技術(shù)-制度互構(gòu)視角下基層智治的調(diào)適路徑分析

林晶晶

(中共福州市委黨校,福建福州 350014)

隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代化技術(shù)和應(yīng)用領(lǐng)域的發(fā)展更新,技術(shù)應(yīng)用在國家治理體系中逐步從國家層面延伸到基層實踐,成為實現(xiàn)基層智治的重要基礎(chǔ)和工具?；鶎又侵问翘嵘鶎又卫砟芰Φ默F(xiàn)實要求,也是形塑基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度邏輯?；鶎又卫砣绾芜m應(yīng)技術(shù)時代的要求,將技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢并發(fā)揮技術(shù)在基層治理實踐中的應(yīng)用效能,已經(jīng)成為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要考量。

一、文獻綜述

西方國家認為技術(shù)是推進各項事業(yè)的工具。十九世紀以來,西方學者對技術(shù)及其應(yīng)用的認識在不斷深化。海德格爾把技術(shù)定義為是一種工具手段和一種人類行為,包含著技術(shù)為之效力的各種需要和目的,認為人的行為是影響技術(shù)設(shè)置和利用的重要因素。哈貝馬斯提出技術(shù)的工具性和普遍性被運用到社會治理領(lǐng)域,技術(shù)在實現(xiàn)自我推進的過程中使治理行為受到效率準則的支配而得到控制[1]。隨著技術(shù)發(fā)展及其在治理層面的運用,西方學者逐步認識到如果技術(shù)的運用和發(fā)展缺乏社會規(guī)則和制度約束,那么技術(shù)就容易陷入“技術(shù)作惡”的困境。因此,技術(shù)、技術(shù)執(zhí)行與組織、制度之間的相互聯(lián)系與調(diào)適開始得到重視。在研究技術(shù)與制度作用關(guān)系中,美國學者簡·芳汀提出了“執(zhí)行-技術(shù)”的分析框架,指出制度對于技術(shù)具有調(diào)適能力,技術(shù)的升級離不開完善的制度做支撐,[2]為研究制度、技術(shù)、治理三者之間的相互作用提供了分析框架。西方國家對于技術(shù)與制度的研究更多地集中在理論層面,探討技術(shù)與制度二者何為第一性,以及二者在交互過程中的作用優(yōu)先性等相關(guān)問題,而對技術(shù)嵌入低維行政層級治理的應(yīng)用研究較少。

國內(nèi)對技術(shù)應(yīng)用的研究更多集中在實踐層面。近年來,中央層面陸續(xù)出臺的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃、大數(shù)據(jù)行動發(fā)展綱要、網(wǎng)絡(luò)強國、智慧城市等戰(zhàn)略部署和相關(guān)政策文件,為基層智治提供了宏觀性、整體性的規(guī)范準則和堅實的制度框架,其中“社會治理數(shù)字化智能化”“加強基層智慧治理能力建設(shè)”等相關(guān)提法也體現(xiàn)著基層智治發(fā)展的必然邏輯,基層智治得以在中國治理語境下快速發(fā)展,并在決策管理應(yīng)用、治理流程閉環(huán)集成、城鄉(xiāng)現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)等場景應(yīng)用方面取得良好成效?；鶎又侵卧谌珖秶鷥?nèi)迅速鋪開的同時在實踐層面也呈現(xiàn)出一系列問題,如推進手段單一、模式僵化、盲目跟風、建設(shè)趨同、喪失區(qū)域特色、遠離基層實際等。近年來,學界對這些問題進行深入的研究與反思,形成了三種解釋路徑。一是“技術(shù)決定論”。部分學者側(cè)重關(guān)注基層智治中技術(shù)的研發(fā)、更新,樂觀地認為技術(shù)能夠提高基層公共服務(wù)水平和治理的質(zhì)量從而彌補基層治理中的短板[3]。有學者認為我國的信息技術(shù)發(fā)展尚難言成熟,在提升基層整體水平方面能力有限,所以在研究中將基層智治發(fā)展不充分的現(xiàn)狀歸咎于技術(shù)原因。但也有學者指出我國基層所需技術(shù)的現(xiàn)狀并非絕對匱乏,而是在地區(qū)之間、城市之間、社區(qū)類型之間的結(jié)構(gòu)性差異和不均衡[4]。二是“制度滯后論”。部分學者關(guān)注到除了國家頂層設(shè)計層面系統(tǒng)規(guī)劃和整體安排不夠完善外,地方政府各部門之間、政府部門與企業(yè)組織之間缺乏相互配合與統(tǒng)一平臺,或參與不足,或各行其是,或業(yè)務(wù)分割,或管理重疊等問題[5],制約了基層的治理水平和運行效率。三是“社會脫節(jié)論”。即部分學者提出的基層所提供的技術(shù)支持和公共服務(wù)具有供給錯位、與需求不匹配的傾向[6]。從當前實踐研究現(xiàn)狀來看,對以上三種解釋路徑,國內(nèi)學者普遍傾向在復雜的治理背景下,要通過不同程度協(xié)調(diào)技術(shù)和制度從而充分發(fā)揮技術(shù)治理的優(yōu)勢。

