外匯領(lǐng)域重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)方法與實(shí)踐研究

楊奉宇

（中國(guó)人民銀行通化市分行，吉林通化 134001）

外匯領(lǐng)域重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)主要是指審計(jì)機(jī)關(guān)或?qū)徲?jì)部門就制定的一系列重大外匯管理政策措施和實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督,以保證外匯領(lǐng)域重大決策部署得到有效執(zhí)行，促進(jìn)整個(gè)外匯領(lǐng)域良性運(yùn)行和健康發(fā)展。主要功能是及時(shí)和不斷地發(fā)現(xiàn)政策措施貫徹執(zhí)行過程中存在的問題，提出整改和完善建議，預(yù)防政策偏離目標(biāo)，保障政策順利執(zhí)行，提高政策運(yùn)行績(jī)效。究其根源，它的本質(zhì)是政策跟蹤績(jī)效審計(jì)，也就是以政策為對(duì)象的持續(xù)性的績(jī)效審計(jì)。

一、外匯領(lǐng)域開展重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)的意義和目標(biāo)

（一）外匯領(lǐng)域開展重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)的意義

重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)作為一種具有中國(guó)特色、符合我國(guó)審計(jì)發(fā)展實(shí)際狀況需要的全過程審計(jì)方式，它能夠克服傳統(tǒng)審計(jì)被動(dòng)、滯后、低效率等缺陷，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決發(fā)展過程中的問題，有效避免資源浪費(fèi)，提高執(zhí)行率。重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)以行政管理部門政策部署落實(shí)情況為審計(jì)對(duì)象，是行政機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)為促進(jìn)上級(jí)各項(xiàng)改革政策落實(shí)而授予審計(jì)機(jī)關(guān)或部門的一項(xiàng)新職權(quán)。

（二）外匯領(lǐng)域開展重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)的目標(biāo)

聚焦外匯管理中心工作。圍繞中心、服務(wù)大局，推動(dòng)外匯局各級(jí)機(jī)構(gòu)重大決策部署落實(shí)見效，是新時(shí)代賦予審計(jì)部門的崇高使命，也是外匯局作為政治機(jī)關(guān)和宏觀管理部門的職責(zé)所在。審計(jì)部門應(yīng)自覺融入外匯局各級(jí)黨委工作大局，統(tǒng)籌謀劃審計(jì)項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)重大決策部署落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，積極發(fā)揮審計(jì)在服務(wù)國(guó)家治理中的基石和保障作用。

促進(jìn)宏觀政策落實(shí)到位。深入落實(shí)中央要求，依法全面履行監(jiān)督職責(zé)，以促進(jìn)中央政令暢通為抓手，以促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行為重點(diǎn)，既及時(shí)反映和總結(jié)外匯局各級(jí)機(jī)構(gòu)在貫徹落實(shí)重大決策部署中的經(jīng)驗(yàn)做法，也深度曝光弄虛作假、隱瞞實(shí)情，以及不作為、慢作為、假作為等懶政怠政庸政問題，當(dāng)好政策落實(shí)的“督查員”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”,確保黨中央政令暢通、令行禁止，保證重大政策措施落地見效，推動(dòng)干部擔(dān)當(dāng)作為、干凈干事。

推動(dòng)政策措施調(diào)整完善。政策本身具有多元目標(biāo)而且執(zhí)行過程中包含許多無法控制的外在因素，因此一項(xiàng)政策執(zhí)行之后所產(chǎn)生的效果可能符合政策制定者的初衷，也可能與其目標(biāo)相背離。通過開展重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)，及時(shí)反映政策落實(shí)過程中存在的突出矛盾和痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，深入分析原因，結(jié)合現(xiàn)有政策導(dǎo)向和未來政策走向，辯證評(píng)判政策措施本身的科學(xué)性、合理性和可操作性，從體制機(jī)制制度層面提出針對(duì)性的審計(jì)建議，促進(jìn)政策制定者及時(shí)調(diào)整完善正在實(shí)施的政策，以便實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)和更大的政策效果。

