效應(yīng)明顯，能夠極大提升社會生產(chǎn)效率，對經(jīng)濟(jì)社會影響更加深遠(yuǎn)（黃旭，2022）。同時，由于城市級系統(tǒng)治理的需求，為人工智能技術(shù)提供了豐富的應(yīng)用場景，人工智能技術(shù)進(jìn)入高速發(fā)展階段并不斷取得突破性進(jìn)展，逐步滲透到重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)治理等社會領(lǐng)域。

盡管目前學(xué)術(shù)界對人工智能的界定尚未形成統(tǒng)一，但其以數(shù)據(jù)和算法為內(nèi)核的技術(shù)特性是不容置疑的。就技術(shù)的發(fā)展程度而言，當(dāng)前人工智能技術(shù)雖然仍處于弱人工智能階段（谷生然和郭燕，2022），但其獨(dú)特的技術(shù)優(yōu)勢仍然非常明顯。首先是交互性。人機(jī)交互是人工智能“生命”的體現(xiàn)，其根據(jù)各類觸點掌握豐富信息并基于此做出各類預(yù)設(shè)“反應(yīng)”進(jìn)而高效率工作。其次是高效性。人工智能基于算法優(yōu)化和算力提升，面對復(fù)雜環(huán)境和問題能夠更加高效實現(xiàn)目標(biāo)，特別是針對大數(shù)據(jù)資源，人工智能基于數(shù)據(jù)完成算法優(yōu)化，又以算法不斷激發(fā)數(shù)據(jù)價值。再次是集成性?，F(xiàn)階段，人工智能已不能看成是單一技術(shù)，其發(fā)展迭代衍生并與其他技術(shù)交互，成為由機(jī)器人技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)、邊緣計算、自然語言處理、知識圖譜和虛擬現(xiàn)實等多類技術(shù)融合的集成系統(tǒng)（李曉理等，2020）。最后是擴(kuò)展性。人工智能具有自適應(yīng)性，能夠根據(jù)環(huán)境變化、信息調(diào)整做出系統(tǒng)修正和演化迭代。人工智能的應(yīng)用場景不斷豐富，目前已廣泛應(yīng)用于金融、媒體、教育、醫(yī)療等各個領(lǐng)域，給人們的生產(chǎn)生活方式帶來了顛覆性的影響和變革，同時也讓許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家看到了人工智能給政府治理帶來的重大機(jī)遇，并啟動了一系列支持人工智能技術(shù)發(fā)展的配套政策（陳潭和廖令劍，2021）。

（二）政府治理、敏捷治理及特征

政府治理可看作以政府行政系統(tǒng)為治理主體、多利益相關(guān)方協(xié)同參與的社會公共事務(wù)治理，是整個社會運(yùn)行體系的基礎(chǔ)和中樞，深刻影響著國家治理有效性及其現(xiàn)代化進(jìn)程。學(xué)術(shù)界根據(jù)其內(nèi)在要素結(jié)構(gòu)將政府治理進(jìn)一步分解為治理理念、治理方式與過程及治理結(jié)構(gòu)三部分內(nèi)容（冉龍亞等，2021），政府治理體系及其治理能力決定著實際的治理效能，影響著國家現(xiàn)代化進(jìn)程（張賢明和張力偉，2022）?！懊艚葜卫怼边@一理念的提出源自軟件開發(fā)領(lǐng)域，隨后被逐步應(yīng)用于企業(yè)管理、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展和前沿科技領(lǐng)域，以幫助組織快速感知內(nèi)外部環(huán)境變化、靈活轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)模式、推動技術(shù)創(chuàng)新，并促進(jìn)企業(yè)與利益相關(guān)者之間建立持續(xù)的協(xié)調(diào)聯(lián)系，實現(xiàn)整個系統(tǒng)的最高績效（任嶸嶸等，2021）。隨著當(dāng)前各領(lǐng)域開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷走向深入，新一代信息技術(shù)不斷參與到經(jīng)濟(jì)社會治理體系，生成于信息化領(lǐng)域的敏捷治理概念，也逐漸滲透到公共治理領(lǐng)域，用于改善和提升政府的數(shù)字化服務(wù)水平，并給政府的宏觀調(diào)控帶來了深刻變革（容志，2022）。