國內(nèi)外相關(guān)的研究為技術(shù)嵌入基層治理提供了理論和實踐層面的支持和思考。值得注意的是,雖然中央層面鼓勵引導基層積極探索大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)與基層治理有益結(jié)合,但是基層治理生態(tài)的特殊性決定了技術(shù)嵌入基層治理必然存在不同的優(yōu)勢和劣勢?；鶎釉谕七M智治過程中應(yīng)該如何實現(xiàn)技術(shù)與制度的結(jié)合從而發(fā)揮其實踐效能,需要結(jié)合具體基層治理實踐及其發(fā)展階段來做出判斷和反應(yīng)。

二、基層智治中的制度與技術(shù)互構(gòu)分析

技術(shù)的開發(fā)和使用需要在一定社會環(huán)境中才能實現(xiàn),而基層低維復雜的治理生態(tài)決定了基層智治推進的先天不適性?；鶎又侵沃?制度是技術(shù)運行的重要社會環(huán)境和現(xiàn)實基礎(chǔ),技術(shù)的嵌入、運用及其發(fā)展受到制度制約;而技術(shù)在運用和發(fā)展過程中也在不斷推動制度變遷,使之更好地適應(yīng)技術(shù)的發(fā)展。技術(shù)與制度二者相輔相成、互相關(guān)聯(lián),在相互構(gòu)建、相互影響中實現(xiàn)動態(tài)發(fā)展。

(一)制度對技術(shù)產(chǎn)生影響

1.制度是實現(xiàn)技術(shù)嵌入的前提和基礎(chǔ),為技術(shù)運用開辟道路。制度的更新和完善推動了技術(shù)的更替,從而對基層治理發(fā)展出因時因地因需的技術(shù)要求。技術(shù)本身的價值是中立的,不存在有用性或威脅性,只有在制度環(huán)境下技術(shù)才能為某種特定的制度形式服務(wù),出現(xiàn)與制度的性質(zhì)相對應(yīng)的理性發(fā)展特征。不同于其它行政層級的治理生態(tài),基層智治前期技術(shù)嵌入往往是制度吸納的結(jié)果。受基層治理資源、制度障礙和治理理念局限,基層智治推進過程中,技術(shù)的引入和應(yīng)用存在門檻,技術(shù)嵌入的主觀能動和意愿也較低。而制度建設(shè)與制度供給所具有整合性、導向性和激勵性功能,為實現(xiàn)基層智治增加了推進動力和執(zhí)行壓力。同時,合理的制度安排能夠破解基層智治推進過程中的梗阻問題。技術(shù)嵌入基層治理過程中可能遭遇的制度性頑疾和體制機制阻礙,都需要通過制度更新和完善實現(xiàn)技術(shù)嵌入全過程的制度規(guī)范、治理體系、管理準則和流程適應(yīng)基層治理實際[7]。