促進(jìn)審計(jì)隊(duì)伍人員轉(zhuǎn)型。近年來，隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)的變化，外匯局相關(guān)政策改革進(jìn)入深水區(qū)，簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，也在客觀上要求外匯局審計(jì)工作人員盡快轉(zhuǎn)變管理理念，將審計(jì)工作重心轉(zhuǎn)移到重大決策部署落實(shí)情況上來。要牢固樹立依法行政觀念，使外匯執(zhí)法人員能夠自覺遵守法律、崇尚法律，竭力維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。要提高政治站位，要站在國(guó)家利益層面對(duì)相關(guān)政策的落實(shí)進(jìn)行積極助力，為外匯局樹立良好的對(duì)外形象奠定基礎(chǔ)。

二、外匯領(lǐng)域開展重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)的難點(diǎn)

一是政策跟蹤審計(jì)涉及單位多，溝通成本高。一般重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)項(xiàng)目相較其他審計(jì)項(xiàng)目而言，諸如當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門、金融機(jī)構(gòu)、涉匯主體等與被審計(jì)單位相關(guān)聯(lián)的單位會(huì)涉及多家，在出具調(diào)查問卷時(shí)都要根據(jù)不同主體性質(zhì)情況單獨(dú)出具。在審計(jì)過程中，需要與各部門進(jìn)行溝通，特別是在一些樣式表格的填寫方面，經(jīng)常要對(duì)每家單位進(jìn)行了拜訪，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)其填寫。

二是政策跟蹤審計(jì)需延伸調(diào)查單位多，并可能會(huì)涉及民營(yíng)企業(yè)，審計(jì)難度大。在審計(jì)過程中，如需要延伸審計(jì)民營(yíng)企業(yè)，有的并不能完全配合審計(jì)工作，可能會(huì)出現(xiàn)不接受審計(jì)人員的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，不能及時(shí)提供相關(guān)審計(jì)資料等情況，增加了審計(jì)難度。

三是政策跟蹤審計(jì)涉及政策文件較多，政策解讀能力要求高。政策跟蹤審計(jì)需要審計(jì)人員在較短時(shí)間內(nèi)準(zhǔn)確掌握各項(xiàng)相關(guān)政策文件的要求，對(duì)于審計(jì)人員理解政策、把握政策的能力要求較高。

四是政策跟蹤審計(jì)需要團(tuán)隊(duì)配合，組織協(xié)調(diào)事項(xiàng)多。政策跟蹤審計(jì)多為省、市、縣聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目，在審計(jì)過程總中如何更好地組織協(xié)調(diào)各審計(jì)組成員，如期完成審計(jì)項(xiàng)目，如何調(diào)動(dòng)全體審計(jì)人員積極性，提高審計(jì)效率是貫穿政策跟蹤審計(jì)全過程中的思考課題。

五是政策跟蹤審計(jì)要服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策，報(bào)告撰寫立意高。作為審計(jì)人員，在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題，既要從微觀角度發(fā)現(xiàn)問題，更要運(yùn)用宏觀思維為如何推動(dòng)政策更有效實(shí)施提供好的建議。

三、外匯領(lǐng)域重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)存在的現(xiàn)狀及問題

（一）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)比較大

落實(shí)情況差異比較大，我國(guó)不斷大力推進(jìn)外匯管理改革，不斷優(yōu)化和簡(jiǎn)政放權(quán)，增加跟蹤審計(jì)工作的艱巨性。傳統(tǒng)審計(jì)人員更擅長(zhǎng)審查業(yè)務(wù)合規(guī)，理解和把握宏觀政策的過程中缺乏前瞻性。審計(jì)工作利用被審計(jì)單位的上報(bào)數(shù)據(jù)及報(bào)告，這樣跟蹤審計(jì)就會(huì)存在片面性和局限性等缺點(diǎn)。綜合上述情況，審計(jì)人員在審計(jì)過程中就會(huì)存在盲點(diǎn)，使審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)由此增加，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的可控性也會(huì)由此弱化。

