全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作的思路

陳建福

（福建省經(jīng)緯數(shù)字科技有限公司，福建 福州 350001）

為加強全民所有自然資源資產(chǎn)管理和履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，進一步摸清全民所有自然資源資產(chǎn)家底，2021 年2 月，自然資源部辦公廳印發(fā)了關(guān)于開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查第二批試點工作的通知，福建在原來省級試點的基礎(chǔ)上選取了福州市、廈門市及其所轄全部縣（市、區(qū)）以及晉江市、南安市、浦城縣，以《全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點技術(shù)指南（試行版）》（以下簡稱“技術(shù)指南”）為技術(shù)依據(jù)，開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點工作。

1 清查技術(shù)方法

全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作主要是利用已有各類自然資源專項調(diào)查中的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途等成果，通過清洗、整理、轉(zhuǎn)換等手段轉(zhuǎn)為統(tǒng)一坐標系后，根據(jù)技術(shù)指南要求疊加分析生成資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)集，補充統(tǒng)一基準時點（2020 年12 月31 日）下的自然資源資產(chǎn)價格、使用權(quán)、收益等信息，查清自然資源資產(chǎn)實物量，估算自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值，從而達到基本摸清各類全民所有自然資源資產(chǎn)情況。

1.1 土地資源資產(chǎn)清查

按照第三次全國國土調(diào)查的工作分類，土地資源分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。對于國有農(nóng)用地，本次清查不包含林地、草地和濕地，主要針對國有耕地和種植園用地。實物量清查主要以國土變更調(diào)查成果為底圖，提取國土變更調(diào)查成果中DLTB 要素層，選取權(quán)屬性質(zhì)屬性字段代碼為“10”（國有土地所有權(quán)）、“20”（國有土地使用權(quán)）的圖斑，地類主要包括耕地、種植園用地、交通運輸用地中的農(nóng)村道路，水域及水利設(shè)施用地中的溝渠、坑塘水面、水庫水面，其他土地中的設(shè)施農(nóng)用地、田坎等。再套合耕地質(zhì)量等別年度更新評價成果，獲得實物量數(shù)據(jù)。國有農(nóng)用地資產(chǎn)清查實物量清查的內(nèi)容分為數(shù)量信息清查和耕地質(zhì)量信息清查兩部分。在省級價格體系成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合縣級自身的情況，采用縣級平均價格的方式，分別估算國有農(nóng)用地的濟價值。國有農(nóng)用地圖斑經(jīng)濟價值=清查價格×圖斑地類面積。

對于國有建設(shè)用地，以國土變更調(diào)查成果為底圖，按照國土三調(diào)的工作分類標準，提取權(quán)屬性質(zhì)為10和20 的建設(shè)用地圖斑，疊加土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)中土地供應(yīng)數(shù)據(jù)和不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺上的宗地數(shù)據(jù)，獲得國有建設(shè)用地的使用權(quán)信息。其價格體系是以城鎮(zhèn)基準地價為基礎(chǔ)，經(jīng)過必要的調(diào)整與修正、查漏補缺、統(tǒng)籌平衡，形成基于資產(chǎn)清查時點的、價格內(nèi)涵統(tǒng)一的、全域覆蓋的各類國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查價格，與實物量數(shù)據(jù)進行空間和地類匹配，估算各地類的經(jīng)濟價值。國有建設(shè)用地資產(chǎn)的經(jīng)濟價值量=基本單元內(nèi)相應(yīng)用途的平均地價×面積。

對于國有未利用地，以國土變更調(diào)查成果為底圖，提取權(quán)屬性質(zhì)為10 和20 的未利用地圖斑，作為其實物量底數(shù)。對于未利用地中的“河流水面、湖泊水面、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫”因暫時缺乏價值確定依據(jù)，本次清查暫未對其經(jīng)濟價值進行估算。

1.2 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)清查

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)清查是以礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫、全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)、礦山開發(fā)利用數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、全國礦產(chǎn)資源國情調(diào)查等已有成果數(shù)據(jù)為基數(shù)和底圖，提取礦種分類、品級品位、資源儲量類別、資源儲量、礦業(yè)權(quán)和分布等實物屬性。結(jié)合省級價格體系成果，制定地區(qū)調(diào)整系數(shù)，確定用于經(jīng)濟價值估算的資產(chǎn)清查價格，分別估算各類礦種的經(jīng)濟價值。