2.制度對技術(shù)具有調(diào)適作用,影響著技術(shù)運用和發(fā)展的本質(zhì)及方向。基層智治推進初期,技術(shù)往往是在既定的制度框架內(nèi)進行,隨著治理實踐的不斷深入,“制度以認知上、文化上、規(guī)范上以及社會結(jié)構(gòu)上的內(nèi)嵌等形式進入技術(shù)執(zhí)行框架”[8],成為技術(shù)運用主體行為規(guī)范和秩序塑造的關(guān)鍵——技術(shù)平臺搭建、技術(shù)應(yīng)用挖掘處理等的全過程,無一不需要以制度化建構(gòu)與制度安排。同時,制度的規(guī)范性和秩序性功能為技術(shù)應(yīng)用提供了支撐性和助推性的保障?；鶎又侵沃屑夹g(shù)效能發(fā)揮所需要的知識存量、人才積累、領(lǐng)域協(xié)同等要素的實現(xiàn)依賴于制度的保證和安排。連續(xù)的制度安排構(gòu)成了基層智治中技術(shù)調(diào)試升級的重要內(nèi)容,為基層智治的規(guī)范準則和前進方向構(gòu)建前瞻性和合理性的演進邏輯[9]。技術(shù)的良性發(fā)展也需要制度的規(guī)范和引領(lǐng),制度如果落后于技術(shù)升級的步伐,技術(shù)應(yīng)用成效就非常有限,通過技術(shù)升級實現(xiàn)基層治理能力和服務(wù)水平提升的目標則難以實現(xiàn)。因此,基層智治中需要通過制度變革實現(xiàn)基層治理過程和流程的優(yōu)化,形成有機協(xié)同、高效運轉(zhuǎn)的基層智治體系,從而推動技術(shù)資源的整合與應(yīng)用升級。

(二)技術(shù)對制度產(chǎn)生的反作用

1.技術(shù)嵌入的過程是制度趨于合理化的過程。基層智治發(fā)展的先決條件是技術(shù)嵌入的實現(xiàn),基層智治的推進是一個持續(xù)不斷地運用技術(shù)完善基層治理模式和公共服務(wù)范式的動態(tài)過程,其本質(zhì)是基層治理制度的革新。技術(shù)在“組織強化”嵌入基層治理過程中,通過大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等信息手段的應(yīng)用,對基層治理主體的職定位能、治理模式與業(yè)務(wù)流程進行智能化改造和優(yōu)化,發(fā)揮其制度性的效用,從而實現(xiàn)基層治理的信息資源、組織結(jié)構(gòu)和治理要素高度融合,最終實現(xiàn)治理績效的最優(yōu)。同時,技術(shù)在長期規(guī)范建構(gòu)的實踐過程中,也在逐漸契合基層治理體系并形成可供推廣的制度經(jīng)驗,反哺基層治理。

2.技術(shù)倒逼制度的創(chuàng)新和變遷,促使治理制度做出相應(yīng)調(diào)整。制度本身雖然具有追求秩序與穩(wěn)定的傾向,但技術(shù)作為重要變量,在應(yīng)用和升級過程中不斷對傳統(tǒng)的治理理念、主體結(jié)構(gòu)、治理流程、運行機制產(chǎn)生沖擊與挑戰(zhàn),以客觀存在的物質(zhì)形態(tài)對制度產(chǎn)生制約和反作用,推動著制度的更新和完善。正如簡·芳汀所認為,“技術(shù)發(fā)展的內(nèi)在邏輯會導致理想的制度變遷”[10],技術(shù)變遷總是連續(xù)進行的,推進基層智治過程中,當治理技術(shù)發(fā)展到一定的規(guī)模和水平,必然會遇到由于基層相關(guān)制度的滯后所帶來的不適應(yīng)甚至制約,而此時技術(shù)就會通過引發(fā)基層組織行為的變化倒逼制度創(chuàng)新和變遷,推動制度實現(xiàn)適應(yīng)性變革。而基層基于大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化信息、智能技術(shù)的應(yīng)用不僅在整合資源、優(yōu)化流程、提高效能等方面發(fā)揮著顯著的作用,在提高基層制度變革的潛在收益、降低制度變革的相對成本等方面也在便利著制度的變革,為制度變革提供了動力。

三、基層智治的技術(shù)偏好與技術(shù)應(yīng)用的實踐脫域

在中央層面的制度吸納和地方因地制宜的雙重邏輯下,近年來,基層智治在規(guī)范與激勵中得到有益探索,涌現(xiàn)了不少地方范例和經(jīng)驗。福建省福州市作為“數(shù)字中國”的重要實踐地和發(fā)源地,在推進“互聯(lián)網(wǎng)+”“平安中國”“社會治理智能化”等建設(shè)過程中也在積極推動基層智治。與多數(shù)地區(qū)基層智治實踐探索一樣,福州市在基層治理中對技術(shù)運用表現(xiàn)出一定的邏輯偏好。同時,在當前復雜多變的基層治理情境下,基層智治中技術(shù)應(yīng)用在實踐層面也呈現(xiàn)出一系列問題。