有學(xué)者提出政府敏捷治理是為應(yīng)對新興產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性（薛瀾和趙靜，2019）、新技術(shù)所帶來的一系列技術(shù)倫理風(fēng)險（吳磊等，2022），政府所采取的新型治理模式。因為敏捷治理所倡導(dǎo)的快速感知、靈活響應(yīng)、多元參與和持續(xù)協(xié)調(diào)等理念與構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的價值追求高度契合，越來越多的研究將敏捷治理這一概念通過超大城市基層治理能力提升（張欣亮和王雯，2021）、網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管（陳國權(quán)和鐘俊弛，2021）、智慧社區(qū)建設(shè)（葛天任和裴琳娜，2020）、共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管（李曉方，2019）等具體案例進(jìn)一步闡釋。而敏捷治理特征明顯，強(qiáng)調(diào)以人的需求為導(dǎo)向，堅持包容性、柔韌性、靈活性、適應(yīng)性及可持續(xù)性（李漢卿和孟子龍，2022），能夠?qū)崿F(xiàn)政府快速識別社會問題及時響應(yīng)公眾需求、提前預(yù)測發(fā)展趨勢（于文軒，2022），這些特征與當(dāng)前政府治理數(shù)字化、智能化需求匹配。

三、機(jī)制探尋：人工智能驅(qū)動政府敏捷治理的運(yùn)行邏輯

目前，政府治理的組織形態(tài)仍然是依托于科層制結(jié)構(gòu)，政府敏捷治理從理念走向?qū)崿F(xiàn)，很大程度來看，是通過有效的手段打破或規(guī)避其程序僵化、規(guī)章繁雜、效率低下等諸多問題。隨著人工智能技術(shù)在政府部門應(yīng)用程度的不斷加深，帶有技術(shù)治理的特性正推動了人工智能與政府治理的雙向互構(gòu)，已成為驅(qū)動政府走向敏捷治理的重要驅(qū)動力。

（一）以數(shù)據(jù)共享推動跨部門合作

人工智能憑借其高效精準(zhǔn)且富有彈性的數(shù)據(jù)處理能力，最大程度上將不同部門、不同系統(tǒng)的多源數(shù)據(jù)及資源進(jìn)行整合，成為敏捷治理的關(guān)鍵技術(shù)基礎(chǔ)。首先，通過人工智能技術(shù)降低公共數(shù)據(jù)采集、匯聚、流通及分析的行政成本，推動跨區(qū)域、跨層級、跨部門的信息共享，不斷打破部門之間數(shù)據(jù)流通的技術(shù)障礙和成本桎梏，進(jìn)而有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)下信息不對稱的缺陷，讓更多利益相關(guān)者參與到治理體系中來，在政府內(nèi)部形成跨部門合作的治理網(wǎng)絡(luò)。其次，在人工智能技術(shù)應(yīng)用推廣中，將涉及具體業(yè)務(wù)單元的數(shù)據(jù)資源融合、流程優(yōu)化與標(biāo)準(zhǔn)確定，這是對數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)流通進(jìn)行校核的過程，強(qiáng)化了跨部門機(jī)構(gòu)之間的溝通和信任，推動協(xié)同治理實現(xiàn)。再次，人工智能技術(shù)依托建立信息開放與共享機(jī)制，能夠快速實現(xiàn)多源異構(gòu)信息自動化、精準(zhǔn)化的交換、連接和傳遞，降低溝通和信息獲取的成本，促進(jìn)多部門間的信息交互與資源整合。最后，在敏捷理念共識下，依托人工智能系統(tǒng)融合性特征，牽頭部門應(yīng)面向內(nèi)部構(gòu)建“唯一且權(quán)威”的技術(shù)服務(wù)平臺，即“一網(wǎng)協(xié)同”平臺，實現(xiàn)政府內(nèi)部跨層級、跨部門協(xié)同，推動了整體性、敏捷性政府實現(xiàn)。