1.3 森林資源資產(chǎn)清查

根據(jù)技術(shù)指南的要求，森林資源包括林地資源和林木資源。其實物量是以國土變更調(diào)查成果中權(quán)屬性質(zhì)為國有林地圖斑為基礎(chǔ)，疊加森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)，獲得全民所有森林資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、分布、用途等實物屬性信息。其中林地范圍為國土變更調(diào)查中的國有喬木林地、竹林地、灌木林地和其他林地；林木范圍為國土變更調(diào)查中地類為林地和種植園用地，且森林資源管理“一張圖”中林木權(quán)屬為國有的林木。

結(jié)合省級價格體系成果，根據(jù)均質(zhì)區(qū)域確定資產(chǎn)清查價格，分別估算其經(jīng)濟價值?？h域林地經(jīng)濟價值=均質(zhì)區(qū)域林地平均價×縣域清查范圍面積；縣域林木經(jīng)濟價值=均質(zhì)區(qū)域林木平均價×縣域清查范圍面積；縣級森林資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值=縣域林地經(jīng)濟價值+縣域林木經(jīng)濟價值

1.4 草原資源資產(chǎn)清查

全民所有草原資源資產(chǎn)清查是以國土變更調(diào)查成果中國有草地圖斑為基礎(chǔ)，疊加草原調(diào)查監(jiān)測成果數(shù)據(jù)，獲得全民所有草原資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、分布、用途等實物屬性信息，包括：行政區(qū)、空間位置、地類、面積、質(zhì)量等級、資源狀況、保護情況等。由于南安市沒有豐富的草地資源，直接采用省級均質(zhì)區(qū)域的平均價格和草地資源的實物量信息，估算草原資源資產(chǎn)清查的經(jīng)濟價值。

1.5 濕地資源資產(chǎn)清查

濕地資源是從國土變更調(diào)查成果中提取濕地圖斑，疊加濕地調(diào)查監(jiān)測成果，獲得國有濕地資源資產(chǎn)屬性信息，包括：權(quán)屬、空間位置、濕地類型、所屬流域、土壤類型、受威脅情況、保護及利用情況等。由于濕地具有極其重要的生態(tài)功能，主要以保護為主，側(cè)重生態(tài)價值，本次清查暫不對濕地資源的經(jīng)濟價值進行估算。

1.6 海洋資源資產(chǎn)清查

海洋資源資產(chǎn)清查是以海域海島動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)以及全國海域海島地名普查成果數(shù)據(jù)為基數(shù)，提取海域和無居民海島的數(shù)量、質(zhì)量、用途、分布、使用權(quán)等信息，獲得涵蓋海域和無居民海島資源資產(chǎn)的屬性信息。對于無居民海島、已取得海域使用權(quán)海域和尚未取得海域使用權(quán)的已填成陸區(qū)域，以國家或地方海域、無居民海島使用金征收標準為基礎(chǔ)，通過修正形成資產(chǎn)清查價格；對于尚未取得海域使用權(quán)的未填成陸海域，基于海洋功能區(qū)劃劃分均質(zhì)區(qū)域，收集均質(zhì)區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的用海類型樣本價格，測算均質(zhì)區(qū)域的資產(chǎn)清查價格。根據(jù)已確定的資產(chǎn)清查價格，分類估算經(jīng)濟價值。

2 土地資源資產(chǎn)清查實例

筆者以南安市的實際情況，淺談土地資源資產(chǎn)清查的工作開展情況。

2.1 國有農(nóng)用地資產(chǎn)清查

國有農(nóng)用地資產(chǎn)實物量清查的內(nèi)容分為數(shù)量信息清查和耕地質(zhì)量信息清查兩部分。

（1）以年度變更數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)查清全民所有土地資源資產(chǎn)數(shù)量。南安市全民所有土地資源共涉及12 274 個圖斑，總面積為17 139.65 公頃。其中建設(shè)用地6 102 個圖斑，共9 875.82 公頃；農(nóng)用地2 141個圖斑，共4 295.69 公頃；未利用地4 031 個圖斑，共涉及2 968.14 公頃。