(一)基層智治的技術(shù)偏好

1.以技術(shù)為依托探索治理模式創(chuàng)新。福州市在推進基層智治過程中,探索將技術(shù)嵌入基層治理結(jié)構(gòu),實現(xiàn)基層治理的信息整合、流程優(yōu)化和組織再造。福州市通過整合“12345政務(wù)服務(wù)”便民熱線、數(shù)字城管網(wǎng)格化平臺和基層政府門戶網(wǎng)站等信息資源,打造城市大腦,形成高效協(xié)同、智慧管理的城市指揮綜合調(diào)度體系,在維持原有的行政體制和組織機構(gòu)不變的情況下組建縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與相關(guān)責任部門多軌并行的指揮分中心和運行管理體系,削弱信息壁壘和職能沖突,推進條條之間、條塊之間信息與數(shù)據(jù)的開放、共享和融合,強化基層條塊、條條的聯(lián)動和協(xié)同,降低治理成本。同時,福州市充分發(fā)揮技術(shù)在增強基層治理的回應(yīng)性、協(xié)同性和聯(lián)動性等方面的作用,如開發(fā)社區(qū)幸福通APP,依托技術(shù)平臺聯(lián)接城市智腦,暢通居民、社區(qū)、街道和區(qū)直部門互聯(lián)互通的信息渠道;設(shè)置居民“隨手拍”“立即傳”等形式,調(diào)動居民隨時隨地將問題上傳至城市智腦云平臺;運用“一線處置”機制呼叫上級部門共同會商解決街道社區(qū)無法解決的問題等,激發(fā)基層治理主體治理參與的活力。

2.以技術(shù)為手段增強基層治理韌性。技術(shù)扎根基層治理過程中,福州市積極探索智能化監(jiān)測、分析和預(yù)測,掌握基層治理風險數(shù)據(jù)信息,把握基層社會運行規(guī)律、感知社會發(fā)展態(tài)勢、跟蹤訴求變化、研判社會風險,推動基層治理主體從“經(jīng)驗”管理向“智慧”治理轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)精確預(yù)警、精準識別和精確管理。福州市抓住物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)嵌入社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的契機,逐步完善技術(shù)設(shè)施并充分調(diào)動現(xiàn)代技術(shù)在基層治理中的信息收集和分析作用,如運用5G、AI、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)探索人、物、事、組織、環(huán)境等要素的三維導入,實現(xiàn)對基層可視化、網(wǎng)絡(luò)化管理;借助人工智能、數(shù)據(jù)挖掘、深度學習等技術(shù),獲取、分析和干預(yù)不同群體和個體的行為模式;運用自助報警燈桿、智能探頭、智能門禁系統(tǒng)、云音柱等泛在感知和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù),輔助基層的社區(qū)管理和網(wǎng)格化管理等,來強化對基層風險的預(yù)判和預(yù)警,增強基層治理韌性,提升基層治理的風險應(yīng)對能力。

3.以技術(shù)為助力推進服務(wù)品質(zhì)優(yōu)化。福州市在推進基層智治過程中,借助現(xiàn)代化信息和智能技術(shù),全面、系統(tǒng)、及時地了解公眾的利益訴求與價值偏好,建設(shè)完善面向居民服務(wù)的技術(shù)系統(tǒng)平臺,匯聚各個領(lǐng)域公共服務(wù)資源,輔之以一號申請、一表登記、一書授權(quán)、一門受理、一網(wǎng)通辦等技術(shù)平臺,不斷提升線上網(wǎng)上辦事大廳“一趟不用跑”事項辦理占比,推動基層線上線下服務(wù)融合,建立線下社區(qū)辦事廳實現(xiàn)就近服務(wù),為企業(yè)、居民提供更加智能化、便捷化公共服務(wù)。同時,福州市以生活服務(wù)、社區(qū)管理和公共服務(wù)、智能小區(qū)為重點,積極創(chuàng)新智能產(chǎn)品和技術(shù)治理場景應(yīng)用,通過開發(fā)智能治理產(chǎn)品,如APP平臺、社區(qū)大腦、智慧居家養(yǎng)老等智能化產(chǎn)品,為居民提供社會保障、智慧醫(yī)療、智能交通、氣象信息、智慧市政、智慧建設(shè)、智能安防等服務(wù),實現(xiàn)服務(wù)集成化、管理智能化。

