雙體系構建引領下的市域 自然保護地空間規(guī)劃策略研究

赫明玉 王磊

我國生態(tài)文明體制改革中，重新構建以國家公園為主體的自然保護地體系作為其中的關鍵環(huán)節(jié)被提出，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》文件印發(fā)，標志著我國自然保護地進入全面深化改革的新階段?！蛾P于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》文件印發(fā)，標志著國土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”基本形成。在雙體系構建引領下通過一系列規(guī)劃策略及實施路徑落實市域自然保護地的空間布局是本研究的核心內容。

一、自然保護地體系構建有關市自然保護地規(guī)劃思路

1.總體要求

自然保護地劃定基本原則為按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，改革以部門設置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設的舊體制，整合優(yōu)化現(xiàn)有各類自然保護地，實施自然保護地統(tǒng)一設置，分級管理、分區(qū)管控。按照自然保護地的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行梳理調整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)。

2.規(guī)劃要求

依據自然保護地新分類的標準及每種類型的定義明確新體系下的現(xiàn)狀自然保護地分類。首先要梳理全市現(xiàn)有自然保護地相關基礎背景，將現(xiàn)狀自然保護地范圍矢量化落地，在確定國家公園主體地位的前提下，結合市國土空間規(guī)劃有關生態(tài)保護的要求，明確全市自然保護地發(fā)展目標，并納入自然生態(tài)保護空缺區(qū)域，形成整合優(yōu)化的現(xiàn)狀自然保護地與新納入空缺區(qū)域自然保護地的空間布局及類型。

二、市國土空間規(guī)劃體系有關市自然保護地規(guī)劃要求

1.總體要求

國土空間規(guī)劃體系構建總體要求中的首要要求為生態(tài)優(yōu)先，在規(guī)劃體系的構建要體現(xiàn)生態(tài)保護優(yōu)先，要堅持山水林田湖草生態(tài)共同體理念，同時要堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主的底線要求。

2.規(guī)劃要求

結合市級國土空間規(guī)劃主要內容，自然保護地空間布局規(guī)劃要順應全域總體自然地理格局特征，體現(xiàn)全域的自然資源分布特色；自然保護地（除地下遺跡類）的空間分布應基于國土空間用地中的生態(tài)保護空間“同口徑”數(shù)據，作為選取保護空間的基礎底數(shù)；市國土“雙評價”中生態(tài)保護重要性評價區(qū)域及其中的生物多樣性維育極重要區(qū)域可作為自然保護地保護空缺區(qū)域首選的空間。

三、現(xiàn)狀分析路徑研究

市域自然保護地規(guī)劃布局的基礎-現(xiàn)狀研究工作從單體及全域兩個層面進行梳理與分析。

1.現(xiàn)狀自然保護地分析

（1）明確現(xiàn)狀自然保護地矢量化范圍

首先，梳理全市現(xiàn)有自然保護地相關基礎背景信息，主要依據現(xiàn)狀批復文件、現(xiàn)狀規(guī)劃資料，結合現(xiàn)場勘查與影像圖，以土地三調圖為底，核實現(xiàn)狀自然保護地范圍邊界劃定情況，最終開展現(xiàn)狀保護地勘界定標并建立現(xiàn)狀矢量數(shù)據庫。

（2）分析現(xiàn)狀自然保護地情況

由于現(xiàn)行自然保護地體系主要是按照資源要素設立的，且各類保護地依據各自的法規(guī)建立、運行，缺乏國家法律統(tǒng)一協(xié)調，因此，不可避免地存在分類不科學、區(qū)域重疊、保護標準不清晰、公益屬性不明確、多頭交叉管理、權責不落實、保護與開發(fā)矛盾難以協(xié)調等問題。對全市自然保護地的現(xiàn)狀情況梳理，除核實全國普遍存在的自然保護地問題外，另從空間的角度分析全市自然保護地布局的合理性。

基于以上現(xiàn)狀問題分析的角度，同時結合市國空規(guī)劃有關生態(tài)保護要求的相關內容，建議全市的自然保護地現(xiàn)狀問題從數(shù)量與規(guī)模、始建時間與管理機構、空間分布與用地構成、保護內容與保護分類進行分析。

2.全域自然資源本底分析

依據自然保護地體系下的自然保護地的功能定位，建議從典型自然地理格局特征區(qū)域、自然資源種類構成及分布、生態(tài)用地空間分布、生物多樣性分布集中區(qū)域四方面進行研究與分析，劃定基于雙體系構建要求下的全市具有保護價值的自然資源及重要生態(tài)空間的分布。

四、規(guī)劃策略研究

1.解決歷史遺留問題

（1）明確新體系下的現(xiàn)狀自然保護地分類

新舊自然保護的分類不同，對現(xiàn)有自然保護地進行評估，主要通過對現(xiàn)狀保護地完整性、多樣性、代表性、稀有性等要素進行定性定量評價。完整性評價主要現(xiàn)狀保護地的森林覆蓋率變化、退化面積變化、群落演替趨勢方面；多樣性評價從物種豐富度變化、生物多樣性水平；代表性評價主要針對現(xiàn)狀保護地內代表性生態(tài)系統(tǒng)分布面積變化及保護范圍；稀有性評價重點分析評價保護動植物/濕地/荒漠/地質遺跡（即保護對象），種類、數(shù)量、質量、功效以及景觀資源的變化，尤其是列入國家重點保護野生動植物名錄的珍稀瀕危物種的變化。依據評估結論，結合新體系下的自然保護地功能定位，明確新體系下的自然保護地分類，不具有保護價值的現(xiàn)狀自然保護地可撤銷，現(xiàn)狀自然保護地不符合新體系定位的進行轉化為新體系下的自然保護地。

