深度老齡化視域下公共養(yǎng)老金籌資機(jī)制的日本模式及其對(duì)我國(guó)的啟示*

許譽(yù)丹 陳少暉

（1.福建師范大學(xué) 文化旅游與公共管理學(xué)院，福建 福州 350117；2.福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350117）

一、引言：研究背景與文獻(xiàn)綜述

（一）研究背景

按照國(guó)際通行劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上人口占比超過7%時(shí)，意味著進(jìn)入老齡化；達(dá)到14%，為深度老齡化；超過20%，則進(jìn)入超老齡化社會(huì)。2021年第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，我國(guó)65歲及以上人口占比達(dá)13.5%，表明我國(guó)已經(jīng)基本步入深度老齡化社會(huì)。隨著人口老齡化進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)的數(shù)量型人口紅利將呈消減趨勢(shì)，而深度老齡化社會(huì)對(duì)巨額養(yǎng)老金的供給提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行和充足的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金供給，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

日本是全球老齡化程度最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，從20世紀(jì)70年代邁入老齡化社會(huì)至今，老齡化水平和進(jìn)度均位于世界前列，根據(jù)日本令和2年（2020年）厚生勞動(dòng)白皮書數(shù)據(jù)顯示，①日本厚生勞動(dòng)省：《令和2年版厚生労働白書》，2022年4月20日，https://www.mhlw.go.jp/stf/wp/hakusyo/kousei/19/。至2019年日本65歲及以上人口占比高達(dá)28.4%，表明其已步入超老齡化社會(huì)。嚴(yán)重失衡的人口結(jié)構(gòu)意味著養(yǎng)老保障制度必須具有高度的可行性與可持續(xù)性。日本現(xiàn)行的公共養(yǎng)老金制度已基本形成了較為成熟完善的多層次、多支柱體系②世界銀行1994年出版的《防止老齡危機(jī)——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》首次提出涵蓋公共養(yǎng)老金計(jì)劃（第一支柱）、職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃（第二支柱）和個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃（第三支柱）的三支柱概念。架構(gòu)，同時(shí)在養(yǎng)老服務(wù)供給體系和護(hù)理保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)等方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

中日兩國(guó)同屬東方儒家文化圈，在歷史文化傳統(tǒng)上存在著諸多相似之處，與多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中日兩國(guó)均很大程度地保留了家庭養(yǎng)老保障功能。同時(shí)，兩國(guó)的政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又存在著顯著的差異，相對(duì)于中國(guó)，日本的人口年齡結(jié)構(gòu)老化發(fā)生在約20年前，其公共養(yǎng)老金制度的建構(gòu)與演進(jìn)已經(jīng)經(jīng)歷了對(duì)經(jīng)濟(jì)周期變化、歷史遺留制度、以及少子高齡化等制約因素的應(yīng)對(duì)，其應(yīng)對(duì)舉措尤其是公共養(yǎng)老金籌資機(jī)制，對(duì)于剛剛步入深度老齡化社會(huì)的我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的改革與完善，提供了一個(gè)值得充分借鑒的新視角。

（二）文獻(xiàn)綜述

日本公共養(yǎng)老金制度由于建立時(shí)間早、完善程度高而引起諸多中外學(xué)者的關(guān)注。

國(guó)外學(xué)者側(cè)重于對(duì)歷次改革的舉措與成效進(jìn)行分析。高山憲之（2018）對(duì)日本公共養(yǎng)老金制度的改革過程進(jìn)行總結(jié)，他認(rèn)為日本的公共養(yǎng)老金制度最初是不同的群體根據(jù)各自的需要和可行性分別建立的，之后又通過不斷地改革，使各個(gè)制度之間的待遇逐漸平等與公平化。受到二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和人口紅利期的積極影響，日本公共養(yǎng)老金制度早期以 “低負(fù)擔(dān)、高受益” 為目標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和改革。③高山憲之、王新梅：《日本公共養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)如何借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第3期，第22-29頁(yè)。盛山和夫（2007；2015）指出這種制度設(shè)計(jì)在經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)期可以實(shí)現(xiàn)收支平衡，但在經(jīng)濟(jì)低增長(zhǎng)期卻難以達(dá)到，缺乏前瞻性。20世紀(jì)70年代所形成的低繳費(fèi)、高受益的制度模式使得人們的養(yǎng)老金受益水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，從而造成了公共養(yǎng)老金財(cái)政的嚴(yán)重失衡，給籌資機(jī)制帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。④⑤盛山和夫：《年金問題の正しい考え方: 福祉國(guó)家は持続可能か》，中央公論新社, 2007年。貝塚啟明（2006）認(rèn)為， 2004年的日本公共養(yǎng)老金制度改革是一次劃時(shí)代的改革。因?yàn)榇舜胃母飳B(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費(fèi)確定型，并考慮到人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的影響，明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的繳費(fèi)上限，導(dǎo)入了宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)率自動(dòng)平衡機(jī)制。①貝塚啟明：《年金を考える——持続可能な社會(huì)保障制度改革》，中央経済出版社，2006年。此后的改革都是在2004年改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的調(diào)整與完善（佐藤格，2021）。②佐藤格：《東アジア各國(guó)と日本の公的年金制度に関する予備的考察》，《厚労科研報(bào)告書》2021年第1期，第157-165頁(yè)。2004年至今日本公共養(yǎng)老金籌資機(jī)制的改進(jìn)內(nèi)容，日本學(xué)者（畑滿，2019）將其概括為四個(gè)主要方面:宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)率自動(dòng)平衡機(jī)制的重新評(píng)估；對(duì)短時(shí)間勞動(dòng)者的養(yǎng)老金的適用范圍擴(kuò)大；老年人再就業(yè)和延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡方案；以及重新審視高收入者的養(yǎng)老金支付。③畑満：《公的年金の給付水準(zhǔn)と支給開始年齢》，《個(gè)人金融》2019年冬，第46-56頁(yè)。