(二)基層智治中技術(shù)應(yīng)用的實踐脫域

1.技術(shù)取向?qū)е碌募夹g(shù)應(yīng)用偏差。理想狀態(tài)下的基層智治旨在依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)載體,通過數(shù)字化和智能化處理形成解決基層治理問題的方案和路徑?；鶎又侵螌嵺`中,技術(shù)應(yīng)用往往受到組織操作的影響而偏離基層智治的初衷。這種技術(shù)應(yīng)用偏差在當前基層智治實踐中主要以兩種形式呈現(xiàn)。一種是背離了技術(shù)運用的“價值理性”和“公共理性”的效率初衷,形成的技術(shù)形式主義偏差。即在基層治理中出現(xiàn)將技術(shù)應(yīng)用演化成秩序、穩(wěn)定與政績,將技術(shù)運用和平臺建設(shè)作為回應(yīng)上級部門的“項目”或者“任務(wù)”。在福州市基層智治的具體應(yīng)用中表現(xiàn)為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道將基層智治單純地理解為傳統(tǒng)治理模式與信息技術(shù)的簡單相加,或是傳統(tǒng)治理模式中工作流程的平臺遷移,用信息技術(shù)去模仿傳統(tǒng)基層治理模式,而忽略了技術(shù)對基層傳統(tǒng)管理方式和服務(wù)提供方式的再造。從實際運行狀況來看,政府各職能部門熱衷各類信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和端口開發(fā),基層治理主體在整合部門資源方面能力不足,產(chǎn)生諸如同一地區(qū)范圍內(nèi)技術(shù)平臺多頭建設(shè)、重復投資等碎片化問題;一些街道、社區(qū)錯把技術(shù)這一治理工具當成治理指標和治理目標,重建設(shè)而輕應(yīng)用,忽視基層智治效能的開發(fā)。另一種是過度依賴技術(shù)或者過分夸大技術(shù)的作用造成治理脫離基層實際的現(xiàn)狀被加強。在福州市基層治理實踐中表現(xiàn)為部分社區(qū)將技術(shù)所反映的數(shù)據(jù)、指標等同為真實的社區(qū)治理實踐,過分地看重數(shù)據(jù)和以數(shù)據(jù)為評判事物的標準,將基層原本復雜、動態(tài)的治理情境簡單化,從而使技術(shù)應(yīng)用偏離實際問題、現(xiàn)實需求與公眾感受,形成“技術(shù)至上”“只見技術(shù)不見人”等技術(shù)應(yīng)用的異化[11]。

2.制度滯后下的技術(shù)失靈。實體法律規(guī)范的缺失、制度失準同樣會導致基層智治中技術(shù)應(yīng)用的實踐脫域。當前,由于我國技術(shù)與治理融合尚處于探索階段,對基層智治的推進更多的是行政層面的規(guī)劃,技術(shù)運用缺乏有力的制度支撐,現(xiàn)行的基層治理相關(guān)的法規(guī)和條例,絕大多數(shù)缺乏技術(shù)治理理念和要求的融合。從技術(shù)應(yīng)用本身發(fā)展規(guī)律來看,技術(shù)應(yīng)用、升級投入的成本較高,在當前基層智治相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施與系統(tǒng)建設(shè)加速推進的情境下,制度更新往往影響到現(xiàn)有技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和系統(tǒng)的使用。因此為了保證技術(shù)系統(tǒng)應(yīng)用狀況良好,技術(shù)升級和制度保障發(fā)展之間通常是不平衡的[12],表現(xiàn)為基層治理制度、治理機制與治理水平往往落后于技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用的步伐,出現(xiàn)了因側(cè)重技術(shù)應(yīng)用、忽視制度保障而形成的技術(shù)應(yīng)用失靈問題?；鶎又侵瓮七M初期,技術(shù)嵌入基層治理實踐可以憑著對新生事物的好奇和些許政績觀的促使得以落實,但隨著熱情的減退,在沒有制度體系支撐的情況下,基層智治的發(fā)展就容易陷入瓶頸。隨著福州市基層智治實踐的不斷深入,諸如區(qū)域技術(shù)共享程度低、資源整合能力差等一些問題開始逐步凸顯,基層工作人員缺乏專業(yè)學習培訓的機會和渠道、技術(shù)運用專業(yè)技能和工作能力有所欠缺等人力資源層面的問題也開始限制基層治理中技術(shù)的運用與功能的發(fā)揮。此外,技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)制度法規(guī)也尚未隨著現(xiàn)實的需要而完善,技術(shù)應(yīng)用的標準與評價體系不完善,技術(shù)應(yīng)用在提升治理效能的同時也附帶著諸如信息安全、隱私保護、數(shù)據(jù)鴻溝等威脅和挑戰(zhàn)。