（2）結(jié)合耕地質(zhì)量等別年度更新評價成果掌握全民所有耕地質(zhì)量等別情況。將國有耕地數(shù)據(jù)與耕地質(zhì)量等別年度更新評價成果進行疊加分析，與耕地質(zhì)量分等單元成果完全重合的耕地圖斑，直接提取分等單元的“國家利用等”屬性信息。

當耕地圖斑與一個或多個耕地質(zhì)量分等單元交叉重疊時，可將面積占比最大的分等單元“國家利用等”信息賦予整個耕地圖斑。當耕地圖斑與耕地質(zhì)量分等單元完全不重疊的耕地圖斑，可依據(jù)相似可比原則，參照鄰接圖斑等別信息賦質(zhì)量屬性。對于空洞耕地圖斑鄰近涉及多個分等單元、跨多個不同等別的，可在綜合分析地形地貌、土壤條件等耕地質(zhì)量分等要素的基礎(chǔ)上，按照與空洞圖斑耕地質(zhì)量水平最為接近的分等單元“國家利用等”賦予空洞耕地圖斑。

按耕地質(zhì)量等別分析，水田的質(zhì)量等別分布在6/7/8/9/10 等，涉及面積為286.23 公頃，水澆地的質(zhì)量等別主要分布在8/9/10 等，涉及面積為31.36公頃，旱地的質(zhì)量等別主要分布在7/8/9/10 等，涉及約68.12 公頃。同時將國有農(nóng)用地的清查范圍與生態(tài)保護紅線、自然保護地數(shù)據(jù)進行疊加分析，計算得出劃入生態(tài)保護紅線的面積為1 807.3 公頃、自然保護地核心面積為71.25 公頃。

（3）經(jīng)濟價值估算。經(jīng)濟價值估算范圍包括耕地、種植園用地、農(nóng)村道路、溝渠、養(yǎng)殖坑塘、設(shè)施農(nóng)用地、田坎等。其中，耕地、種植園用地、設(shè)施農(nóng)用地、養(yǎng)殖坑塘需通過建立價格體系進行估算；水庫水面、坑塘水面暫不估算經(jīng)濟價值。田坎、溝渠、農(nóng)村道路等農(nóng)用地附屬設(shè)施，其經(jīng)濟價值已經(jīng)體現(xiàn)在周邊的農(nóng)用地經(jīng)濟價值中，不再單獨計價。由于其他園地的價格信號缺失，價格體系成果中暫未體現(xiàn)其他園地的價格信息，本輪清查參照果園進行相關(guān)經(jīng)濟價值計算。

結(jié)合農(nóng)用地價格體系成果，將地類的實物量數(shù)據(jù)乘以各地類對應(yīng)的縣級平均價格，估算國有農(nóng)用地資源的經(jīng)濟價值。綜上，南安市全民所有農(nóng)用地經(jīng)濟價值共有22 855.055 8 萬元，其中耕地8 115.36 萬元、種植園用地14 272.933 7 萬元、水域及水利設(shè)施用地17.1262 萬元、其他用地449.635 9 萬元。

2.2 國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查

以“國土變更調(diào)查”成果中國有建設(shè)用地作為基數(shù)，以“全民所有建設(shè)用地”圖層為底圖，制作國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查底圖，包含圖斑的地類、權(quán)屬、面積、位置、范圍等相關(guān)屬性信息。其實物量清查包含兩個方面的內(nèi)容：

（1）劃入生態(tài)保護紅線、自然保護地核心面積清查。將上述“全民所有建設(shè)用地”圖層，疊加生態(tài)保護紅線、自然保護地數(shù)據(jù)，計算劃入生態(tài)保護紅線面積為58.56 公頃、劃入自然保護地核心區(qū)面積為12.85 公頃。

