我國政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放：現(xiàn)狀、問題及發(fā)展建議

喬朝飛，徐 坤，孫 威，張 月，周 夏

（1.自然資源部測繪發(fā)展研究中心，北京 100360）

公共數(shù)據(jù)開放一般是指公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)面向自然人、法人和其他組織提供具備原始性、可機(jī)器讀取、可供社會(huì)化再利用的數(shù)據(jù)集的公共服務(wù)，其中政府?dāng)?shù)據(jù)開放是公共數(shù)據(jù)開放的重要組成部分[1]。政府掌握著全社會(huì)最大量、最核心的數(shù)據(jù)[2]。在政府部門掌握的各類信息中，地理信息是十分重要的一類。它是指人對地理現(xiàn)象的感知，包括地理系統(tǒng)諸要素的數(shù)量、質(zhì)量、分布特征、相互關(guān)系和變化規(guī)律等，分為空間位置信息和屬性特征信息[3]。作為重要的基礎(chǔ)性信息資源，地理信息在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的作用日益凸顯。我國許多政府部門出于管理的需要，生產(chǎn)和擁有大量地理信息數(shù)據(jù)。受機(jī)制不順暢、法規(guī)制度不夠健全以及部門利益等的制約，我國政府部門掌握的地理信息數(shù)據(jù)多數(shù)不能向社會(huì)開放。本文將調(diào)研國外政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放概況，總結(jié)我國政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀，分析其中存在的問題與不足以及政府地理信息數(shù)據(jù)開放面臨的新形勢，最后提出促進(jìn)我國政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放的政策建議。

1 我國政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀

地理信息是重要的信息資源，我國許多專業(yè)政府部門生產(chǎn)和擁有大量地理信息數(shù)據(jù)資源。本文簡要梳理自然資源、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境和水利等掌握大量地理信息數(shù)據(jù)的部門的地理信息數(shù)據(jù)開放情況。

1）自然資源部門。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，自然資源部組建成立，對原國土資源部、國家發(fā)展改革委、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、原國家林業(yè)局、原國家海洋局、原國家測繪地理信息局等部門的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行整合，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)[4]。新組建的自然資源部擁有以往國土、測繪、地質(zhì)、礦產(chǎn)、海洋、林草等部門的地理信息數(shù)據(jù)，成為我國掌握地理信息數(shù)據(jù)最多的政府部門。

根據(jù)自然資源部2019年的統(tǒng)計(jì)，自然資源部所屬的中國地質(zhì)調(diào)查局、中國土地勘測規(guī)劃院、國土整治中心、信息中心、國家海洋信息中心、海洋衛(wèi)星中心、國家基礎(chǔ)地理信息中心、國土衛(wèi)星遙感應(yīng)用中心等8家單位共保管有200種地理信息數(shù)據(jù)成果，按領(lǐng)域分類情況如表1所示。在這些數(shù)據(jù)中，能向社會(huì)公布的成果有134種，占比為67%。所有的地理信息數(shù)據(jù)均可以對外提供，其中須審批的有139種，占比為69.5%。

表1 自然資源部有關(guān)直屬單位保管的地理信息數(shù)據(jù)分類統(tǒng)計(jì)表

具體來看，在45種測繪類地理信息數(shù)據(jù)中，能向社會(huì)公開的有17種，占比為37.8%；在17種土地類地理信息數(shù)據(jù)中，僅有“全國土地利用數(shù)據(jù)”、“土地供應(yīng)數(shù)據(jù)中的公告、公示、合同屬性信息”和“全國城市地價(jià)監(jiān)測成果”3種數(shù)據(jù)能向社會(huì)公開，占比為18.8%；94種地質(zhì)類地理信息數(shù)據(jù)可全部向社會(huì)公開，但使用時(shí)大多需要審批，占比為58.5%；在7種礦產(chǎn)類地理信息數(shù)據(jù)中“全國探礦權(quán)登記數(shù)據(jù)庫”、“全國采礦權(quán)登記數(shù)據(jù)庫”和“油氣勘查開采登記數(shù)據(jù)庫”僅向社會(huì)發(fā)布基本信息，其余4種數(shù)據(jù)不向社會(huì)公開；在37種海洋類地理信息數(shù)據(jù)中，能向社會(huì)公布的有16種，占比為43.2%。相比之下，地質(zhì)領(lǐng)域的地理信息數(shù)據(jù)開放工作做得最好，其次是海洋、測繪、礦產(chǎn)和土地領(lǐng)域。