四、技術(shù)與制度互構(gòu)視角下基層智治的調(diào)適策略

技術(shù)和制度共同影響到基層智治的效能產(chǎn)出?；鶎又侵蔚耐七M必須建立在技術(shù)和制度同步變革、相互增效的協(xié)同狀態(tài)之上,把握基層治理過程中制度和技術(shù)的關(guān)系張力,兼顧技術(shù)與制度的雙重調(diào)適作用,更好運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù),從而探索構(gòu)建穩(wěn)定、高效的基層智治體制。

(一)技術(shù)嵌入:提高技術(shù)應(yīng)用能力,推進基層智治水平提升

技術(shù)在基層治理中的更新、應(yīng)用潛能的發(fā)揮前提是技術(shù)運用而不是技術(shù)設(shè)施的裝備。同樣,基層智治水平的衡量是技術(shù)運用效能而不是技術(shù)設(shè)施的裝備程度?；鶎釉谕七M智治過程中,必須加強技術(shù)應(yīng)用與基層治理目標之間的協(xié)同,推進技術(shù)嵌入不斷滿足甚至超越治理的目標需求。圍繞基層治理主體職責和辦事權(quán)限,結(jié)合基層現(xiàn)實治理需求與資源稟賦,找準技術(shù)應(yīng)用在基層智治中的定位,聚焦基層治理的重點領(lǐng)域,挖掘技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用價值。首先,技術(shù)應(yīng)用服務(wù)是基層智治水平的直觀展現(xiàn)?；鶎又卫碇械募夹g(shù)應(yīng)用應(yīng)通過創(chuàng)新應(yīng)用模式、優(yōu)化服務(wù)方式,將基層治理中所需的技術(shù)平臺和技術(shù)能力,主動、及時、精確地輸送到基層治理的各個環(huán)節(jié),推動基層治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新,讓技術(shù)最大程度體現(xiàn)價值,發(fā)揮效益。提升已有的技術(shù)平臺系統(tǒng)應(yīng)用效能,依托上級一體化智能化技術(shù)平臺,融合各類已建智能平臺,構(gòu)建和完善基層智治技術(shù)設(shè)施,搭建與基層治理目標、治理制度相符的技術(shù)平臺,補齊基層智治系統(tǒng)短板。其次,基層治理的最終目標是服務(wù)于人,技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用應(yīng)在以民為本、人民至上理念指導下實現(xiàn)對傳統(tǒng)治理模式的流程再造,以便更好地為人民群眾服務(wù)。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,整合技術(shù)與人在基層治理中的優(yōu)勢特征,進一步挖掘技術(shù)直接面向基層治理和服務(wù)需求的前端應(yīng)用。建設(shè)完善技術(shù)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施與操作系統(tǒng),以網(wǎng)格化管理、信息化建設(shè)、社區(qū)化服務(wù)為抓手,積極探索開發(fā)技術(shù)資源在基層治理層面的應(yīng)用,推動技術(shù)應(yīng)用向基層、社區(qū)、個體的延伸。發(fā)揮技術(shù)的基礎(chǔ)資源和創(chuàng)新引擎作用,挖掘現(xiàn)代智能信息技術(shù)和應(yīng)用在文化教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會穩(wěn)定、公共安全、公共服務(wù)、應(yīng)急處置、風險防控等領(lǐng)域應(yīng)用價值,實現(xiàn)技術(shù)在基層治理的深度嵌入、功能拓展與效能優(yōu)化。