（二）以智能算法促進(jìn)高效率治理

敏捷治理發(fā)端于信息技術(shù)領(lǐng)域，應(yīng)用于治理領(lǐng)域，是智能規(guī)則與社會規(guī)則相融合的治理方式，而算法既是人工智能發(fā)展的基石，又是其發(fā)揮作用的手段。在政府治理領(lǐng)域，通過設(shè)計實施一系列智能或半智能算法指令開展工作，大幅提升了政府行政和治理效率。在治理信息獲取方面，依賴各類泛在傳感器及智能邊緣計算設(shè)備，智能算法賦予其“所見即所得”的信息處理能力，極大拓展了政府治理信息及數(shù)據(jù)的來源范圍，形成了豐富的多源異構(gòu)政務(wù)大數(shù)據(jù)體系，為多源校核、快速響應(yīng)的敏捷治理奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在數(shù)據(jù)處理方面，第一，人工智能技術(shù)能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)信息處理方式的不足，提高信息數(shù)據(jù)處理的精準(zhǔn)性和高效性，通過信息定位和數(shù)據(jù)抓取，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集和處理的自動化與智能化。第二，人工智能具有超強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，通過對信息的甄別和提煉，增強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的信息辨識能力，在對海量信息的挖掘、模糊信息的處理上具有傳統(tǒng)處理方法無可比擬的優(yōu)勢。第三，人工智能技術(shù)能夠打破時間和空間的限制，拓寬信息傳遞的渠道，同時還可以對不同的信息獲取的方式進(jìn)行靈活轉(zhuǎn)換，加快數(shù)據(jù)信息的共享效率。如果不具有智能技術(shù)，即使存在所需的龐大數(shù)據(jù)，也沒有足夠的能力對海量數(shù)據(jù)資源進(jìn)行處理、分析，無法從中發(fā)掘出新的意義，產(chǎn)生新的價值。在治理流程方面，人工智能技術(shù)通過算法判斷數(shù)據(jù)流和業(yè)務(wù)流的常規(guī)態(tài)勢，進(jìn)而有效識別并優(yōu)化治理流程中的冗余環(huán)節(jié)，提升治理流程效率和社會效益。

（三）以趨勢研判提升決策科學(xué)化

不確定性是當(dāng)今政府治理中決策者所面臨的主要風(fēng)險和挑戰(zhàn)，人工智能通過強(qiáng)大的運(yùn)算能力、自主建模能力及降低預(yù)測成本的能力，廣泛應(yīng)用于輔助政府決策，提高治理決策的客觀性、精確性和透明度，進(jìn)而增進(jìn)政府龐大運(yùn)行體系的敏捷性。首先，依賴高度集成的視頻、音頻、圖片和數(shù)據(jù)等信息資源建立的智能化指揮平臺，直接鎖定、瞄準(zhǔn)目標(biāo)環(huán)境和問題，跳過信息流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了治理決策的在場性。其次，通過融合多源異構(gòu)的海量數(shù)據(jù)和信息，以知識圖譜、圖像識別、聲文互轉(zhuǎn)等人工智能技術(shù)為基礎(chǔ)，幫助決策者深入挖掘、精準(zhǔn)關(guān)聯(lián)和準(zhǔn)確定位在復(fù)雜決策環(huán)境中面臨的問題，并提供決策所需要的關(guān)鍵信息，增強(qiáng)了治理決策的系統(tǒng)性。再次，利用空間建模、智能成像、標(biāo)簽云等技術(shù)將決策所需的數(shù)據(jù)及各類信息進(jìn)行直觀的可視化展示，在增強(qiáng)對決策過程規(guī)范的同時，極大降低了決策的難度。

（四）以多渠道協(xié)同應(yīng)對環(huán)境變化

受到利益訴求多元化、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不確定，并疊加新冠肺炎疫情等因素的影響，政府隨時面臨公眾需求和治理環(huán)境的變化與調(diào)整已成為一種常態(tài)。借助人工智能技術(shù)融合多渠道信息和多維技術(shù)，實現(xiàn)治理關(guān)系、治理工具、治理方式的創(chuàng)新，促使傳統(tǒng)治理中的管制關(guān)系轉(zhuǎn)為互動關(guān)系、人工工具轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)工具、被動治理轉(zhuǎn)為主動治理。首先，人工智能參與政府治理對“用戶關(guān)注”實現(xiàn)成本更低。通過對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的快速收集整理并實施用戶畫像，能精準(zhǔn)識別公眾訴求，提供差異化、智慧化公共服務(wù)，使得政府面對龐大的公眾群體提供個性化服務(wù)成為可能，當(dāng)前政府領(lǐng)域廣泛開展的企業(yè)所需政策精準(zhǔn)推送服務(wù)就是典型例證。其次，在人工智能支撐下的政府治理具有自主優(yōu)化的特點，以感知環(huán)境變化。一方面是及時處置，借助既定的計算邏輯和算法規(guī)則，搜集、分析和運(yùn)算外部數(shù)據(jù)流、信息流和時間流，將數(shù)據(jù)信息整體呈現(xiàn)給決策者，以實現(xiàn)對外部環(huán)境信息和環(huán)境的數(shù)字化與精準(zhǔn)感知，使決策機(jī)構(gòu)獲取全面準(zhǔn)確風(fēng)險信息，提高感知風(fēng)險、應(yīng)急響應(yīng)和靈活處置的能力；另一方面是風(fēng)險預(yù)警，借助智能感知元器件及無人機(jī)、自動化、機(jī)器人與大數(shù)據(jù)等輔助技術(shù)，實現(xiàn)全方位風(fēng)險監(jiān)控及時確定危機(jī)源，分析危機(jī)征兆，預(yù)測關(guān)聯(lián)危機(jī)，對風(fēng)險事件進(jìn)行實時感知和精準(zhǔn)預(yù)判。