相對(duì)而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者則更多偏重于對(duì)日本公共養(yǎng)老金籌資機(jī)制的現(xiàn)行模式以及中日兩國(guó)的比較研究。蒙蒙、張伊麗（2013）指出日本現(xiàn)行公共養(yǎng)老金制度的籌資模式名義上是一種 “修正式的基金積累制” ，即基金積累制和現(xiàn)收現(xiàn)付制的混合體。④蒙蒙、張伊麗：《基于人口老齡化背景下日本公共養(yǎng)老金的財(cái)政分析》，《財(cái)政研究》2013年第2期，第75-78頁(yè)。劉雅靜、趙敬（2019）認(rèn)為在日本公共養(yǎng)老金制度的改革過程中，其財(cái)政精算的理念與過程也發(fā)生了重大變化。日本通過養(yǎng)老金 “財(cái)政檢證” ，每5年對(duì)公共養(yǎng)老金的保險(xiǎn)費(fèi)率和養(yǎng)老金支付乘數(shù)進(jìn)行調(diào)整，以保障養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的運(yùn)行。⑤劉雅靜、趙敬：《日本公共養(yǎng)老金財(cái)政精算制度的變遷及啟示》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019第6期，第108-114頁(yè)。鄭凱捷（2003）研究發(fā)現(xiàn)，日本通過將員工的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)納入厚生養(yǎng)老金的繳費(fèi)基數(shù)中，大幅度擴(kuò)大籌資的征收來源，在降低繳費(fèi)率的同時(shí)還緩解了籌資壓力，實(shí)際上是將養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)部分轉(zhuǎn)移給了高收入群體，在一定程度上體現(xiàn)了養(yǎng)老保障的再分配公平作用。⑥鄭凱捷：《人口老齡化下日本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的改革》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2003年第6期，第36-38頁(yè)。姜茗予（2017）對(duì)日本的老年人就業(yè)政策改革過程進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，日本政府通過將延遲養(yǎng)老金給付年齡與老年人再雇傭兩大改革有機(jī)結(jié)合，既實(shí)現(xiàn)了彈性退休制的目標(biāo)，又減小了養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付壓力，進(jìn)一步延長(zhǎng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資時(shí)間范圍。⑦姜茗予：《日本養(yǎng)老金與老年人就業(yè)的銜接：走向多元化的彈性退休制社會(huì)》，《老齡科學(xué)研究》2017年第5期，第69-78頁(yè)。王德文（2006）指出，中日兩國(guó)在養(yǎng)老金籌措和融資方面所面臨的問題具有很多相似性。⑧王德文：《中日養(yǎng)老金籌措及其可持續(xù)性分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2006年第3期，第55-60頁(yè)。兩國(guó)均面臨著持續(xù)擴(kuò)大的養(yǎng)老金缺口和愈發(fā)嚴(yán)重的制度信任危機(jī)。日本因?yàn)榕菽?jīng)濟(jì)破滅后陷入長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)低迷，亟需緩解養(yǎng)老金缺口擴(kuò)大的壓力，導(dǎo)致民眾對(duì)于制度能否起到保障作用產(chǎn)生懷疑。而中國(guó)則是因?yàn)檗D(zhuǎn)軌成本與個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口擴(kuò)大，制度運(yùn)行的可持續(xù)性與公平性也面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

學(xué)者們普遍認(rèn)為人口年齡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變進(jìn)程的相似性構(gòu)成了以日本公共養(yǎng)老金制度作為中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的參考對(duì)象進(jìn)行研究的前提條件。石先進(jìn)（2017）通過對(duì)中日兩國(guó)人口數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，中日兩國(guó)人口老齡化進(jìn)程的演進(jìn)與社會(huì)發(fā)展階段具有相似性，兩國(guó)人口結(jié)構(gòu)特征趨同性現(xiàn)象比較明顯。①石先進(jìn)：《老齡化對(duì)中日社會(huì)產(chǎn)生的影響相同嗎——基于中日兩國(guó)人口數(shù)據(jù)的對(duì)比研究》，《貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2期，第21-30頁(yè)?；谥腥諆蓢?guó)的人口老齡化進(jìn)程有20年左右的時(shí)間差，睢黨臣等（2020）指出中國(guó)目前正在經(jīng)歷與日本20世紀(jì)90年代左右近似的人口結(jié)構(gòu)變化，如果從人口紅利的角度出發(fā)，中國(guó)已經(jīng)度過了第一次人口紅利期，正處于第二次人口紅利的機(jī)遇期，應(yīng)該更加重視老年人力資源的開發(fā)與利用，可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免出現(xiàn)與日本當(dāng)前相同的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響效應(yīng)。②睢黨臣、程旭、吳雪：《人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、人口紅利與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于中日兩國(guó)的比較》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2020第5期，第156-163頁(yè)。除此之外，田雪原（1994）認(rèn)為日本和中國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度雖然存在著較大差異，然而兩國(guó)的養(yǎng)老保障方式卻具有許多相似之處，主要體現(xiàn)為社會(huì)供養(yǎng)、家庭供養(yǎng)和自身供養(yǎng)三位一體的東方結(jié)構(gòu)型養(yǎng)老保障模式。③田雪原：《論東方結(jié)構(gòu)型養(yǎng)老保障——來自日本、中國(guó)的啟示》，《日本學(xué)刊》1994年第5期，第95-106頁(yè)。楊東（2017）分析了市場(chǎng)、職業(yè)與民權(quán)三大福利因素對(duì)不同國(guó)家公共養(yǎng)老金一體化改革的影響后，得出中國(guó)可以借鑒職業(yè)福利因素主導(dǎo)下的日本經(jīng)驗(yàn)，有助于實(shí)現(xiàn)制度公平性的目標(biāo)。④楊東：《美國(guó)、日本和瑞典的公共養(yǎng)老金一體化改革比較研究——基于不同福利因素綜合作用的分析》，《中國(guó)行政管理》 2017年第7期，第148-152頁(yè)。