(二)制度賦能:加強技術(shù)運行機制,推動基層智治技術(shù)應(yīng)用升級

在推進基層智治的過程中,除技術(shù)嵌入外,更需要相應(yīng)的制度匹配,即合理的技術(shù)運行機制。從基層智治開展實踐看,技術(shù)嵌入更多是對辦事流程的再造,而流程的優(yōu)化需要相關(guān)制度的支持?；鶎又卫碇黧w可以依據(jù)特定的行動邊界及能力,通過制度安排、制度替代調(diào)整技術(shù)嵌入的過程。技術(shù)在基層治理中發(fā)揮作用在于對技術(shù)的應(yīng)用,在于制度對技術(shù)的賦能。合理的制度是破解基層智治中技術(shù)應(yīng)用發(fā)展困局的關(guān)鍵,為推進基層智治提供規(guī)范性建設(shè)、方向性指導與合法性保障。為更好發(fā)揮技術(shù)在治理過程中的作用,基層智治中需要以制度建設(shè)為基準,進一步完善基層智治在頂層設(shè)計、技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)指導和評價指標等方面的制度建設(shè)。首先,基層智治的研究和實踐探索中,應(yīng)重視治理制度、體系與政策的系統(tǒng)性創(chuàng)新,推進制度與技術(shù)進行有效的結(jié)合。加強對基層治理中技術(shù)應(yīng)用的制度性約束和指導,引導構(gòu)建基層智治的統(tǒng)一標準和平臺,在保持技術(shù)應(yīng)用設(shè)計靈活性的基礎(chǔ)上,推進不同地區(qū)、不同部門和不同領(lǐng)域之間的技術(shù)融合與數(shù)據(jù)共享,提升基層智治技術(shù)應(yīng)用的包容性、公平性和適配性。完善基層智治的標準與評價體系,結(jié)合基層治理實際需求和特點,明確基層智治的技術(shù)標準和應(yīng)用標準。其次,地方政府和基層治理組織在梳理地方實際治理情境、發(fā)展規(guī)律態(tài)勢的基礎(chǔ)上,要確保技術(shù)的發(fā)展路線與基層治理的進程相契合。構(gòu)建技術(shù)嵌入基層治理的整體性制度,形成制度化和規(guī)范化的智治規(guī)則、流程與秩序,推動技術(shù)在基層治理中的復制和推廣。依據(jù)基層治理現(xiàn)代化的價值指引構(gòu)建相應(yīng)的制度,重構(gòu)行動者理念和行為,將以人為本的價值取向以制度形式融于技術(shù)運用準則之中,通過制度介入與人本導向調(diào)和當前基層智治中的技術(shù)性偏差,構(gòu)建技術(shù)應(yīng)用開發(fā)主體與實際操作應(yīng)用主體之間良性反饋系統(tǒng)。正視技術(shù)更迭對基層智治主客體技術(shù)素養(yǎng)的要求,建立基層智治相關(guān)人才支撐的相關(guān)制度和政策,組建、培養(yǎng)滿足基層技術(shù)開發(fā)、管理和應(yīng)用的復合型人才,提升公眾信息素質(zhì)與技術(shù)應(yīng)用技能。

(三)技術(shù)驅(qū)動:以技術(shù)應(yīng)用發(fā)展為契機,優(yōu)化基層智治協(xié)同環(huán)境

現(xiàn)代化信息技術(shù)打通了基層治理主體間的信息壁壘,暢通政府與企事業(yè)單位、社會組織等其他社會治理主體之間的技術(shù)資源整合渠道,有效推動基層治理結(jié)構(gòu)與運作流程等相關(guān)制度的完善與機制創(chuàng)新。推進基層智治過程中,以技術(shù)應(yīng)用發(fā)展為契機,借助現(xiàn)代化智能技術(shù)打破傳統(tǒng)社會治理領(lǐng)域界限,通過技術(shù)驅(qū)動多元治理主體的整合,構(gòu)建以技術(shù)為支撐的信息溝通、反饋和綜合協(xié)同機制。推進縣區(qū)、街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級技術(shù)嵌入的統(tǒng)一部署,加強政府、社會組織、市場主體等多元主體在專業(yè)領(lǐng)域、分析能力和技術(shù)開發(fā)等方面密切配合。探索技術(shù)資源共享的利益協(xié)調(diào)保障機制,通過規(guī)范數(shù)據(jù)采集標準、限制開放公共數(shù)據(jù)、建立技術(shù)資源交易機制等方式,推動技術(shù)資源在基層治理與服務(wù)領(lǐng)域的互聯(lián)互通、共建共享。同時,以技術(shù)為基礎(chǔ)的各類應(yīng)用實現(xiàn)對不同社會群體賦權(quán),減少多元主體治理參與運作成本,為公眾參與提供有效形式和途徑。在實現(xiàn)技術(shù)資源開放共享的基礎(chǔ)上,進一步加強多元主體實現(xiàn)基層治理參與的程序、形式和路徑,推動構(gòu)建多元共治的協(xié)同機制和制度設(shè)置,如借助現(xiàn)代化信息技術(shù)形成的主體溝通協(xié)調(diào)平臺,實現(xiàn)以更低成本為制度變革提供更全面客觀的民意反饋等。鼓勵多元主體加快技術(shù)治理的認知和技術(shù)結(jié)構(gòu)的更新,通過準入機制、信用機制、激勵機制、信息保護、退出機制等強化基層主體技術(shù)應(yīng)用的規(guī)范性監(jiān)管,引導多主體依法有序參與技術(shù)在基層治理與服務(wù)的開發(fā)利用,實現(xiàn)多元共治、多方協(xié)同。