（五）以自動化交互助力公眾參與

敏捷治理要求政府轉(zhuǎn)變以往“單打獨(dú)斗”的治理模式，吸納更多社會主體、基層群眾和技術(shù)領(lǐng)域人才，實現(xiàn)多部門合作、多主體協(xié)同。人工智能通過跨區(qū)域、跨層級、跨部門的信息共享打破部門之間的信息壁壘，有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)下信息不對稱的缺陷，讓更多利益相關(guān)者參與到治理體系中來，形成扁平化的治理結(jié)構(gòu)及溝通透明化、決策去中心化的治理網(wǎng)絡(luò)（尹寒和張德鵬，2020），實現(xiàn)真正意義上的公共治理與社會監(jiān)督。人工智能技術(shù)降低了多元群體參與治理的門檻，通過多類終端布設(shè)、算法優(yōu)化、敏捷開發(fā)、人機(jī)交互等方式，在諸多場景降低了因空間、時間、能力等方面限制公眾參與治理的問題。一方面，以政務(wù)機(jī)器人、“隨手拍”、移動端12345、網(wǎng)上議事廳等應(yīng)用的推廣，公眾在參與治理從問題發(fā)現(xiàn)、咨詢到解決反饋的全流程的可能性大大提高；另一方面，智能技術(shù)能將群眾在各類渠道留下的碎片化、非結(jié)構(gòu)化信息快速分析和整理研判，通過數(shù)字畫像、知識圖譜等技術(shù)將信息納入到政策評估、城市治理中，不斷推動公眾參與治理的實現(xiàn)。

四、實踐運(yùn)用：海淀區(qū)城市大腦支撐區(qū)域敏捷治理探索

敏捷治理是信息革命浪潮下政府在實踐中不斷探索、創(chuàng)新、衍生出來的新型治理模式，城市大腦是人工智能賦能城市敏捷治理的重要表現(xiàn)形式。隨著人工智能技術(shù)的不斷成熟，我國已逐步探索出具備智能中樞、數(shù)據(jù)中臺、決策中心等核心功能的城市大腦雛形。北京市海淀區(qū)充分發(fā)揮北京國際科創(chuàng)中心核心區(qū)優(yōu)勢，于2018 年年底啟動了城市大腦建設(shè)，聚焦城市精細(xì)化、高效能治理，不斷推動城市治理現(xiàn)代化。

海淀區(qū)城市大腦以大數(shù)據(jù)為驅(qū)動、人工智能賦能為核心、場景應(yīng)用為突破口，聚焦多領(lǐng)域、全場景、大協(xié)同的城市治理業(yè)務(wù)，同時，不斷加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，搭建了“1+1+2+N”的海淀城市大腦架構(gòu)，即“感知一張網(wǎng)”“時空一張圖”“兩個中心”和N 個創(chuàng)新應(yīng)用場景。海淀區(qū)城市大腦通過構(gòu)建覆蓋廣泛的傳感網(wǎng)絡(luò)并全面接入全區(qū)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、遙感影像、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等海量數(shù)據(jù)資源，感知“人、車、地、事、物”等多要素動態(tài)信息，以人工智能技術(shù)為主要手段開展實時分析，以數(shù)據(jù)分析的客觀結(jié)果服務(wù)城市治理決策，以問題解決為導(dǎo)向整合公共資源實現(xiàn)多部門協(xié)同，為提高城市治理的敏捷性提供了有力支撐。

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制，開辟跨部門協(xié)作路徑

第一，全面統(tǒng)籌，搭建多元互通的合作渠道。面對當(dāng)前復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會形勢，敏捷治理倡導(dǎo)政府搭建治理平臺，引入更加多元的社會力量，創(chuàng)建多元主體共治的利益平衡機(jī)制，形成政府引導(dǎo)、多方協(xié)同的治理格局（范旭和劉偉，2020）。為了提高海淀區(qū)城市敏捷治理的參與度，專門成立了城市大腦科技產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，探索出“創(chuàng)新合伙人”機(jī)制，不斷優(yōu)化城市治理技術(shù)合作生態(tài)。具體而言，通過設(shè)立多部門共同參與的會商機(jī)制，加強(qiáng)工作職責(zé)的梳理和銜接，實現(xiàn)上下工作互聯(lián)，橫向工作互動。對權(quán)屬不清的部件、職能交叉、疑難案件進(jìn)行會商會辦，協(xié)調(diào)處置，建立健全城市管理相關(guān)部門之間信息互通、資源共享的工作機(jī)制。