總體上看，目前學(xué)界主要集中于對(duì)日本公共養(yǎng)老金制度的整體設(shè)計(jì)邏輯與現(xiàn)狀進(jìn)行研究分析，而著眼于其籌資機(jī)制進(jìn)行的研究還較為鮮見。已有研究證明了中日老齡化進(jìn)程的相似性構(gòu)成了以日本公共養(yǎng)老金籌資機(jī)制作為中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資機(jī)制改革的參考對(duì)象的可行性。因此，鑒于我國(guó)人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化的現(xiàn)實(shí)，本研究試圖通過對(duì)日本的公共養(yǎng)老金籌資機(jī)制的演進(jìn)歷程及其發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行梳理和分析，從中總結(jié)并汲取其應(yīng)對(duì)深度老齡化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的完善提供有益的思路和對(duì)策。

二、日本公共養(yǎng)老金制度的歷史沿革

日本公共養(yǎng)老金制度最初建立于第二次世界大戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，早期主要遵循貝弗里奇模式的制度設(shè)計(jì)邏輯，試圖建立一個(gè) “低負(fù)擔(dān)，高受益” 的福利國(guó)家。隨著泡沫經(jīng)濟(jì)破滅和步入人口老齡化社會(huì)的影響，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的建構(gòu)目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)后，日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，少子高齡化問題愈發(fā)嚴(yán)峻，公共養(yǎng)老金制度的設(shè)計(jì)邏輯也隨之轉(zhuǎn)向解決如何維持養(yǎng)老金的收支平衡問題。通過梳理日本公共養(yǎng)老金制度的發(fā)展與其不同歷史時(shí)期所進(jìn)行的改革，尤其是當(dāng)日本進(jìn)入人口深度老齡化社會(huì)后對(duì)其公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行的調(diào)整，可為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和完善提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（一）建立初期： “低負(fù)擔(dān)，高受益” 的福利國(guó)家

日本的公共養(yǎng)老金制度可以追溯到明治初期以軍人為保障對(duì)象的 “軍人恩給” 制度，1875年頒布的《海軍退隱令》《陸軍恩給令》相繼規(guī)定了對(duì)陸海軍士官及其家屬的扶助原則，此后于1923年制定出臺(tái)了《恩給法》，初步確立了以軍人和國(guó)家公務(wù)員為保障對(duì)象的 “恩給” 制度，對(duì)這類人群的退職、傷害、死亡提供養(yǎng)老金和退職金，為征兵發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)提供保障。二戰(zhàn)結(jié)束后，這一制度進(jìn)一步惠及一般國(guó)家公職人員，成為了現(xiàn)行共濟(jì)養(yǎng)老金制度的前身。

厚生養(yǎng)老金制度發(fā)源于1939年創(chuàng)立的船員保險(xiǎn)制度，1941年又以完全積累的籌資方式，將適用對(duì)象擴(kuò)大至男性體力勞動(dòng)者，既滿足了戰(zhàn)時(shí)籌資的需要，又抑制了國(guó)內(nèi)消費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)大。1944年，在原基礎(chǔ)上又將保障對(duì)象拓展至一般民間企業(yè)勞動(dòng)者和女性勞動(dòng)者，創(chuàng)設(shè)了厚生養(yǎng)老金制度。

第二次世界大戰(zhàn)后，伴隨著經(jīng)濟(jì)的振興和高速增長(zhǎng)，日本發(fā)展并完善了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以1959年頒布《國(guó)民養(yǎng)老金法案》為標(biāo)志，通過國(guó)民養(yǎng)老金、厚生養(yǎng)老金及共濟(jì)組合養(yǎng)老金三大基本形式，實(shí)現(xiàn)了將全體國(guó)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍的目標(biāo)，形成了 “國(guó)民皆年金、國(guó)民皆保險(xiǎn)” 的公共養(yǎng)老金制度。這一時(shí)期，厚生養(yǎng)老金的保障對(duì)象為私營(yíng)企業(yè)的受雇人員，共濟(jì)組合養(yǎng)老金的保障對(duì)象為公職人員，國(guó)民養(yǎng)老金的保障對(duì)象則為除前兩者外的全體非受雇人員、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)林漁業(yè)者等。此后，日本先后三次（1965年、1969年和1973年）大幅上調(diào)了養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)，又引入了物價(jià)和工資浮動(dòng)率自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，①公共養(yǎng)老金的支付水平隨物價(jià)和工資水平的變動(dòng)自動(dòng)調(diào)整，如果CPI增長(zhǎng)幅度超過5%即按照物價(jià)的浮動(dòng)率上調(diào)下一年度11月以后的養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)。旨在建立一個(gè) “低負(fù)擔(dān)、高受益” 的福利型公共養(yǎng)老金制度。

（二）1985年三法改革：基本框架的建立

“國(guó)民皆年金” 的公共養(yǎng)老金制度雖然實(shí)現(xiàn)了保障對(duì)象的全覆蓋，但是由于在實(shí)施過程中針對(duì)不同參保對(duì)象，按照多重標(biāo)準(zhǔn)給付養(yǎng)老金待遇，導(dǎo)致出現(xiàn)管理混亂、財(cái)務(wù)分散、分配不公平等諸多問題。

面對(duì)養(yǎng)老金給付中存在的不公平現(xiàn)象，1985年，日本對(duì)公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行了根本性改革，將國(guó)民養(yǎng)老金設(shè)立為全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本養(yǎng)老金，在此基礎(chǔ)上加設(shè)面向正式雇員的厚生養(yǎng)老金與面向公職人員的共濟(jì)養(yǎng)老金，形成了一套較為完善的兩層次的公共養(yǎng)老金制度。自此，根據(jù)參保對(duì)象的不同，國(guó)民養(yǎng)老金的參保人員被分為了第1號(hào)被保險(xiǎn)人（自營(yíng)業(yè)者、非正式雇員等）、第2號(hào)被保險(xiǎn)人（正式雇員與公職人員）和第3號(hào)被保險(xiǎn)人（第2號(hào)被保險(xiǎn)人的配偶）。由此構(gòu)成了當(dāng)前日本公共養(yǎng)老金制度的基本框架。

