新《立法法》視域下合憲性審查探究

張 波，韓德帥

（江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

合憲性審查最早起源于德國(guó)，其最初的含義是審查法律和規(guī)范性文件是否抵觸憲法，以保證法律和規(guī)范性文件與憲法保持一致〔1〕。過(guò)去，我國(guó)學(xué)界對(duì)于如何稱(chēng)呼違反憲法的審查頗具爭(zhēng)議，比較普遍的稱(chēng)呼是違憲審查。關(guān)于合憲性審查與違憲審查兩種稱(chēng)呼之間的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為“所謂合憲性審查與違憲審查一體兩面”〔2〕，前者主要體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)秉持的合憲性推定原則的立場(chǎng)，后者則是司法活動(dòng)中對(duì)于具體案件的附帶性審查。我國(guó)除全國(guó)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)全國(guó)人大）及其常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)全國(guó)人大常委會(huì)）以外，并未設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)審查規(guī)范性文件是否合憲。黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，這是“合憲性審查”首次出現(xiàn)在黨的文件中〔3〕。2018 年十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議高票表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》〔4〕，將全國(guó)人大法律委員會(huì)正式更名為憲法和法律委員會(huì)，該修正案“改變委員會(huì)名稱(chēng)凸顯憲法至上，合憲性審查在機(jī)構(gòu)和職責(zé)安排上終于實(shí)現(xiàn)了突破”〔5〕，“合憲性審查”在憲法制度層面上覆蓋、替換了“違憲審查”這一名稱(chēng)。但是，我國(guó)憲法學(xué)界對(duì)于審查規(guī)范性文件是否違反憲法，除了上文提到的合憲性審查外，還存在另外兩個(gè)常見(jiàn)的稱(chēng)呼，分別是憲法監(jiān)督與備案審查。三者之間的關(guān)系素有爭(zhēng)議，不僅存在不同學(xué)者在進(jìn)行相關(guān)問(wèn)題研究時(shí)，對(duì)這三種稱(chēng)呼不加區(qū)分、任意使用的現(xiàn)象，還存在同一學(xué)者對(duì)三種稱(chēng)呼未加分辨、隨意替換的情形，“呈現(xiàn)出了某種被指責(zé)為‘混亂’的狀況”〔6〕。因此，厘清三者之間的關(guān)系對(duì)于保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一具有重要意義。2023 年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《立法法》）增加了六處“合憲性”表述，共涉及五個(gè)法律條文〔7〕。新《立法法》關(guān)于“合憲性”的修改，豐富了合憲性審查的理論內(nèi)涵，在一定程度上厘清了合憲性審查、憲法監(jiān)督、備案審查三者之間的關(guān)系，有助于推進(jìn)合憲性審查從理論概念落實(shí)為現(xiàn)實(shí)制度。

一、合憲性審查：從理論到實(shí)踐

合憲性審查一直是學(xué)界討論的熱點(diǎn)問(wèn)題，其中合憲性審查的含義是學(xué)界所討論的主要問(wèn)題之一。有學(xué)者認(rèn)為合憲性審查就是特定主體按照法律規(guī)定的程式，審查規(guī)范性文件是否符合憲法而進(jìn)行判斷的行為和制度〔8〕。有學(xué)者認(rèn)為合憲性審查指的是具有憲法監(jiān)督權(quán)力的國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，對(duì)法律、屬于審查范圍內(nèi)的規(guī)范性文件是否與憲法相抵觸、是否存在“合憲性問(wèn)題”而進(jìn)行審查的活動(dòng)〔9〕。還有學(xué)者將其定義為有權(quán)機(jī)關(guān)審查某個(gè)對(duì)象（如法律草案、生效法律）是否存在違憲問(wèn)題，作出憲法判斷并校正違憲行為的活動(dòng)〔10〕?？偟膩?lái)說(shuō)，合憲性審查的目的是審查法律及其草案、法律以外的其他規(guī)范性文件是否符合憲法。