國家林業(yè)和草原局是自然資源部所屬的部管局，其下屬的國家林業(yè)和草原科學(xué)數(shù)據(jù)中心面向社會(huì)各類用戶提供林業(yè)領(lǐng)域的地理信息數(shù)據(jù)，包括森林資源、草原資源、濕地資源、荒漠化資源、自然保護(hù)地資源、林業(yè)生態(tài)環(huán)境等方面的數(shù)據(jù)。中心集成并建立了181個(gè)數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)實(shí)體總量達(dá)1.3 TB；研究生產(chǎn)了全國林地分布數(shù)據(jù)集、中國荒漠化監(jiān)測數(shù)據(jù)集、全國濕地監(jiān)測數(shù)據(jù)集等專題數(shù)據(jù)產(chǎn)品，數(shù)據(jù)總量超過2 TB[5]。

數(shù)據(jù)開放主要采用在線和離線兩種方式，在線方式是通過相關(guān)的數(shù)據(jù)開放或服務(wù)平臺(tái)向社會(huì)開放，如國家地理信息公共服務(wù)平臺(tái)——“天地圖”、地質(zhì)云等；離線方式是通過相關(guān)的資料館、服務(wù)大廳等向社會(huì)提供數(shù)據(jù)開放服務(wù)，如全國地質(zhì)資料館、自然資源部政務(wù)服務(wù)大廳等。在地理信息數(shù)據(jù)開放的相關(guān)政策方面，由于歷史原因，自然資源部門尚未形成統(tǒng)一的地理信息數(shù)據(jù)開放目錄，部門內(nèi)各領(lǐng)域相關(guān)的法律、法規(guī)中有關(guān)數(shù)據(jù)開放的規(guī)定也各不相同。

2）交通運(yùn)輸部門?？傮w上看，交通運(yùn)輸部門的地理信息數(shù)據(jù)開放工作仍處于起步階段，許多數(shù)據(jù)未能對社會(huì)開放。交通運(yùn)輸部網(wǎng)站上目前開放的地理信息數(shù)據(jù)包括北京、江西、四川、河北、吉林、河南、重慶、廣東、湖北、山西、杭州、南昌等省市的公交/公交站點(diǎn)信息、軌道信息、客運(yùn)站信息、水路運(yùn)輸企業(yè)信息、道路貨物運(yùn)輸企業(yè)信息、公租自行車停車位基礎(chǔ)信息、路側(cè)停車位基礎(chǔ)信息、高速公路—路線信息、班線客運(yùn)信息以及OpenITS聯(lián)盟—城市道路/高速公路信息、長江航運(yùn)景氣指數(shù)、長江干散貨運(yùn)價(jià)指數(shù)、長江集裝箱運(yùn)價(jià)指數(shù)等信息[6]。

“出行云”平臺(tái)（https://transportdata.cn/traffictravel）是交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院建設(shè)的全國首個(gè)出行數(shù)據(jù)開放與應(yīng)用平臺(tái)。平臺(tái)對社會(huì)開放的地理信息數(shù)據(jù)包括原始數(shù)據(jù)和服務(wù)數(shù)據(jù)兩大類，其中原始數(shù)據(jù)161類，包括地面公交、出租汽車、軌道交通、班線客運(yùn)、城市道路、高速公路、普通公路、航空、水路、樞紐、其他等數(shù)據(jù)；服務(wù)數(shù)據(jù)34類，包括城市管理、路網(wǎng)管理、公交管理、春運(yùn)服務(wù)、其他等數(shù)據(jù)[7]。