（二）問題整改反饋的難度比較大

重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)主要是通過檢查問題，從而可以真正落實(shí)惠民利企政策，因此定期跟蹤檢查被審計(jì)單位的整改情況，可以更好地落實(shí)重大決策措施。重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)應(yīng)該具備時(shí)效性特征，要求審計(jì)人員把握時(shí)間，確定審計(jì)工作的重點(diǎn)，迅速核查重大決策部署的落實(shí)情況，因?yàn)閷徲?jì)對(duì)象比較多，又具有很強(qiáng)的持續(xù)性，再加上通常都是利用正式書面材料呈報(bào)審計(jì)報(bào)告，還需要公文流程的審核，這樣就會(huì)產(chǎn)生時(shí)間差，無法突出跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)，導(dǎo)致反饋出現(xiàn)滯后性缺點(diǎn)。

（三）人力資源存在瓶頸限制

重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)，具有“點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)”等特點(diǎn)，加之時(shí)效性強(qiáng)，專業(yè)要求高，風(fēng)險(xiǎn)隱患大，對(duì)審計(jì)人員而言是一種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。落實(shí)政策措施的過程中，不僅要求審計(jì)人員具備扎實(shí)的外匯業(yè)務(wù)專業(yè)審計(jì)知識(shí)，還要了解相關(guān)的國(guó)家的大政方針、財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和計(jì)算機(jī)審計(jì)方法等。此外，由于普遍缺乏系統(tǒng)的研究方法和科學(xué)的分析技術(shù)，在面對(duì)內(nèi)容新、范圍廣且具有較強(qiáng)時(shí)效性和連續(xù)性的重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)任務(wù)時(shí)，政策研究能力不足的問題就顯得較為突出。

四、重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)作為一種新興的審計(jì)類型，在推進(jìn)決策部署、精細(xì)化管理、預(yù)防惰政不作為等方面發(fā)揮著不可替代的作用。如何把握審計(jì)重點(diǎn)，有效提高審計(jì)效率，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。在全面了解項(xiàng)目總體情況的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力抓好“四個(gè)重點(diǎn)”，穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施工作。

（一）重點(diǎn)關(guān)注政策制定的目的性

重大決策部署落實(shí)情況是一個(gè)宏觀概念，涉及內(nèi)容廣泛，層級(jí)繁多，專業(yè)性強(qiáng)。國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)政策措施是實(shí)施審計(jì)的依據(jù)，因此，跟蹤監(jiān)督檢查政策落實(shí)情況，審計(jì)人員就必須認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，廣泛收集與該項(xiàng)政策相關(guān)的文件資料，充分認(rèn)識(shí)和把握國(guó)內(nèi)外以及區(qū)域基本形勢(shì)，了解政策措施出臺(tái)的背景、內(nèi)容、目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，把握其中的重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而切實(shí)領(lǐng)會(huì)政策精神，明確著力點(diǎn)，找準(zhǔn)切入口。

（二）重點(diǎn)關(guān)注政策執(zhí)行的到位度

政策需要多級(jí)部門分頭貫徹執(zhí)行，需要政府發(fā)揮支持保護(hù)作用，營(yíng)造有利于發(fā)展的環(huán)境條件。因此，要加大對(duì)問題的揭示力度，重點(diǎn)檢查政策執(zhí)行過程中是否存在政策不落實(shí)、項(xiàng)目不落地，曲解政策，變相拖延不執(zhí)行，或者搞變通打折扣，選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行，不作為、慢作為、亂作為等問題。

（三）重點(diǎn)關(guān)注政策執(zhí)行的公平性

外匯領(lǐng)域落實(shí)重大決策部署是外匯局代表國(guó)家貫徹落實(shí)中央改革政策措施的最重要手段和途徑。雖然有大量的惠民舉措與便利化改革舉措，但由于政策落實(shí)不科學(xué)不透明，具體操作不規(guī)范不嚴(yán)格，導(dǎo)致一些政策在執(zhí)行過程中缺失公允，應(yīng)該惠及的群眾沒有或是難以享受到改革發(fā)展的成果，極大的弱化了改革的效力。因此，在開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)時(shí)，要以落實(shí)為主線，了解政策落地的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注政策落地的時(shí)效性，是否存在等、靠、要惰政行為。