（2）土地使用權(quán)供應(yīng)情況清查。在全民所有建設(shè)用地資產(chǎn)清查底圖上，疊加不動產(chǎn)登記系統(tǒng)宗地、土地供應(yīng)等數(shù)據(jù)，獲得土地使用權(quán)的相關(guān)屬性信息，形成全民所有建設(shè)用地供應(yīng)情況數(shù)據(jù)。根據(jù)圖斑內(nèi)宗地使用權(quán)供應(yīng)情況，填寫全民所有建設(shè)用地資產(chǎn)清查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表中相應(yīng)內(nèi)容。本次清查國有建設(shè)用地共計9 875.82 公頃，其中商業(yè)服務(wù)用地491.95 公頃、工礦用地2 480.73 公頃、住宅用地1 498.28 公頃、公共管理與公共服務(wù)用地470.82 公頃、特殊用地612.54 公頃、交通運輸用地4 247.29 公頃、水域及水利設(shè)施用地49.32 公頃、其他土地24.91 公頃。

（3）經(jīng)濟價值估算。南安市于2019 年7 月1 日公布了2019 年度中心城區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地定級和基準地價修訂成果，距本輪清查時點（2020 年12 月31 日）不超過3 年，優(yōu)先采用現(xiàn)有城鎮(zhèn)基準地價估算法估算建設(shè)用地的經(jīng)濟價值，且根據(jù)清查技術(shù)指南的要求，可不進行估價期日修正。

綜上，南安市國有土地建設(shè)用地經(jīng)濟價值共7 438 658.18 萬元，其中工礦用地1 099 261.1 萬元、公共管理與公共服務(wù)用地257 415.13 萬元、交通運輸用地137 039.105 萬元、其他土地4 915.24 萬元、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地856 869.22 萬元、水域及水利設(shè)施用地13 228.17 萬元，特殊用地237 643.69 萬元和住宅用地3 598 934.58 萬元。

2.3 國有未利用地資產(chǎn)清查

國有未利用地資產(chǎn)清查對象為國土變更中權(quán)屬為國有的“河流水面、湖泊水面、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地”。按圖斑編號對土地用途、面積和空間位置等信息進行清查，填寫國有未利用地資產(chǎn)清查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表。本次獲取國有未利用地的圖斑共計4 031 塊。面積為2 968.15 公頃，其中劃入生態(tài)保護紅線面積142.33 公頃，劃入自然保護地核心區(qū)面積為8.36 公頃。本次暫未對國有未利用地資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值進行估算。

3 存在問題及處理方式

（1）專題數(shù)據(jù)存在坐標系不統(tǒng)一，位置重疊偏移等現(xiàn)象。建議：根據(jù)原始測量數(shù)據(jù)和測量說明，對部分數(shù)據(jù)進行坐標系轉(zhuǎn)換或開展外業(yè)核實工作。

（2）土地的批供、收儲以及農(nóng)轉(zhuǎn)征等數(shù)據(jù)之間在批準時間上的矛盾。建議：本次清查以供應(yīng)、出讓、收儲的批準時間為參考依據(jù)進行綜合取舍，并與業(yè)務(wù)科室進行核對。

（3）基準地價矢量圖層未完全覆蓋行政區(qū)域，導(dǎo)致個別圖斑無法獲取相應(yīng)的價格信息。建議：未被基準地價覆蓋到的圖斑采用價格體系中對應(yīng)地類的末級地價，如農(nóng)村宅基地清查價格水平采用住宅用地的末級地價，空閑地采用工業(yè)用地的末級地價。

（4）“國土三調(diào)”地類與城鎮(zhèn)基準地價地類的銜接問題，“國土三調(diào)”中對于特殊用地和商服用地等地類未細化到二級類，但在城鎮(zhèn)基準地價中商服用地細化到批發(fā)零售用地、住宿餐飲用地、商務(wù)金融用地以及其他商服用地。且各二級類之間的價格水平差異顯著。建議：針對該情況采用城鎮(zhèn)基準地價體系中各二級類價格的平均價格，分別對應(yīng)“國土三調(diào)”中的商服用地和特殊用地。

4 總結(jié)

全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作是一項摸清各類資源實物量底數(shù)信息和價格信號的綜合性過程。它不僅有助于落實全民所有自然資源的產(chǎn)權(quán)主體和所有者職責，為建立所有權(quán)委托代理、資產(chǎn)管理、收益管理、考核監(jiān)督、資產(chǎn)報告等制度提供依據(jù)，同時對落實生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)、優(yōu)化自然資源開發(fā)利用和系統(tǒng)保護格局有很大的作用。