3）生態(tài)環(huán)境部門。與交通運(yùn)輸部門類似，生態(tài)環(huán)境部門的地理信息數(shù)據(jù)開放仍處于初級階段，部門擁有的地理信息數(shù)據(jù)主要是滿足部門內(nèi)部業(yè)務(wù)和管理的需要，很少向社會(huì)開放。生態(tài)環(huán)境部內(nèi)擁有地理信息數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)主要是生態(tài)環(huán)境部環(huán)境信息資源中心和生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境信息資源中心擁有生態(tài)環(huán)境部內(nèi)外76種業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，涉及環(huán)境質(zhì)量（2種）、污染源類（26種）、生態(tài)保護(hù)（3種）、環(huán)境管理業(yè)務(wù)（20種）、核與輻射（17種）、環(huán)保產(chǎn)業(yè)（2種）、環(huán)?？萍迹?種）、外部委（4種）等，共集成數(shù)據(jù)50億條，數(shù)據(jù)集438個(gè)，數(shù)據(jù)量約為11 T，初步建成覆蓋環(huán)境管理業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；建立了GIS平臺(tái)和三維可視化系統(tǒng)，發(fā)布水圖層服務(wù)18個(gè)、氣圖層服務(wù)2個(gè)、土圖層服務(wù)3個(gè)、自然生態(tài)圖層服務(wù)23個(gè)，實(shí)現(xiàn)了基于網(wǎng)格的空間數(shù)據(jù)精細(xì)化管理，為“生態(tài)環(huán)境信息一張圖”奠定了基礎(chǔ)[8]。生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心擁有高分1號衛(wèi)星、高分2號衛(wèi)星、環(huán)境衛(wèi)星等衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)[9]，提供衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)解譯加工形成的生態(tài)環(huán)境專題產(chǎn)品數(shù)據(jù)以及綜合評估分析數(shù)據(jù)，為生態(tài)環(huán)境管理提供決策支撐。一方面，可定期或不定期向生態(tài)環(huán)境部有關(guān)業(yè)務(wù)司局離線式提供專題分析報(bào)告或圖集；另一方面，可根據(jù)需要向有關(guān)省級生態(tài)環(huán)境部門、技術(shù)單位等離線式提供數(shù)據(jù)、專題分析報(bào)告或圖集。

4）水利部門。水利部門掌握的地理信息數(shù)據(jù)資源主要是滿足部門內(nèi)部管理決策的需要，很少向社會(huì)開放。在水利部的網(wǎng)站上，提供了水利相關(guān)的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，包括第一次全國水利普查公報(bào)、水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、水資源公報(bào)、中國河流泥沙公報(bào)、水利科技成果公報(bào)、中國水旱災(zāi)害公報(bào)、中國水土保持公報(bào)、三峽工程公報(bào)、水文行業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)、水情年報(bào)、地下水動(dòng)態(tài)月報(bào)等。此外，網(wǎng)站上還提供實(shí)時(shí)水情信息，包括大江大河水情、大型水庫水情、重點(diǎn)站雨情、全國日雨量、熱帶氣旋、衛(wèi)星云圖等[10]。

5）氣象部門。氣象部門主要通過中國氣象數(shù)據(jù)網(wǎng)向全社會(huì)免費(fèi)提供地面、高空、氣象衛(wèi)星、天氣雷達(dá)、數(shù)值天氣預(yù)報(bào)5類17種基本氣象資料和產(chǎn)品，是首個(gè)向全社會(huì)開放專業(yè)數(shù)據(jù)的國務(wù)院部門。2019年中國氣象數(shù)據(jù)網(wǎng)共享數(shù)據(jù)量超過100 TB，累計(jì)用戶突破30萬，累計(jì)訪問量超過5.1億人次，支持各類項(xiàng)目累計(jì)超過6 400項(xiàng)，惠及3 600余家科研教育機(jī)構(gòu)和政府、行業(yè)、國防部門。新增全球數(shù)值預(yù)報(bào)、風(fēng)云氣象衛(wèi)星等近200種產(chǎn)品，覆蓋67個(gè)國家。

綜上所述，我國相關(guān)政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放情況可總結(jié)如表2所示。

表2 我國政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放總結(jié)表

2 我國政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放存在的主要問題

總體上看，我國政府部門公共數(shù)據(jù)開放仍處于起步階段[2]，地理信息數(shù)據(jù)開放情況亦是如此，存在較多問題和不足。

1）數(shù)據(jù)開放程度不高，部門之間發(fā)展不均衡。與發(fā)達(dá)國家相比，我國政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放程度不高，各部門掌握的大量地理信息數(shù)據(jù)主要用于本部門的管理決策，很少能向社會(huì)開放使用，數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到充分體現(xiàn)。在掌握地理信息數(shù)據(jù)的政府有關(guān)部門之間、部門內(nèi)部各領(lǐng)域之間，地理信息數(shù)據(jù)開放水平參差不齊。