這次改革的另一重點(diǎn)在于確立了婦女的公共養(yǎng)老金權(quán)利。在改革前，大多數(shù)未參加工作的女性只能隨丈夫以家庭為單位加入厚生或共濟(jì)養(yǎng)老金保障范圍，如果發(fā)生離婚或者丈夫死亡的情況，妻子本人將無權(quán)以個(gè)人名義領(lǐng)取養(yǎng)老金。1985年的養(yǎng)老金制度 改革則規(guī)定，20歲以上60歲以下的公民均可以個(gè)人名義加入國(guó)民養(yǎng)老金制度保障范圍，從而有效保障了老年女性退休養(yǎng)老的合法權(quán)益。

（三）2004年改革： “一百年安心” 的養(yǎng)老金制度

伴隨20世紀(jì)70年代中東石油危機(jī)引發(fā)的通貨膨脹，20世紀(jì)90年代日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅，加之日益嚴(yán)重的少子高齡化問題，導(dǎo)致日本養(yǎng)老金財(cái)務(wù)危機(jī)凸顯。為此，日本政府在1994年和1999年兩次對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行調(diào)整，包括提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率、降低養(yǎng)老金支付水平、延遲養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡等。這些改革舉措表明了日本的公共養(yǎng)老金制度不再以前一階段的建構(gòu)高福利制度模式為目標(biāo)。2001年，日本對(duì)第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)充，引入繳費(fèi)確定型養(yǎng)老計(jì)劃，并設(shè)立新的待遇確定型養(yǎng)老計(jì)劃，同時(shí)引入了第三支柱個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了從負(fù)債型養(yǎng)老金體系向資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系的轉(zhuǎn)變。①鄭秉文：《面向2035和2050:從負(fù)債型向資產(chǎn)型養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變的意義與路徑》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第3期，第20-37頁(yè)。

2004年，日本再一次進(jìn)行制度改革，以期促進(jìn)公共養(yǎng)老金支付水平與負(fù)擔(dān)的合理化，旨在構(gòu)建一個(gè) “一百年安心” 的養(yǎng)老金制度，即在2100年前維持養(yǎng)老金收支平衡。此次改革的內(nèi)容主要包括：第一，提高厚生養(yǎng)老金繳費(fèi)費(fèi)率，確定費(fèi)率上限。厚生養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)由企業(yè)與個(gè)人各承擔(dān)一半，繳費(fèi)率每年提高0.354%，至2017年達(dá)到18.3%后永久固定，之后將不再提高費(fèi)率。第二，提高國(guó)民養(yǎng)老金保費(fèi)的月繳費(fèi)額，每年提高280日元，至2017年達(dá)到16900日元后永久固定。第三，提高國(guó)民養(yǎng)老金給付中國(guó)家的負(fù)擔(dān)比例。將財(cái)政投入比例由三分之一提高到二分之一，增加的費(fèi)用由國(guó)家稅收和儲(chǔ)備金共同承擔(dān)。第四，在養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)中引入了宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)率調(diào)整機(jī)制，讓公共養(yǎng)老金的給付可以根據(jù)人口結(jié)構(gòu)和宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化進(jìn)行自動(dòng)調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)抑制養(yǎng)老金替代率上漲的目標(biāo)。

2004年的公共養(yǎng)老金制度改革在一定程度上穩(wěn)定了日本公共養(yǎng)老金的繳費(fèi)水平，控制了年輕人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)上漲，緩解了代際不公的社會(huì)矛盾，建立了一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架。此后，日本的公共養(yǎng)老金制度改革都在保持這一基本框架的前提下進(jìn)行適度調(diào)整。

三、日本公共養(yǎng)老金籌資機(jī)制的現(xiàn)狀分析

進(jìn)入21世紀(jì)以來，日本的少子高齡化更趨于嚴(yán)重。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《世界人口展望2019》數(shù)據(jù)顯示，日本的老年撫養(yǎng)比居于世界主要國(guó)家末位，25至64歲人口與65歲及以上人口的比率僅為1.8∶1，極低的老年撫養(yǎng)比使代際矛盾日益突出。代際不公的矛盾促使民眾對(duì)制度的信任水平降低，繳費(fèi)意愿也隨之下滑。養(yǎng)老金的收支不平衡成為困擾國(guó)家財(cái)政的嚴(yán)峻問題。保證公共養(yǎng)老金具備強(qiáng)勁充分的籌資能力是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康運(yùn)行的首要條件，然而養(yǎng)老金空洞化、拖繳欠繳保費(fèi)、代際不公等問題嚴(yán)重制約了其籌資水平的提高。為此，日本政府采取了多項(xiàng)針對(duì)性措施，力圖保障養(yǎng)老金財(cái)務(wù)收支的平衡，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期可持續(xù)性。

（一）自動(dòng)調(diào)整機(jī)制的調(diào)節(jié)：限制保險(xiǎn)費(fèi)支出

通過梳理日本公共養(yǎng)老金制度發(fā)展過程中的幾個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，不難看出日本政府總共采用過三種不同的自動(dòng)調(diào)整機(jī)制來調(diào)節(jié)制度的運(yùn)行，分別為物價(jià)指數(shù)浮動(dòng)率、工資指數(shù)浮動(dòng)率及宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)率自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。其中前兩者為國(guó)際常用的調(diào)整機(jī)制，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)率自動(dòng)調(diào)整機(jī)制則為日本目前正在嘗試的一種創(chuàng)新機(jī)制。

宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)率自動(dòng)調(diào)整機(jī)制是為了防止在少子高齡化的進(jìn)程中，現(xiàn)役世代的負(fù)擔(dān)過重，在物價(jià)與工資指數(shù)浮動(dòng)率自動(dòng)調(diào)整機(jī)制基礎(chǔ)上，根據(jù)公共養(yǎng)老金繳費(fèi)人數(shù)變動(dòng)率和平均余命變動(dòng)率來對(duì)養(yǎng)老金替代率進(jìn)行調(diào)整而引入的機(jī)制。①?gòu)場(chǎng)巍O立娟：《日本公共養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》2020年第2期，第81-94頁(yè)。通過這一機(jī)制，當(dāng)GDP增長(zhǎng)率下降時(shí)，養(yǎng)老金替代率就進(jìn)行相應(yīng)的下降，限制保險(xiǎn)費(fèi)的高額支出，以保證養(yǎng)老金的充足性。如果該機(jī)制能夠平穩(wěn)運(yùn)行，養(yǎng)老金給付水平將在高水準(zhǔn)上穩(wěn)定下來。然而由于長(zhǎng)期通貨緊縮，導(dǎo)致無法滿足該機(jī)制啟用所需的工資增長(zhǎng)率與物價(jià)增長(zhǎng)率同時(shí)為正的條件，②高山憲之、王新梅：《日本公共養(yǎng)老金制度的未來——基于〈2019年公共養(yǎng)老金的政府精算報(bào)告〉的分析》，《中國(guó)社會(huì)保障》2021年第1期，第40-41頁(yè)。因此實(shí)際上僅于2015年和2019年兩次得以啟用，對(duì)公共養(yǎng)老金充足性的調(diào)整效果還未完全顯現(xiàn)。

為應(yīng)對(duì)這一情況，日本政府于2016年放寬了該機(jī)制的啟用條件。同時(shí)，考慮到正在領(lǐng)取養(yǎng)老金的群體，日本政府取消了根據(jù)特殊需求凍結(jié)養(yǎng)老金調(diào)整的政策，相應(yīng)建立了一定周期內(nèi)與物價(jià)和工資相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，③柳如眉、赫國(guó)勝：《少子老齡化、養(yǎng)老金均衡與參量改革——基于中日韓OLG模型實(shí)證分析》，《人口學(xué)刊》2018年第6期，第98-111頁(yè)。在工資、物價(jià)上漲的范圍內(nèi)，對(duì)包括上一年度未調(diào)整部分在內(nèi)的養(yǎng)老金金額進(jìn)行重新調(diào)整。宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)率自動(dòng)調(diào)整機(jī)制到底能否起到調(diào)節(jié)養(yǎng)老金替代率，促進(jìn)制度可持續(xù)發(fā)展的作用，尚需等待時(shí)間的檢驗(yàn)。

（二）養(yǎng)老金適用范圍的調(diào)整：擴(kuò)大籌資范圍

日本的公共養(yǎng)老金名義上是 “國(guó)民皆年金、國(guó)民皆保險(xiǎn)” ，強(qiáng)制要求年齡在20歲至60歲區(qū)間的全體國(guó)民繳納國(guó)民基本養(yǎng)老金的保險(xiǎn)費(fèi)，然而實(shí)際上由于第一號(hào)被保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)費(fèi)并不能直接像第二號(hào)被保險(xiǎn)人一樣直接從工資中扣除，導(dǎo)致整體繳費(fèi)水平較低。此外，大量的企業(yè)由于經(jīng)濟(jì)不景氣開始裁員，轉(zhuǎn)而雇傭派遣人員，即由勞務(wù)公司派到相應(yīng)工作單位的工人，從而達(dá)成逃避繳納厚生養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)的目的。為了解決這一難題，日本政府開始不斷擴(kuò)大厚生養(yǎng)老金籌資的適用范圍。

2016年10月起，從業(yè)人數(shù)在501人以上的企業(yè)中滿足每周工作20小時(shí)以上等一定條件的短時(shí)間勞動(dòng)者也被納入了厚生養(yǎng)老金的適用范圍內(nèi)。此外，為了進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍，從2017年4月開始，對(duì)于從業(yè)人員在500人以下的中小企業(yè)工作的短時(shí)間勞動(dòng)者，也可以以勞資雙方達(dá)成一致為前提加入厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)。這一政策調(diào)整取得了一定成效，截至2021年1月，501人以上的企業(yè)約有52萬人，500人以下的企業(yè)約有1萬人，成為了厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋對(duì)象。①日本厚生勞動(dòng)省：《令和3年版厚生労働白書》，2022年4月20日，https://www.mhlw.go.jp/stf/wp/hakusyo/kousei/20/。

2020年，日本又對(duì)短時(shí)間勞動(dòng)者厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)的適用范圍作了進(jìn)一步的擴(kuò)大，即：至2022年10月將厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大到100人以上規(guī)模的企業(yè)，至2024年10月則將擴(kuò)大到50人以上規(guī)模的企業(yè)。

通過擴(kuò)大適用范圍，新增了大量需繳納包含國(guó)民養(yǎng)老金在內(nèi)的厚生養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)的短時(shí)間勞動(dòng)者。這一強(qiáng)制性法律規(guī)定大大緩解了國(guó)民養(yǎng)老金滯繳、拒繳的矛盾。不僅增強(qiáng)了公共養(yǎng)老金的籌資能力，也在一定程度上擴(kuò)大了養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。同時(shí)，為了避免給企業(yè)帶來過重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，日本政府也采取了一系列措施，例如加強(qiáng)企業(yè)技術(shù)支持力度、提供稅收優(yōu)惠等，支援中小企業(yè)加快提高生產(chǎn)率、擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，從而為改革方案的順利實(shí)施創(chuàng)造良好環(huán)境。

此外，為了提高國(guó)民養(yǎng)老金的繳費(fèi)意愿，日本政府于2016年出臺(tái)了《養(yǎng)老金領(lǐng)取資格期限縮短法》。規(guī)定，目前保險(xiǎn)費(fèi)的繳納年限不足25年的退休年齡人員，如果繳納年限達(dá)到10年以上，也可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，并從2017年10月開始支付。根據(jù)這一法案，截止至2018年3月，獲得養(yǎng)老金支付的人數(shù)增加了51.8萬人。②日本內(nèi)閣府，《令和3年版高齢社會(huì)白書》，2022年4月20日，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/gaiyou/pdf/1s2s.pdf。