第二，政企合作，建立權(quán)責(zé)明晰的共治機(jī)制。敏捷治理的實現(xiàn)需要一個政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、公眾參與的多主體協(xié)同建設(shè)運(yùn)營的生態(tài)體系，明確利益主體間的權(quán)責(zé)劃分是維持這一系統(tǒng)持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵。海淀區(qū)在政府主導(dǎo)下建立一整套協(xié)調(diào)機(jī)制，探索出政府工作專班、城市大腦研究院、運(yùn)營平臺公司和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的“四輪驅(qū)動”的創(chuàng)新機(jī)制。具體看來，政府領(lǐng)域組建成立城市大腦專班，全面統(tǒng)籌調(diào)動城市治理各相關(guān)部門。專班領(lǐng)導(dǎo)小組是決策機(jī)構(gòu)，專班辦公室是日常管理機(jī)構(gòu)。海淀區(qū)政府批準(zhǔn)成立城市大腦研究院，為海淀城市大腦建設(shè)提供方案策劃、專業(yè)研究、戰(zhàn)略智庫“三大能力”支持。海淀區(qū)首次推出海淀創(chuàng)新合伙人模式組建運(yùn)營公司，推進(jìn)開展“城市大腦”頂層設(shè)計和應(yīng)用建設(shè)。建立科技產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，發(fā)揮中試平臺功能，統(tǒng)一社會資源，匯聚政府和企業(yè)優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)、圍繞城市大腦場景與需求，開展聯(lián)合創(chuàng)新活動，為政府、研究院、平臺公司對接最先進(jìn)的技術(shù)能力，形成上下產(chǎn)業(yè)互動，推動城市大腦建設(shè)。同時，成立“城市大腦”創(chuàng)新合伙人基金，重點投資與城市大腦建設(shè)有關(guān)的運(yùn)營和人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)、智能傳感等領(lǐng)域高端技術(shù)企業(yè)。通過各部門整合優(yōu)質(zhì)資源，共同發(fā)力，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，實現(xiàn)了政府部門和非政府部門之間的高度協(xié)作，勾勒出“多元參與、協(xié)同共治、持續(xù)協(xié)調(diào)”的敏捷治理圖景。

（二）簡化業(yè)務(wù)流程，推動事件處置高效率

第一，創(chuàng)新行政執(zhí)法模式，實現(xiàn)事件精準(zhǔn)派遣。傳統(tǒng)的政府治理過程存在流程復(fù)雜、耗時嚴(yán)重等問題，這要求決策者重新思考和重新設(shè)計政策流程，精準(zhǔn)施策，提高執(zhí)行效力，切實滿足公眾需求。智能算法為促進(jìn)政府行政決策自動化及服務(wù)治理精細(xì)化提供了必要的技術(shù)條件。海淀區(qū)依托城市大腦建設(shè)，精心設(shè)計綜合行政執(zhí)法工作“智慧方案”，努力實現(xiàn)綜合行政執(zhí)法信息數(shù)據(jù)應(yīng)用的全感知、全互聯(lián)、全分析、全應(yīng)用，推動行政執(zhí)法事件的精準(zhǔn)處置。城市大腦通過“大城管綜合業(yè)務(wù)平臺”系統(tǒng)升級，依托智能化技術(shù)，將原有“七步流程”簡化為人工操作“三步流程”+系統(tǒng)自動操作“四步流程”，根據(jù)案件權(quán)屬清單實現(xiàn)自動派發(fā)?；趫D片識別技術(shù)將處置前后的照片自動比對，與結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)照片進(jìn)行智能核對，完全匹配則自動結(jié)案。在案件處置結(jié)案后，實施綜合考評，實時評分、實時計分、考核報告實時生成，切實做到“發(fā)現(xiàn)即處置、處置即考核”，確保公共政策的通達(dá)性和有效性。