2）相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后。我國還沒有一部有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律法規(guī)，《政府信息公開條例》雖然對政府信息開放做出規(guī)定[11]，但并未針對政府掌握的數(shù)據(jù)開放做出強(qiáng)制性要求。無論是在法律層面還是在各政府部門的“三定”職責(zé)中，均沒有要求政府部門的地理信息數(shù)據(jù)向社會(huì)開放。因此，有關(guān)政府部門也就沒有主動(dòng)開放數(shù)據(jù)的意愿和動(dòng)力?，F(xiàn)行的國家和部門有關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于地理信息數(shù)據(jù)開放的一些規(guī)定已經(jīng)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，迫切需要進(jìn)行重新制訂、修訂和廢止。

地理信息事關(guān)國家主權(quán)和安全，地理信息數(shù)據(jù)開放必然涉及安全問題。目前，有關(guān)地理信息數(shù)據(jù)開放安全方面的法規(guī)制度建設(shè)仍很不健全。

3）體制機(jī)制不夠健全。我國在國家層面尚未構(gòu)建起完善的公共數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，致使尚未構(gòu)建起與政府行政層級相對應(yīng)的多級地理信息數(shù)據(jù)開放體系。國家層面缺少強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制來統(tǒng)籌部署推進(jìn)各相關(guān)部門的地理信息數(shù)據(jù)開放工作。

數(shù)據(jù)開放不可避免地涉及部門利益。對于每個(gè)政府部門而言，若將掌握的地理信息數(shù)據(jù)匯集到全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)上，產(chǎn)生的價(jià)值難以與本部門的政績掛鉤，影響了部門將數(shù)據(jù)匯交的積極性[7]。

4）數(shù)據(jù)開放相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺乏。政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放應(yīng)遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，數(shù)據(jù)開放需滿足完整、一手、及時(shí)、可獲取、可機(jī)讀、非歧視性、非專屬、免授權(quán)等原則[7]。目前，我國仍沒有專門針對政府部門地理信息數(shù)據(jù)的分級分類指南、元數(shù)據(jù)治理規(guī)范等管理規(guī)范，尚未制定政府地理信息數(shù)據(jù)開放授權(quán)協(xié)議[12]。美國等發(fā)達(dá)國家提供的公共數(shù)據(jù)以CSV等多種機(jī)器可讀的、不受平臺(tái)限制的格式向社會(huì)免費(fèi)發(fā)布[2]；而我國各政府部門掌握的地理信息數(shù)據(jù)格式存在差異，向社會(huì)公開的地理信息數(shù)據(jù)是對原始數(shù)據(jù)再加工后的數(shù)據(jù)，其再開發(fā)和再利用價(jià)值比原始數(shù)據(jù)低。

5）社會(huì)參與度低。公眾作為政府?dāng)?shù)據(jù)公開的推動(dòng)者、參與者和使用者，在數(shù)據(jù)公開的過程中發(fā)揮著積極作用[2]。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、智能手機(jī)的日益普及，我國公眾對政府地理信息數(shù)據(jù)公開的需求不斷高漲，但受限于我國政府地理信息數(shù)據(jù)開放整體水平不高、相關(guān)政策不健全、公眾參與的支撐技術(shù)手段落后等，社會(huì)公眾在政府地理信息數(shù)據(jù)開放中的參與程度仍然較低。

在我國政府地理信息數(shù)據(jù)開放中，對市場力量利用不足，企業(yè)參與度低。政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放的目的不是開放本身，而是要使數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素充分發(fā)揮其自身的價(jià)值。目前，各級政府部門掌握的大量地理信息數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用程度很低，數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值沒有得到有效和充分挖掘。

3 發(fā)達(dá)國家政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放概況

美英等發(fā)達(dá)國家是世界上數(shù)據(jù)開放工作啟動(dòng)較早、成效較好的國家，在政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放方面也是如此。發(fā)達(dá)國家在政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放方面具有以下經(jīng)驗(yàn)值得我國吸收和借鑒。