（三）延遲退休政策的調(diào)整：延長(zhǎng)籌資時(shí)間

隨著醫(yī)療水平的提高與人均壽命的增長(zhǎng)，提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡，合理開發(fā)低齡老年人人力資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在延遲養(yǎng)老金支付年齡政策的實(shí)施上，日本政府采取了分層次、分性別逐步延遲的方式推進(jìn)改革。一方面，建立了 “特別支付老齡養(yǎng)老金” 制度，將厚生養(yǎng)老金中定額部分與報(bào)酬比例部分分為兩個(gè)層次，先延遲發(fā)放定額部分，后延遲發(fā)放報(bào)酬比例部分。另一方面，考慮到當(dāng)期老齡女性多依附于丈夫領(lǐng)取保險(xiǎn)金的情況，先男后女延遲養(yǎng)老金支付年齡。從2001年起，每三年將男性領(lǐng)取定額部分厚生養(yǎng)老金的年齡延遲一歲，至2013年實(shí)現(xiàn)延遲養(yǎng)老金支付年齡達(dá)到65歲的目標(biāo)后，再繼續(xù)推進(jìn)延遲領(lǐng)取報(bào)酬比例部分養(yǎng)老金，女性退休人員延遲養(yǎng)老金支付政策則晚5年實(shí)施。

在對(duì)養(yǎng)老金支付年齡進(jìn)行調(diào)整的同時(shí)，日本政府于2013年出臺(tái)了《老年人雇傭安定法》。這一法案推動(dòng)了日本多元化、靈活的退休制度的形成。③姜茗予：《日本養(yǎng)老金與老年人就業(yè)的銜接：走向多元化的彈性退休制社會(huì)》，《老齡科學(xué)研究》2017年第5期，第69-78頁(yè)。其主要內(nèi)容包括為企業(yè)和民眾提供了三種老年人雇傭方案：第一，延遲退休年齡制度。這一方案將不解除勞動(dòng)合同、不改變勞動(dòng)條件、不改變工資與養(yǎng)老金等待遇的發(fā)放；第二，繼續(xù)雇傭制度。雇主將與勞動(dòng)者重新簽訂雙方同意的勞動(dòng)合同；第三，廢除退休年齡制度。雇主不設(shè)置退休年齡，勞動(dòng)關(guān)系的解除由勞資雙方自行協(xié)商決定。

根據(jù)日本內(nèi)閣府2021年高齡社會(huì)白皮書提供的數(shù)據(jù)，如下圖1所示，上述法案實(shí)施以來，日本的老年人雇傭率穩(wěn)步上升，從不同年齡段的就業(yè)率變化來看，截至2020年，60～64歲、65～69歲、70～74歲的就業(yè)率與 2010年相比，分別增長(zhǎng)13.9%、13.2%、10.5%。①日本內(nèi)閣府，《令和3年版高齢社會(huì)白書》，2022年4月20日，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/gaiyou/pdf/1s2s.pdf。

圖1 2010年～2020年日本老齡人口各年齡段雇傭率

以上兩項(xiàng)政策相結(jié)合實(shí)施后，產(chǎn)生了一個(gè)新的問題：在職老年人的養(yǎng)老金待遇應(yīng)該如何發(fā)放？日本現(xiàn)行制度規(guī)定，在職老年人的養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)會(huì)根據(jù)其養(yǎng)老金和工資收入總額做相應(yīng)下調(diào)，這在某種程度上是對(duì)勞動(dòng)者原先勞動(dòng)年齡內(nèi)所付出勞動(dòng)的不公平待遇，極有可能對(duì)老年人的工作意愿造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，很大程度上降低了延遲退休政策的預(yù)期效果。

四、日本養(yǎng)老金籌資機(jī)制改革對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)啟示

如前所述，我國(guó)的人口老齡化進(jìn)程速度快、總體規(guī)模大，且相較于日本等發(fā)達(dá)國(guó)家而言，還存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、養(yǎng)老保障體系建設(shè)與老齡化水平不相匹配，即 “未富先老” 的問題。根據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》提供的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余將于2028年出現(xiàn)赤字，累計(jì)結(jié)余也將于2035年歸零，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)的長(zhǎng)期可持續(xù)性堪憂。如果想要從根本上解決以上問題，就必須加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金籌資機(jī)制的改革與完善。在人口加速老齡化和國(guó)民生育意愿持續(xù)走低的背景下，我們有必要以日本的公共養(yǎng)老金籌資機(jī)制改革為參照樣本，借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和歷史啟示，探索出適合我國(guó)基本國(guó)情特征的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的有效路徑。

（一）明晰養(yǎng)老金缺口中的政府責(zé)任，推進(jìn)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶分賬管理

如前所述，公共養(yǎng)老金制度建立初期的日本正處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，參保人數(shù)大幅增加，勞動(dòng)年齡人口遠(yuǎn)高于退休年齡人口，因此積累了大量基金儲(chǔ)備，體現(xiàn)出明顯的基金積累制特征。而當(dāng)?shù)谝淮稳丝诩t利期結(jié)束后，人口少子老齡化問題逐漸凸顯，與此同時(shí)日本國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹，政府不得不上調(diào)養(yǎng)老金待遇水平，導(dǎo)致過去積累的基金迅速消耗，養(yǎng)老保險(xiǎn)模式也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制，養(yǎng)老金逐漸空洞化。日本的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在人口老齡化水平較高的情況下，依靠當(dāng)期的繳費(fèi)來進(jìn)行養(yǎng)老金的給付、通過提高養(yǎng)老金繳費(fèi)來緩解養(yǎng)老金的空洞化是不可持續(xù)的，高繳費(fèi)率不僅不利于激勵(lì)民眾繳費(fèi)的積極性，還會(huì)降低企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，從而削弱國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，即使是在財(cái)政并不寬裕的現(xiàn)狀下，日本政府在對(duì)繳費(fèi)率進(jìn)行調(diào)整上依舊十分慎重，優(yōu)先強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，盡可能提高養(yǎng)老金給付中的政府負(fù)擔(dān)比例。而由此可以進(jìn)一步得出，制度轉(zhuǎn)軌的成本同樣屬于政府的責(zé)任，不應(yīng)當(dāng)交由新制度下的繳費(fèi)者承擔(dān)。