第二，降低決策執(zhí)行成本，推進(jìn)事件高效處置。目前我國基層社會治理存在執(zhí)行力不足及制度建設(shè)滯后等現(xiàn)象，如何實現(xiàn)政務(wù)的“秒級反應(yīng)”和指令的“一鍵傳達(dá)”是當(dāng)前管理者在探索敏捷治理過程中亟待解決的問題。人工智能通過及時歸集存儲相關(guān)政務(wù)信息，整合政務(wù)資源，提高政務(wù)的執(zhí)行效率，同時也大大緩解了政府部門的人員壓力。以共享單車占用盲道為例，海淀城市大腦通過將視頻圖像資料變成一個圖片，對圖片進(jìn)行分類，系統(tǒng)自動學(xué)習(xí)、自動比對，發(fā)現(xiàn)共享單車占用人行道或盲道的情況，將信息推送到工作人員的手機(jī)上，由工作人員直接去現(xiàn)場進(jìn)行處理。相比以前的人工巡查模式，從共享單車公司收到信息到處置完成，全程只需要幾分鐘的時間，節(jié)省了大量的時間成本和人力成本。再例如，在城市渣土車治理頑疾上，由于渣土運(yùn)輸行業(yè)性質(zhì)特殊、違法成本低、相關(guān)管理部門眾多、執(zhí)法不足、數(shù)據(jù)未實現(xiàn)共享等原因，傳統(tǒng)治理手段難以對其形成有效威懾。海淀城市大腦采用“三融五跨”解決方案，將渣土車的全鏈條7 個業(yè)務(wù)部門進(jìn)行打通、融合，協(xié)同共治，統(tǒng)籌推進(jìn)。同時接入了地理空間和衛(wèi)星遙感視頻圖像等數(shù)據(jù)及市區(qū)和區(qū)級相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，并將遍布街頭的各種攝像頭和各種設(shè)備上安裝的傳感器串聯(lián)在一起，通過全區(qū)的攝像頭再加上人工智能算法識別車牌，實現(xiàn)對城市渣土車運(yùn)行狀態(tài)的實時展現(xiàn)與融合分析，構(gòu)建無時不有、無處不在的高效執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，推動政府治理朝著自動化和精準(zhǔn)化方向轉(zhuǎn)型。

（三）夯實技術(shù)基礎(chǔ)，實現(xiàn)輔助決策智能化

第一，搭建全方位感知體系，實現(xiàn)城市治理問題高效識別。城市治理問題具有“多、碎、雜”且難根治、易反彈的特點，能否及時識別這些問題，是城市進(jìn)行敏捷治理的基礎(chǔ)。海淀城市大腦通過各類視頻、傳感器網(wǎng)絡(luò)，匯聚人眼、電子眼、天眼、值守應(yīng)急信息、公眾信息、數(shù)據(jù)信息“六位一體”信息源，將數(shù)據(jù)和算法支撐復(fù)雜的超大城市運(yùn)行體系，確保實時、在線、量化和可視化地觀測城市的運(yùn)行，形成多渠道、全方位的智慧化城市運(yùn)營體系。例如，在住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，海淀區(qū)建立了“建設(shè)工程智慧監(jiān)管平臺”，實現(xiàn)“視頻巡查+現(xiàn)場執(zhí)法”監(jiān)督管理新模式，通過智慧監(jiān)管平臺查看全區(qū)建筑工地的狀況，實現(xiàn)遠(yuǎn)程執(zhí)法與現(xiàn)場執(zhí)法科有機(jī)結(jié)合，研判城市管理問題根源，消除管理盲區(qū)，形成發(fā)現(xiàn)問題及時反饋、快速處理、形成報告的閉合完整的協(xié)調(diào)工作體系，使政府由過去的“被動”治理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿采w、精細(xì)化的“主動”治理模式。

第二，打造智能化決策系統(tǒng)，針對具體問題進(jìn)行自主研判。提高精準(zhǔn)研判和精準(zhǔn)施策能力是推動城市治理科學(xué)化和體現(xiàn)敏捷思維的重要舉措，海淀城市大腦通過對海量數(shù)據(jù)的綜合分析，以最小成本、最快速度解決最突出問題，取得最佳整合效應(yīng)，為城市管理工作提供科學(xué)有效、直觀可視的決策依據(jù)。例如，“海淀區(qū)時空一張圖”作為城市大腦的核心支撐平臺之一，持續(xù)為管理者提供實時高效的地理空間服務(wù)，具體包括基于時空信息對各類重點車輛進(jìn)行研判與分析、固化違法證據(jù)、通過物聯(lián)網(wǎng)傳感器、高點視頻監(jiān)控、精確點位消火栓及周邊消防站等信息提供安全領(lǐng)域的空間防控能力等，實現(xiàn)了數(shù)字空間和物理空間的智能關(guān)聯(lián)及政務(wù)數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的一體化融合，助力各委辦局及單位業(yè)務(wù)能力提升。再例如，海淀城市大腦的智慧能源版塊以電力運(yùn)行數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)全面反映區(qū)域用能水平，通過全社會售電量、用電量體現(xiàn)城市用能特征，形成以電力數(shù)據(jù)為核心的多維度城市畫像，從電力視角構(gòu)建施工工地用能監(jiān)測、住宅空置監(jiān)測、群租房預(yù)警等支撐應(yīng)用，輔助相關(guān)委辦局開展多維監(jiān)測管控與研判決策，從而更好地把握城市運(yùn)營情況。