（四）重點(diǎn)關(guān)注政策執(zhí)行的效益性

政策本身具有抽象性，金融機(jī)構(gòu)與涉匯主體作為政策實(shí)施的主體，是政策效果的最大收益者。然而一些機(jī)構(gòu)為追求政績(jī)，在缺乏論證、違背客觀規(guī)律的情況下，盲目施壓金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)行推進(jìn)一些政策落地，導(dǎo)致銀企矛盾計(jì)劃，造成負(fù)面輿情。因此，開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，一是要對(duì)照政策目標(biāo)要求，從不同層面多角度分析政策落地效益，客觀評(píng)價(jià)政策措施落實(shí)的執(zhí)行進(jìn)度和實(shí)際效果，是否達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。二是要關(guān)注政策本身有無先天性的瑕疵和缺陷，是否符合地方、市場(chǎng)主體實(shí)際，政策落實(shí)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否因地制宜、因企，各地出臺(tái)的配套措施是否切實(shí)可行，多個(gè)宏觀政策之間的協(xié)調(diào)、銜接是否順暢，揭示執(zhí)行中存在的困難和偏差，為上級(jí)局補(bǔ)齊工作短板、堵塞制度漏洞提供依據(jù)和參考。

五、做好外匯領(lǐng)域重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)的主要方法

開展外匯領(lǐng)域重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)涉及面廣、內(nèi)容眾多、情況復(fù)雜。為更好發(fā)揮建設(shè)性作用，審計(jì)機(jī)關(guān)要?jiǎng)?chuàng)新跟蹤審計(jì)思路，在具體實(shí)務(wù)過程中靈活運(yùn)用不同審計(jì)方法，從而提升工作效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。

（一）創(chuàng)新實(shí)施方式，突出審計(jì)重點(diǎn)

對(duì)于一些面廣量大的項(xiàng)目，可以采用“單位自查、整改落實(shí)、實(shí)地核查”的方式，審計(jì)部門在掌握總體情況的基礎(chǔ)上，制定周密計(jì)劃，通過綜合分析和重點(diǎn)篩選，對(duì)具體項(xiàng)目或事項(xiàng)進(jìn)行延伸審計(jì)或調(diào)查。例如在開展支持新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)時(shí)，先期向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)發(fā)放調(diào)查問卷，獲取新冠肺炎疫情爆發(fā)以來各項(xiàng)外匯業(yè)務(wù)辦理情況，了解疫情期間企業(yè)的用匯需求是否得到保障、綠色通道政策是否滿足市場(chǎng)主體業(yè)務(wù)需要，有針對(duì)性地制訂審計(jì)實(shí)施方案。在對(duì)被審計(jì)單位疫情期間簡(jiǎn)化和優(yōu)化外匯管理行政許可與執(zhí)法基礎(chǔ)上，再對(duì)簡(jiǎn)化材料的外匯業(yè)務(wù)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控措施以及市場(chǎng)主體反饋成效進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，從而提高審計(jì)工作的科學(xué)性和精準(zhǔn)度。

（二）更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，提升人員技能

對(duì)審計(jì)人員加強(qiáng)審前和審中培訓(xùn)，特別針對(duì)重大決策部署的目標(biāo)、任務(wù)、措施、階段性成效等進(jìn)行培訓(xùn)；做好人才儲(chǔ)備，積極引進(jìn)法律、管理等相關(guān)學(xué)科的專業(yè)人才，集思廣益，共同提高。組織審計(jì)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)外匯重大政策以及法律法規(guī)，全面提高審計(jì)人員的法律意識(shí)和依法審計(jì)能力。加強(qiáng)資源共享，及時(shí)收集梳理出臺(tái)的重大政策措施，并分類整理，及時(shí)交流分享，使重大決策部署落實(shí)情況審計(jì)既能做到把握全局，又能突出重點(diǎn)和地方特色，逐步提升審計(jì)人員開展重大決策部署落實(shí)情況經(jīng)驗(yàn)和綜合分析能力。