我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是面向城鎮(zhèn)各類企業(yè)及其職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員等，采用社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式（下簡(jiǎn)稱 “統(tǒng)賬結(jié)合” ），強(qiáng)制要求用人單位與勞動(dòng)者依法參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。受到1997年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到 “統(tǒng)賬結(jié)合” 模式這一轉(zhuǎn)軌過程所產(chǎn)生的隱形債務(wù)的影響，不得不挪用個(gè)人賬戶內(nèi)的養(yǎng)老基金存量來補(bǔ)足當(dāng)期養(yǎng)老金的給付，導(dǎo)致個(gè)人賬戶 “空賬” 運(yùn)行。隨著退休人員數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，空賬運(yùn)行問題必然會(huì)給未來的養(yǎng)老金給付帶來嚴(yán)重的隱患。然而由于我國(guó)目前社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，且采取混賬管理模式，社會(huì)統(tǒng)籌可以輕易地?cái)D占使用個(gè)人賬戶的基金，致使個(gè)人帳戶 “空賬” 運(yùn)行問題長(zhǎng)期難以解決。我們認(rèn)為，社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中所承擔(dān)的職能是不同的，社會(huì)統(tǒng)籌基金屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制，為了體現(xiàn)社會(huì)保障制度的互濟(jì)性，其運(yùn)營(yíng)管理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是保障當(dāng)期社會(huì)統(tǒng)籌部分的基金收支平衡；而個(gè)人賬戶基金屬于基金積累制，其運(yùn)營(yíng)管理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是保值增值，抵御通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相互分離，建立社保基金分賬管理制度。政府可以通過加強(qiáng)社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)，制定定額定比的財(cái)政支出、促進(jìn)國(guó)有資本股權(quán)劃轉(zhuǎn)或是使用全國(guó)社會(huì)保障基金等方式承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，以保障廣大退休勞動(dòng)者依法享有的養(yǎng)老金給付權(quán)益。

（二）理清養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本目標(biāo)，實(shí)施強(qiáng)制性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本養(yǎng)老金制度

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（下簡(jiǎn)稱 “城鄉(xiāng)居?！?）是面向年滿16歲（不含在校學(xué)生）、未參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民，采用基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，按照自愿參保原則實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政提供，個(gè)人帳戶由居民自愿選擇繳費(fèi)檔次（共有100元～2000元12個(gè)檔次）。2020年人力資源與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2020年城鄉(xiāng)居保領(lǐng)取待遇人數(shù)16068萬人，基金支出3355億元，人均領(lǐng)取養(yǎng)老金僅約208元。較低的養(yǎng)老金給付水平導(dǎo)致居民的參保意愿較為低下。自2014年將 “新農(nóng)?！?與 “城居?！?整合為統(tǒng)一的 “城鄉(xiāng)居?！?后，全國(guó)城鄉(xiāng)居保的參保人數(shù)基本穩(wěn)定，并未有顯著波動(dòng)，同時(shí)大部分參保人員均選擇最低檔次的繳費(fèi)水平，導(dǎo)致制度的籌資能力極其有限。有學(xué)者（張開云等，2021年）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民停保、棄保和斷?，F(xiàn)象均有所增多。①?gòu)堥_云、徐強(qiáng)、馬穎穎：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度:運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)與消解路徑》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2021年第2期，第61-69頁(yè)。

保證基本的養(yǎng)老需求是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)。目前我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全面脫貧的小康社會(huì)目標(biāo)，這意味著絕大多數(shù)國(guó)民都具備負(fù)擔(dān)一定養(yǎng)老金繳費(fèi)水平的能力。因此，我們認(rèn)為，可以參考日本國(guó)民養(yǎng)老金制度，在 “城鄉(xiāng)居?！?的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)覆蓋全體國(guó)民（不包括學(xué)生群體）的強(qiáng)制性統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基本養(yǎng)老金制度，首要目標(biāo)是將養(yǎng)老保險(xiǎn)的適用范圍擴(kuò)大至全體國(guó)民。第一，從資金儲(chǔ)備上看，要充分發(fā)揮國(guó)家財(cái)政在基本養(yǎng)老金制度中最后兜底的職能，在可能范圍內(nèi)盡可能增加國(guó)家財(cái)政的投入，提高養(yǎng)老金給付水平，促進(jìn)居民參與保險(xiǎn)制度的積極性。第二，從覆蓋范圍上看，要警戒日本的前車之鑒。日本國(guó)民養(yǎng)老金的適用對(duì)象包括20歲以上的學(xué)生群體，這部分群體沒有經(jīng)濟(jì)能力，往往會(huì)申請(qǐng)緩繳，繳費(fèi)率極低。我國(guó)目前正在實(shí)行鼓勵(lì)生育的人口政策，將學(xué)生群體強(qiáng)行納入基本養(yǎng)老金的繳費(fèi)范圍內(nèi)會(huì)加劇家庭的負(fù)擔(dān)，不利于人口政策的順利實(shí)施。第三，從參保對(duì)象上看，考慮到靈活就業(yè)人員與自營(yíng)職業(yè)者的繳費(fèi)無法直接從工資中直接扣除，可以依托社區(qū)和當(dāng)?shù)孛襟w為平臺(tái)加大輿論宣傳和政策解析力度，或在政策設(shè)計(jì)上可以與基本醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)綁定，共同進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收。

按照上述設(shè)計(jì)思路，既能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本目標(biāo)，也能夠解決城鄉(xiāng)居保繳費(fèi)水平普遍低下的問題，同時(shí)還可以為養(yǎng)老金籌資提供一個(gè)穩(wěn)定的保險(xiǎn)費(fèi)源。