第三，創(chuàng)建靈活調(diào)度機(jī)制，確保決策指令精準(zhǔn)下達(dá)。城市治理在指揮調(diào)度過程中往往會存在系統(tǒng)相對獨(dú)立、視頻聯(lián)動困難、指令下達(dá)遲緩等問題，如何提高指令傳達(dá)的高效性和指揮調(diào)度的靈活性是實現(xiàn)敏捷治理的關(guān)鍵。海淀城市大腦依托其指令調(diào)度體系形成系統(tǒng)反饋閉環(huán)，實現(xiàn)指揮的靈活調(diào)度和決策的高效執(zhí)行。以雨情調(diào)度工作為例，面對入汛以來的最強(qiáng)降雨天氣，海淀城市大腦智能運(yùn)營指揮中心（IOCC）是城市治理指揮調(diào)度的指揮中樞，聚合了全區(qū)13 個委辦局的35 個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，同時接入了氣象局、水務(wù)局、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備等相關(guān)數(shù)據(jù)，把視頻會議、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等功能進(jìn)行整合，通過衛(wèi)星云圖和雷達(dá)圖實時傳送數(shù)據(jù)，將信息自動發(fā)送到相關(guān)部門并實時監(jiān)測進(jìn)展，有效指導(dǎo)防汛人員提前采取預(yù)防措施，合理部署防洪預(yù)案，使領(lǐng)導(dǎo)決策調(diào)度更加敏捷；實現(xiàn)雨前實時顯示云圖動態(tài)、雨中無死角監(jiān)控全區(qū)雨量水位、雨后及時進(jìn)行積水清理，使現(xiàn)場處置更加敏捷。

（四）全天實時監(jiān)測，提高風(fēng)險應(yīng)對有效性

第一，迅速感知環(huán)境變化，實現(xiàn)智能化風(fēng)險預(yù)警?？旖莞兄敲艚葜卫淼暮诵哪芰χ?，要求管理者及時洞察外界變化趨勢，進(jìn)一步提高對未知風(fēng)險的預(yù)見能力。海淀城市大腦將散落在城市各個角落的數(shù)據(jù)匯聚起來，依托云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)構(gòu)建人工智能中臺，對城市風(fēng)險進(jìn)行全景掃描，實時感知城市體征，實現(xiàn)對城市的全生命周期監(jiān)管，以便早發(fā)現(xiàn)、早處置，起到“治未病”的作用（謝小芹和任世輝，2022）。以電動車電池管理為例，傳統(tǒng)的說教方式難以規(guī)避居民的“僥幸”心理，僅僅依靠居民自覺和相互監(jiān)督的管理模式存在大量監(jiān)管“缺口”。為減少電動車自燃事故的頻繁發(fā)生，海淀區(qū)半壁店社區(qū)地街道辦事處協(xié)同海淀區(qū)城市管理委員會、消防救援支隊、城市大腦專班、城市大腦研究院、中科大腦、北京一通等多部門，開展“一車一池一碼”試點活動，以智能傳感器、電子標(biāo)簽（二維碼）、電子芯片（RFID）相結(jié)合的“一車一池一碼”認(rèn)證方式，將車主與車輛、電池信息綁定，建立健全電動自行車管理長效機(jī)制，為電動自行車電池安全上一層“保險”。每個電池都在后臺有備案，方便管理與責(zé)任追溯。一旦車主把電池從車?yán)锬贸鰜恚鄳?yīng)的后臺就會有報警，提醒住戶去公共充電樁充電，實現(xiàn)對外部風(fēng)險的精準(zhǔn)感知、智能抓取、全方位監(jiān)控和自動化處理。

第二，制定針對性緊急響應(yīng)方案，提升城市危機(jī)治理效能。提高應(yīng)急事件處理能力被認(rèn)為是敏捷治理中最為核心的環(huán)節(jié)，也是對政府執(zhí)政能力的巨大考驗，它要求決策者在面對復(fù)雜變化的環(huán)境時作出持續(xù)性準(zhǔn)備并不斷學(xué)習(xí)以優(yōu)化策略。海淀城市大腦為各地管理部門防范和化解各類風(fēng)險提供技術(shù)和服務(wù)支撐，體現(xiàn)出敏捷治理在應(yīng)對重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件時的靈活調(diào)整與快速響應(yīng)的技術(shù)優(yōu)勢。例如，新冠疫情期間，海淀城市大腦依托疫情大數(shù)據(jù)分析及預(yù)警系統(tǒng)等平臺，對轄區(qū)疫情進(jìn)行動態(tài)分析研判，同時，利用人工智能技術(shù)針對人流密集地區(qū)實現(xiàn)非接觸、無感知測溫，并同步響應(yīng)預(yù)案（王德清，2021）。為政府及時掌握應(yīng)急態(tài)勢并做出及時有效措施提供了有力支持，進(jìn)而提高了政府應(yīng)對重大突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)和靈活調(diào)整的能力。