（三）加強(qiáng)組織實(shí)施，優(yōu)化資源配置

一是推進(jìn)人力統(tǒng)籌。牢固樹立審計(jì)“一盤棋”理念，抓好審計(jì)資源的統(tǒng)籌調(diào)配。既可以由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織實(shí)施審計(jì)，也可以強(qiáng)化與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，或者審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部跨處室融合實(shí)施，不斷完善“上審下”“交叉審”“一拖N”等多兵種、大兵團(tuán)、合成式的審計(jì)組織模式，使有限的審計(jì)資源發(fā)揮最大效能。還可以充分利用社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)等資源，聘請(qǐng)有專業(yè)技術(shù)資質(zhì)、有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的協(xié)審人員，彌補(bǔ)審計(jì)力量的不足。同時(shí)，大力推動(dòng)人民銀行與外匯局部門之間協(xié)同配合，加強(qiáng)工作交流與溝通，如開展一些重大項(xiàng)目政策跟蹤審計(jì)時(shí)，可以聯(lián)合紀(jì)檢、會(huì)計(jì)部門開展綜合檢查，形成監(jiān)督合力，達(dá)到事半功倍的效果。二是推進(jìn)項(xiàng)目統(tǒng)籌?？茖W(xué)謀劃，將本級(jí)項(xiàng)目計(jì)劃與上級(jí)計(jì)劃、下級(jí)計(jì)劃及時(shí)銜接，加強(qiáng)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)與其他專項(xiàng)審計(jì)的融合，多類型審計(jì)項(xiàng)目共同發(fā)力，做到項(xiàng)目同步安排、協(xié)同實(shí)施、成果共享，實(shí)現(xiàn)“一次進(jìn)駐”“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一審多用”，最大限度擴(kuò)展覆蓋面，有效提高審計(jì)工作質(zhì)量。

（四）堅(jiān)持剛?cè)岵?jì)，保護(hù)改革創(chuàng)新

開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是審計(jì)部門推動(dòng)完善國(guó)家治理和改革發(fā)展的大膽探索和有力實(shí)踐，在此過程中必然會(huì)遇到許多新情況和新問題。審計(jì)人員既要堅(jiān)持原則、依法審計(jì)，嚴(yán)肅查處重大違紀(jì)違法、重大風(fēng)險(xiǎn)隱患、重大履職不到位等問題；也要堅(jiān)持客觀求實(shí)、實(shí)事求是，歷史、辯證、客觀地看待審計(jì)中遇到的問題，鼓勵(lì)創(chuàng)新，寬容失敗，按照“三個(gè)區(qū)分開來”原則，審慎作出結(jié)論和處理。以貿(mào)易投資便利化政策跟蹤審計(jì)為例，審計(jì)人員在現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分便利化政策并非是當(dāng)?shù)赝鈪R局有主觀“不推廣”意愿，而是受區(qū)域涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后以及企業(yè)自身管理不規(guī)范所限，銀行在合理展業(yè)的情況下，難以找到合適的有資質(zhì)企業(yè)去推進(jìn)便利化業(yè)務(wù)的開展。另外，部分新設(shè)企業(yè)雖有便利化需求，但因成立時(shí)間短、企業(yè)管理的規(guī)范性尚有待改進(jìn)，銀行需要一段時(shí)間的持續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估。還有一些是因?yàn)檩爡^(qū)涉外業(yè)務(wù)體量小，涉外業(yè)務(wù)尚處于培育階段，難以有效開展貿(mào)易投資便利化業(yè)務(wù)嘗試。因此，審計(jì)部門在具體實(shí)施中，不可作“一刀切”式認(rèn)定，而是要應(yīng)從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，突出地域特色，注意揭示越位、借位、缺位等問題，以促進(jìn)令行禁止、政令暢通。