1）健全的法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)達(dá)國家在數(shù)據(jù)開放有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定方面起步較早。2009年美國相繼發(fā)布了《開放創(chuàng)新備忘錄》《開放政府指令》等多個(gè)文件[2,13]，建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策框架。2017年，在第115屆國會(huì)會(huì)議上，美國參眾兩院通過了旨在促進(jìn)聯(lián)邦層面地理信息數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)和使用的《地理信息數(shù)據(jù)法案》。英國政府通過多項(xiàng)法規(guī)政策來推動(dòng)地理信息開放共享?！缎畔⒆杂煞?000》要求公共部門開放數(shù)據(jù)集。英國軍械測量局根據(jù)該法律，制定了“數(shù)據(jù)保護(hù)和私有政策”，對敏感性個(gè)人數(shù)據(jù)的獲取、使用和處理做了規(guī)定。2012年4月加拿大政府發(fā)布《開放政府發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》[2]。2011年美國、英國、挪威等8個(gè)國家聯(lián)合簽署《開放數(shù)據(jù)聲明》，成立開放政府合作伙伴計(jì)劃，截至2021年6月，全球共有78個(gè)國家加入該計(jì)劃[1]。

在數(shù)據(jù)開放的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)上，制定了元數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)等一系列數(shù)據(jù)開放的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有效規(guī)范了數(shù)據(jù)開放行為。美英等發(fā)達(dá)國家還建立了較為細(xì)致的開放許可協(xié)議機(jī)制來規(guī)范數(shù)據(jù)開放工作，提升了數(shù)據(jù)開放工作的精準(zhǔn)化、可控化水平[12]。數(shù)據(jù)開放必然涉及安全問題，發(fā)達(dá)國家在開放數(shù)據(jù)的同時(shí)，注重信息安全立法，有效化解了數(shù)據(jù)開放可能引發(fā)的個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等潛在風(fēng)險(xiǎn)[12]。

2）大量可公開的地理信息數(shù)據(jù)。發(fā)達(dá)國家政府擁有的地理信息數(shù)據(jù)中絕大多數(shù)向社會(huì)公眾開放，使數(shù)據(jù)的價(jià)值得到充分利用，具體情況可見參考文獻(xiàn)[14]。

3）運(yùn)轉(zhuǎn)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。美英等發(fā)達(dá)國家通過國家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌政府部門地理信息數(shù)據(jù)的開放。美國聯(lián)邦層面的地理信息協(xié)調(diào)機(jī)制是聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會(huì)（FGDC），其基本架構(gòu)包括機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的小組委員會(huì)和工作組，代表國家、部落和地方政府的合作伙伴以及行業(yè)、學(xué)術(shù)和專業(yè)組織。FGDC致力于美國國家地理信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制定，確保不同區(qū)域地理框架數(shù)據(jù)的一致性和不同要素類型數(shù)據(jù)的一致性。英國地理空間委員會(huì)成立于2018年，是內(nèi)閣的一個(gè)專家委員會(huì)，主要職責(zé)是增加地理位置數(shù)據(jù)的使用頻率，并鼓勵(lì)更大的創(chuàng)新來釋放英國地理空間部門的潛在價(jià)值。地理空間委員會(huì)包括英國地質(zhì)調(diào)查局、煤炭管理局、皇家土地登記處、軍械測量局（OS）、英國水文局和估價(jià)辦公室機(jī)構(gòu)[13]6個(gè)合作伙伴機(jī)構(gòu)（Geo6）。

4）高效的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。發(fā)達(dá)國家通過建設(shè)各類數(shù)據(jù)開放平臺(tái)、地理信息公共服務(wù)平臺(tái)等實(shí)現(xiàn)政府部門地理信息數(shù)據(jù)的開放。美國政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)Data.gov以標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)格式提供包括地理信息數(shù)據(jù)在內(nèi)的約40萬個(gè)開放數(shù)據(jù)集，覆蓋部門包括美國聯(lián)邦政府、州政府和市政府，還有一些國際組織提供的數(shù)據(jù)集[13]。美國FGDC主導(dǎo)建設(shè)的地理信息在線服務(wù)平臺(tái)GeoPlatform.gov管理的數(shù)據(jù)和服務(wù)分為18個(gè)主題，提供5大類服務(wù)。英國政府?dāng)?shù)據(jù)公開門戶Data.Gov.UK發(fā)布了有關(guān)Geo6以及其他中央部門、公共部門和地方當(dāng)局持有和管理的地理信息數(shù)據(jù)集的核心信息，分為12個(gè)專題。加拿大開放數(shù)據(jù)平臺(tái)http://www.data.gc.ca/提供許多政府部門和機(jī)構(gòu)的地理信息數(shù)據(jù)集。加拿大聯(lián)邦地理空間平臺(tái)（FGP）的公共站點(diǎn)位于“開放政府”門戶的“公開地圖”（Open Maps）網(wǎng)站上。該網(wǎng)站上地理信息產(chǎn)品的分類方式多種多樣。德國聯(lián)邦政府和各州聯(lián)合搭建的Geoportal.de網(wǎng)站整合了德國聯(lián)邦制圖與大地測量局（BKG）、聯(lián)邦海事和水文局（BSH）、聯(lián)邦環(huán)境局以及圖林根州土壤管理與地理信息辦公室等多級多個(gè)部門的數(shù)據(jù)，提供13個(gè)專題的地理信息數(shù)據(jù)[13]。