五、結(jié)論及進(jìn)一步討論

人工智能賦能政府敏捷治理，從治理結(jié)構(gòu)、服務(wù)供給、決策制定和風(fēng)險應(yīng)對等方面給的傳統(tǒng)的政府治理模式帶來突破性和顛覆性變革，與此同時，也加劇了信息泄露、倫理沖突等問題的激化、并帶來了“算法黑箱”、技術(shù)迷失及政府職能危機(jī)等新型潛在風(fēng)險。

一是技術(shù)失靈下的信息泄露與效率損失。一方面，人工智能技術(shù)提高了政府搜集整合信息的能力，同時也促進(jìn)了部門間的數(shù)據(jù)開放與信息共享。但是，由于當(dāng)前對于數(shù)據(jù)的采集、流轉(zhuǎn)和使用過程尚未形成配套的保密措施和嚴(yán)格的約束機(jī)制，黑客攻擊、非法竊取、信息倒賣等現(xiàn)象層出不窮，政府和非政府部門匯集的大量個人信息隨時面臨被泄露、篡改或濫用的風(fēng)險，給政府治理帶來更多不確定因素。另一方面，由于目前對于人工智能的探索仍處于起步階段，實際應(yīng)用中還存在著算法模型的不完備、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的隱藏、未知、不準(zhǔn)確及算法設(shè)計者主觀認(rèn)知偏差和“算法黑箱”等問題，使其可能做出有損社會公平或進(jìn)一步鞏固現(xiàn)有偏見的決策，從而使政府在邁向敏捷治理的過程中面臨更高的治理成本，導(dǎo)致敏捷方法在公共治理領(lǐng)域的有效性大打折扣。

二是技術(shù)主導(dǎo)下的倫理風(fēng)險和責(zé)任困境。數(shù)據(jù)和算法是人工智能的核心驅(qū)動力，基于算法模型的決策系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)對客觀因素的精準(zhǔn)量化，但缺乏對個案的具體分析和必要的人文關(guān)懷，這導(dǎo)致人工智能在技術(shù)的不斷進(jìn)步和算法邏輯的更迭過程中，可能會做出有偏于社會公序良俗和人類道德準(zhǔn)則的價值判斷，并做出有損于社會整體利益的決策，給社會治理帶來大量的倫理風(fēng)險。此外，對算法模型的過度依賴會使政府在技術(shù)權(quán)威下逐漸迷失自我，盲目遵從算法結(jié)果而忽視了對問題的整體把握和靈活調(diào)整，進(jìn)而走向“機(jī)械化”治理的道路。人工智能為政府治理提供輔助決策，卻無力承擔(dān)其決策失誤造成的損失擔(dān)責(zé)，在問責(zé)機(jī)制尚不明確的情況下，責(zé)任主體難以認(rèn)定，受損方利益無法得到及時補(bǔ)償，這會使公眾逐漸對人工智能失去信任甚至產(chǎn)生抵觸情緒，同時也會大大削弱政府的公信力，使其陷入職能危機(jī)。

三是數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)下的權(quán)力關(guān)系重構(gòu)。敏捷治理的“協(xié)同共治”理念催生出“政企合作”的新型治理模式，在數(shù)字革命浪潮的推動下，一些商業(yè)巨頭和超級科技公司將躋身成為這一治理系統(tǒng)的中流砥柱，為政府搜集整合信息和創(chuàng)建人工智能場景應(yīng)用提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和研發(fā)平臺。同時，由于這些大型企業(yè)在人力資源和專業(yè)技術(shù)上具有天然的稟賦優(yōu)勢，政府對其依賴正日益加深。隨著政府部門與私營企業(yè)合作的進(jìn)一步深入，大型企業(yè)在政務(wù)的執(zhí)行、考量甚至決策等方面的話語權(quán)和參與度正日益提升，政府已然在不知不覺中將部分權(quán)力與職能讓渡于這些掌握關(guān)鍵基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)資源的科技巨頭。在此情形下，政府治理的權(quán)力關(guān)系將面臨重塑，其核心治理地位也將受到威脅。