（三）適度延遲退休年齡，重視開發(fā)老年人力資源

隨著人口老齡化進(jìn)程的不斷加速與人均壽命的日益增長(zhǎng)，一方面加重了養(yǎng)老金的給付壓力，另一方面也加劇了出現(xiàn)老年風(fēng)險(xiǎn)的可能性。除了結(jié)構(gòu)性的制度改革之外，通過延遲退休年齡來緩解養(yǎng)老金的籌資壓力已經(jīng)成為世界各國(guó)的基本共識(shí)和通行做法。實(shí)施延遲退休政策需要因地制宜，為政策施行創(chuàng)造一個(gè)合適的社會(huì)環(huán)境。實(shí)踐表明，日本延遲退休政策取得顯著成效的一個(gè)重要原因就在于同期進(jìn)行了延遲養(yǎng)老金發(fā)放年齡和促進(jìn)老年人就業(yè)兩項(xiàng)政策的組合。例如，尊重老年人口的就業(yè)意愿，通過分層次、分性別的漸進(jìn)式改革和完善立法保障老年人的待遇水平，緩解民眾的不滿情緒。此外，日本厚生勞動(dòng)省還設(shè)立了以厚生勞動(dòng)大臣為負(fù)責(zé)人的 “促進(jìn)削減長(zhǎng)時(shí)間勞動(dòng)部門” ，致力于實(shí)施徹底削減長(zhǎng)時(shí)間勞動(dòng)的重點(diǎn)監(jiān)督、暗訪以糾正企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間勞動(dòng)行為等，為人力資源的可持續(xù)開發(fā)利用做好準(zhǔn)備。

截至目前，中國(guó)還沒有正式出臺(tái)延遲退休的統(tǒng)一政策方案，但在2021年通過的 “十四五” 規(guī)劃中已經(jīng)明確指出 “實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡政策” 。學(xué)界也從多方面論證了延遲退休政策的可行性。①②③于長(zhǎng)永：《延遲退休年齡：基于退休源頭視角的爭(zhēng)議透視》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2021年第1期，第11-21頁(yè)。我們認(rèn)為，中國(guó)施行延遲退休政策最大的障礙在于不平衡的福利待遇與勞動(dòng)強(qiáng)度之間的矛盾。從就業(yè)人口結(jié)構(gòu)上看，就鄉(xiāng)村從業(yè)人員、個(gè)體從業(yè)人員而言，延遲退休與否對(duì)其影響較低；而就城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位從業(yè)人員而言，其養(yǎng)老保障待遇水平相對(duì)較高，勞動(dòng)強(qiáng)度相對(duì)較低，因而可能對(duì)延遲退休政策有較高的認(rèn)同度；就城鎮(zhèn)私營(yíng)單位從業(yè)人員而言，其養(yǎng)老保障水平相對(duì)低于非私營(yíng)單位從業(yè)人員，勞動(dòng)強(qiáng)度又相對(duì)較高，極有可能對(duì)延遲退休政策抱有抵觸情緒。根據(jù)不同就業(yè)群體對(duì)延遲退休政策的認(rèn)識(shí)差異和接受程度，我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面推進(jìn)這項(xiàng)工作：

第一，延遲退休應(yīng)與改善勞動(dòng)強(qiáng)度同步進(jìn)行。政府應(yīng)要求各企業(yè)采取具體措施，如適當(dāng)削減制度規(guī)定外的勞動(dòng)時(shí)間、設(shè)定帶薪年假的實(shí)際休得率目標(biāo)、監(jiān)督勞動(dòng)者休假制度的落實(shí)情況等。

第二，分性別推動(dòng)延遲退休政策的落實(shí)到位。目前我國(guó)女性勞動(dòng)者的退休年齡為55歲，男性勞動(dòng)者的退休年齡為60歲，根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委公布的數(shù)據(jù)顯示，2018年我國(guó)人均預(yù)期壽命已達(dá)77.0歲，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，55～60歲區(qū)間的女性完全具備再就業(yè)的勞動(dòng)能力，因此可以考慮先將女性勞動(dòng)者的退休年齡延遲至與男性勞動(dòng)者相一致。

第三，保障民眾自由選擇是否延遲退休、延遲多長(zhǎng)時(shí)間退休的權(quán)利。我國(guó)目前還有大量的自營(yíng)業(yè)者和靈活就業(yè)人員，強(qiáng)制延遲退休必然侵犯到這部分群體的權(quán)益，使得他們社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。在完全尊重其選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，可以考慮制定具有激勵(lì)作用的政策，如對(duì)自愿延遲退休的老齡人口予以工資之外的額外財(cái)政補(bǔ)貼等。

第四，保障在職老年人養(yǎng)老金待遇不受侵害，保證在職老年人養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取方式的選擇權(quán)。應(yīng)當(dāng)明晰，領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇是每一名足期足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的公民的合法權(quán)益。鼓勵(lì)老年人延遲退休對(duì)于國(guó)家、社會(huì)而言是合理開發(fā)老年人力資源的途徑，只能給予額外激勵(lì)而絕不能損害原有權(quán)益。從法定到實(shí)際退休年齡期間，若工資水平高于社會(huì)平均工資水平，可以選擇暫緩或部分發(fā)放；若工資水平低于社會(huì)平均水平，則可以選擇全額或者部分發(fā)放。無論是選擇哪一種發(fā)放方式，總體養(yǎng)老金待遇都不得降低。

最后，延遲退休政策必須有完善的立法保障作為支撐。老年勞動(dòng)者屬于就業(yè)人群中的弱勢(shì)群體，容易受到用人單位的歧視，導(dǎo)致無業(yè)可就或工資待遇降低等不公正待遇。為此，必須通過完善保障老年人就業(yè)權(quán)益的法律法規(guī)，制定針對(duì)性的保障措施，提高民眾對(duì)延遲退休政策的信任度，從而達(dá)到在深度老齡化進(jìn)程中合理利用和優(yōu)化配置老年人力資源的政策目標(biāo)。