4 我國政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放面臨的形勢

近年來，我國各級政府陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，穩(wěn)步推進(jìn)政府信息公開工作[1]。在國家層面，黨中央和國務(wù)院先后出臺(tái)多項(xiàng)法規(guī)政策，對政府?dāng)?shù)據(jù)公開提出明確要求。2020年3月印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”，數(shù)據(jù)成為繼土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)之后的第五大生產(chǎn)要素?！兑庖姟芬笸七M(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，加快推動(dòng)各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換，制定出臺(tái)新一批數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單[15]。2021年3月印發(fā)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享，建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，確保公共數(shù)據(jù)安全，推進(jìn)數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用；健全數(shù)據(jù)資源目錄和責(zé)任清單制度，提升國家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)功能，深化國家人口、法人、空間地理等基礎(chǔ)信息資源共享利用；構(gòu)建統(tǒng)一的國家公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)和開發(fā)利用端口[16]。2021年6月頒布的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》用專章對“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放”做出規(guī)定，明確提出，國家應(yīng)大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，提高政務(wù)數(shù)據(jù)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性；國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全；國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)；國家制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用[17]。2021年12月印發(fā)的《“十四五”國家信息化規(guī)劃》明確要求，到2025年，數(shù)字政府建設(shè)水平全面提升，全國一體化政務(wù)服務(wù)能力顯著提升；權(quán)威高效的政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制不斷健全，公共數(shù)據(jù)資源開放標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)機(jī)制更加完善，數(shù)據(jù)資源利用水平顯著提升[18]。2022年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》要求完善公共數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制，建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，支持打造公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐平臺(tái)，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)歸集整合、有序流通和共享；探索完善公共數(shù)據(jù)共享、開放的管理體制；探索開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營[19]。

從上述各項(xiàng)法規(guī)政策的規(guī)定可以看出，國家在推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享上的目標(biāo)是明確和清晰的，均要求建立健全高效的公共數(shù)據(jù)開放共享協(xié)調(diào)機(jī)制，打造統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。上述政策對于政府地理信息數(shù)據(jù)開放工作具有極強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

5 推動(dòng)我國政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放的政策建議

5.1 建立健全有關(guān)體制機(jī)制

1）建立國家層面的協(xié)調(diào)機(jī)制。國家應(yīng)高度重視地理信息在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的重要核心作用，在國家層面建立類似美英等發(fā)達(dá)國家的地理信息應(yīng)用協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)制定政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放的相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、政策和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，明確有關(guān)部門在地理信息數(shù)據(jù)開放方面的職責(zé)，建立政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放的績效評估制度。地方各級政府部門應(yīng)在國家統(tǒng)一指導(dǎo)下，制定適合本部門、本地區(qū)的地理信息數(shù)據(jù)開放規(guī)劃和計(jì)劃，逐步建立起中央—省—市—縣（區(qū)）多級地理信息數(shù)據(jù)開放體系。

2）建立政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放激勵(lì)機(jī)制。研究制定推動(dòng)有關(guān)部門加強(qiáng)地理信息數(shù)據(jù)開放的績效考核制度，促使各部門主動(dòng)向社會(huì)開放地理信息數(shù)據(jù)。

3）積極參加國際組織主導(dǎo)的地理信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制。積極參加聯(lián)合國全球地理空間信息管理專家委員會(huì)（UNGGIM）主導(dǎo)的全球政府間地理信息管理協(xié)商機(jī)制[13]，加強(qiáng)與相關(guān)國家政府部門在地理信息數(shù)據(jù)共享方面的合作。