（2）去交叉重疊現(xiàn)狀自然保護地

依據評估后的現(xiàn)狀新體系下的自然保護地的空間及新分類，去除保護地之間的交叉重疊空間。按照指導意見就高不就低原則，自然保護地分類構成的級別從高到低的排列為：國家級自然保護區(qū)、省級自然保護區(qū)、國家級自然公園及省級自然公園，形成新體系下的自然保護地去交叉重疊后的矢量落位及類型劃分，在此矢量基礎上進行矛盾沖突的調整。

（3）調出自然保護地用地矛盾沖突

依據《指導意見》及國空三線劃定關系對現(xiàn)狀自然保護地內矛盾沖突情況進行核查，有條件調出自然保護地的矛盾沖突有六類，分別為集體人工商品林、基本農田、城鎮(zhèn)建成區(qū)、礦業(yè)權、開發(fā)區(qū)及集連片的村莊；其中，僅城鎮(zhèn)建成區(qū)及開發(fā)區(qū)可直接調出保護地范圍。其余矛盾用地考慮所在功能分區(qū)情況及現(xiàn)實保護需求，同時為了空間的連續(xù)與完整，充分發(fā)揮保護地的自然生態(tài)價值，結合各市保護地的總體用地構成情況，建議確定功能分區(qū)區(qū)分化的調出矛盾用地的最小基數(shù)。

2.納入保護空缺區(qū)域

（1）確定自然保護地的補入情形

首先，確定自然保護地的補入情形，依據《指導意見》及市級國空規(guī)劃生態(tài)保護底線的劃定要求，自然保護地調入分主要為三種情形，一是自然遺跡區(qū)納入自然保護區(qū)；二是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、野生動植物重要棲息地、珍稀瀕危野生動植物原生地納入自然保護區(qū)；三是生態(tài)保護極重要區(qū)(包括生物多樣性維護極重要區(qū)、海岸防護極重要區(qū)、生物多樣性維護重要區(qū)中除納入自然保護區(qū)區(qū)域外納入自然公園）。

（2）調入保護空缺區(qū)域

對全域自然資源進行評估，構建評估體系，從空間評估、生態(tài)服務價值等角度將三種補入情形進行空間化要素及生態(tài)服務價值要素拆分，依據評估結論明確保護空缺的區(qū)域。在此基礎之上，進行保護空缺區(qū)域進一步優(yōu)化，為了保護空間的完整性及連續(xù)性，明確納入空缺區(qū)域的最小斑塊，刪除小于確定最小基數(shù)的斑塊；最后為便于“自然資源確權”，從自然保護地高效管控的角度，調出有現(xiàn)實調出訴求及有規(guī)劃發(fā)展區(qū)域?？傮w上優(yōu)先劃入國家所有、集體所有的、土地使用權為國家的用地，保證補入空間易管可控，最終形成空間完整與連續(xù)地、未帶來新用地矛盾的保護空缺區(qū)域補入自然保護地范圍。

3.構建自然保護地儲備區(qū)

（1）構建的目的

新的自然保護地體系依據管控要求將自然保護地劃分為核心保護區(qū)、一般控制區(qū)，市國土空間規(guī)劃中“三線”的劃定持續(xù)的調整與完善，自然保護地作為最嚴格的生態(tài)保護空間，大部分位于生態(tài)保護紅線內，為保障自然保護地與“三線”在劃定過程調減后進行合理與高效的空間補劃，同時也為便于自然保護地的自然資源可管、可控劃定了儲備區(qū)。

（2）儲備區(qū)空間構成

優(yōu)先考慮從儲備區(qū)內選取適宜空間進行補劃，保障“三線”有效的協(xié)調與銜接。從土地資源、重要生態(tài)資源納入及與省、市國土空間總體規(guī)劃銜接三部分內容作為自然保護地的潛力空間構成，結合與自然保護地的空間關系與用地構成，優(yōu)選自然保護地整合優(yōu)化方案周邊的生態(tài)空間用地作為儲備區(qū)域，并建立儲備區(qū)數(shù)據庫，協(xié)調市三線的劃定。區(qū)域重點開展生態(tài)保護修復活動，發(fā)揮生態(tài)農業(yè)、生態(tài)牧業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)文化等多種功能。

五、結語

錨固雙體系引領下，研究如何落實自然保護地空間布局提出了規(guī)劃策略及實施路徑，理順了國土空間開發(fā)、利用、保護、修復、整治的總體秩序，推動了清晰的、現(xiàn)代化的市國土空間開發(fā)與保護格局中最嚴格的生態(tài)保護空間落位。