(四)制度保障:建構(gòu)整體性保障機制,實現(xiàn)技術(shù)效能最大化

效能最大化是基層智治中技術(shù)運用和發(fā)展的目標,也是技術(shù)價值的體現(xiàn)。重視并回歸制度供給的規(guī)范和建設(shè),依托能夠提供基層智治結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)和保障性約束的制度供給,才能為技術(shù)效能最大化提供可靠的理性基礎(chǔ)。推進基層治理技術(shù)嵌入的同時,應(yīng)加強對技術(shù)應(yīng)用的宏觀和微觀管理,從制度維度建構(gòu)整體性保障機制。推進現(xiàn)行法律法規(guī)的延伸適用,進一步制定和完善基層智治相關(guān)法律、法規(guī)及政策,探索法律法規(guī)、制約監(jiān)管和風險防控等綜合手段的應(yīng)用。一方面,通過法律明確基層治理平臺的職能和性質(zhì),為技術(shù)嵌入提供風險與安全管理良好和規(guī)范的法制環(huán)境。推動制度保障的端口前移,建立基層智治中技術(shù)應(yīng)用安全準則,完善技術(shù)安全監(jiān)管、風險防控、告知承諾、責任追究和隱私保護等制度安排,確保技術(shù)資源在共享過程中合理、合規(guī)和安全。構(gòu)建科學的技術(shù)嵌入治理效能評估體系,建立技術(shù)濫用的責任追究機制。另一方面,通過各項法規(guī)制度和標準化規(guī)范來有效防范和規(guī)制基層智治過程中的技術(shù)風險,進而推進技術(shù)與基層實際治理情境的銜接。健立基層智治的全流程技術(shù)管理制度體系,構(gòu)建與基層治理體系相適應(yīng)的監(jiān)管職責和監(jiān)督機制。加強對數(shù)據(jù)隱私、網(wǎng)絡(luò)安全、技術(shù)倫理、資源歸屬等問題的研究,對基層治理全流程、多環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的數(shù)據(jù)安全以及數(shù)據(jù)權(quán)利問題予以清晰約束和界定,及時把控基層治理中技術(shù)應(yīng)用可能出現(xiàn)的風險與安全問題。

五、結(jié)語

推進基層智治是實現(xiàn)治理精細化和高效化的重要途徑,也是應(yīng)對當前基層治理環(huán)境日益復雜化的現(xiàn)實需要?！凹夹g(shù)-制度”互構(gòu)視角為推進基層智治提供了有益的研究和思考的視角。技術(shù)和制度之間的互構(gòu)效果不是直接的、結(jié)果性的,而是復雜的、高度依賴的。制度為技術(shù)運用創(chuàng)造良好的運行空間與適用環(huán)境,技術(shù)的應(yīng)用也在驅(qū)動制度更新。基層智治的發(fā)展既要有足夠的空間,積極探索創(chuàng)新治理機制,通過有效技術(shù)平臺,構(gòu)建治理主體、治理要素、治理領(lǐng)域的有效協(xié)調(diào)模式;又要充分考慮更深遠的制度建設(shè)與保障,以基層治理的流程優(yōu)化、制度創(chuàng)新等改革為前提,互相激發(fā)出基層治理的更多可能性與可行性,助推基層治理的深層變革。