5.2 建立健全有關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》要求“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”[15]。明晰的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放的重要前提之一。應(yīng)抓緊研究地理信息數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，明確政府部門掌握的地理信息數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)客體、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)歸屬，為政府地理信息數(shù)據(jù)開放奠定理論基礎(chǔ)。國家層面應(yīng)出臺(tái)政府部門地理信息數(shù)據(jù)分級分類指南、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等，作為數(shù)據(jù)開放的重要依據(jù)。制定政府部門地理信息數(shù)據(jù)機(jī)器可讀標(biāo)準(zhǔn)，使各部門地理信息數(shù)據(jù)機(jī)器可讀、不受平臺(tái)限制，為數(shù)據(jù)開放掃除技術(shù)障礙。

針對政府部門地理信息數(shù)據(jù)開放可能引起的危及國家安全、泄露公民隱私等問題，借鑒國際上的成熟經(jīng)驗(yàn)，研究制定、修訂一系列安全防范制度。同時(shí)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，研發(fā)新型地理信息安全保密技術(shù)。通過制度建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新來堵住數(shù)據(jù)開放中的安全風(fēng)險(xiǎn)漏洞。

5.3 有序開放相關(guān)部門數(shù)據(jù)

借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，采取“分對象、分領(lǐng)域、分階段”的原則推動(dòng)政府部門地理信息數(shù)據(jù)的有序開放。對于那些與政府管理職責(zé)和業(yè)務(wù)相關(guān)的、涉及國家秘密和個(gè)人隱私的地理信息數(shù)據(jù)，先在政府內(nèi)部適度開放共享；對于那些與公共利益相關(guān)、不涉及國家秘密的地理信息數(shù)據(jù)，向社會(huì)公眾適度開放。地理信息數(shù)據(jù)開放不可能一步到位，可將數(shù)據(jù)劃分為立即開放、短期內(nèi)開放、計(jì)劃開放和暫時(shí)無法開放4類，對于那些公眾迫切需要、應(yīng)用價(jià)值高的地理信息數(shù)據(jù)，應(yīng)立即或在短期內(nèi)開放[2]。

5.4 增加社會(huì)參與度

政府有關(guān)部門應(yīng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向，通過在部門網(wǎng)站上開辟調(diào)查專欄等方式，廣泛收集社會(huì)公眾和企業(yè)對地理信息數(shù)據(jù)開放的意見和建議，據(jù)此明確數(shù)據(jù)開放的重點(diǎn)內(nèi)容，提高數(shù)據(jù)開放的針對性、精準(zhǔn)性。高校和科研院所是挖掘和激活政府地理信息數(shù)據(jù)價(jià)值的重要力量。政府有關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合高校、科研院所、地理信息相關(guān)企業(yè)等，舉辦多種形式的地理信息數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新活動(dòng)，營造地理信息數(shù)據(jù)開放氛圍，豐富數(shù)據(jù)開放生態(tài)，搭建地理信息數(shù)據(jù)開放政校合作平臺(tái)，深入推動(dòng)數(shù)據(jù)應(yīng)用[1]。

數(shù)據(jù)開放應(yīng)充分發(fā)揮市場的力量，吸引企業(yè)參與。在明晰政府部門地理信息數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，政府有關(guān)部門可通過以數(shù)據(jù)換服務(wù)的方式，將價(jià)值大的原始地理信息數(shù)據(jù)向企業(yè)開放，換取企業(yè)向社會(huì)提供更好的數(shù)據(jù)開放服務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)對數(shù)據(jù)進(jìn)行深層次開發(fā)利用。

6 結(jié)語

政府部門掌握的地理信息數(shù)據(jù)是一個(gè)待開發(fā)的“金礦”，如果能夠充分向社會(huì)開放，產(chǎn)生的價(jià)值將不可估量。各級有關(guān)政府部門應(yīng)高度重視地理信息數(shù)據(jù)開放對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，牢牢堅(jiān)持以人民為中心的思想，摒棄狹隘的部門利益，按照黨中央、國務(wù)院印發(fā)的相關(guān)文件部署，將更多的地理信息數(shù)據(jù)盡早向社會(huì)開放。