黨的十九大之前，合憲性審查制度處于建設(shè)當(dāng)中，實(shí)踐尚未真正落地，還屬于一個(gè)比較籠統(tǒng)的理論概念，但自十九大提出“推進(jìn)合憲性審查工作”之后，其制度化建設(shè)進(jìn)展迅速。2021 年修正的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全國(guó)人大組織法》）對(duì)將合憲性審查作為全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)憲法和法律委員會(huì)）的工作職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。新《立法法》則在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，新增了六處“合憲性”表述，涉及五個(gè)法條，完善了合憲性審查涉及的具體制度。此舉體現(xiàn)了近年來(lái)黨和國(guó)家對(duì)于合憲性審查工作的重視，彰顯了立法的科學(xué)性、體系性、合理性，反映出我國(guó)立法技術(shù)水平在不斷提高。此外，近幾年的全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)法工委）工作報(bào)告也多次提及合憲性審查的相關(guān)工作成果。以2022 年法工委工作報(bào)告為例，法工委曾審查收容教育制度的合憲性問(wèn)題，并根據(jù)審查結(jié)果向有關(guān)部門(mén)提出審查意見(jiàn)。有關(guān)部門(mén)根據(jù)審查意見(jiàn)，向全國(guó)人大常委會(huì)提出了廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的議案，該議案于2019 年通過(guò)〔11〕。這一事例說(shuō)明，當(dāng)前的合憲性審查已經(jīng)從理論探索階段轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐操作階段，推進(jìn)合憲性審查工作取得了顯著成效。

二、合憲性審查的主要特征

（一）審查主體特殊

審查主體是全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)。憲法第62 條和第67 條分別規(guī)定了全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法的權(quán)力，該權(quán)力被普遍認(rèn)為是合憲性審查的權(quán)力來(lái)源。合憲性審查的具體工作由憲法和法律委員會(huì)以及法工委負(fù)責(zé)。新《立法法》第110 條規(guī)定，國(guó)務(wù)院等六類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問(wèn)題的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)〔12〕。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》以及《全國(guó)人大組織法》的相關(guān)規(guī)定，此處負(fù)責(zé)合憲性審查工作的全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)指的是憲法和法律委員會(huì)，常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)則指的是法工委。

（二）審查對(duì)象廣泛

相較于備案審查，合憲性審查的審查對(duì)象更加廣泛，包括法律及其司法解釋?zhuān)约俺梢酝馄渌麑儆趯彶榉秶囊?guī)范性文件。對(duì)于法律是否屬于合憲性審查的對(duì)象，學(xué)界一直存在否定觀點(diǎn)：一方面，持否定說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，全國(guó)人大及其常委會(huì)既有立法權(quán)，又有憲法和法律的修改和解釋權(quán)，還肩負(fù)著憲法監(jiān)督的職責(zé)，因此，在審查法律是否合憲時(shí)，合憲性審查的法律依據(jù)與審查對(duì)象具有高度重合性〔13〕。還有學(xué)者認(rèn)為，這種情況使憲法監(jiān)督工作的專(zhuān)門(mén)性受到影響，自我監(jiān)督的特性也使得憲法監(jiān)督的公正性難以得到保證〔14〕，有鑒于此，合憲性審查的對(duì)象不應(yīng)包含法律。另一方面，關(guān)于憲法與法律的關(guān)系，長(zhǎng)期以來(lái)存在這樣一種觀點(diǎn)，即憲法是通過(guò)制定法律來(lái)實(shí)現(xiàn)的，法律將憲法的規(guī)則、原則和精神制度化、具體化。由于全國(guó)人大地位的特殊性，其所頒布的法律自然合乎憲法而無(wú)需審查；對(duì)于法律是否可能出現(xiàn)違背憲法的情況，只需要全國(guó)人大自我約束即可，合憲性審查缺乏必要性。

筆者認(rèn)為，上述論證并不能證成法律不是審查對(duì)象。一方面，法律的制定需要依據(jù)憲法，這固然是正確的，然而憲法的內(nèi)容有限，制定法律的目的就是將有限的憲法規(guī)定具體化，具體化的方式就是依據(jù)憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神，將憲法規(guī)范的內(nèi)容擴(kuò)充成法律規(guī)范。在擴(kuò)充過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)紕漏或錯(cuò)誤，這就要求全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法過(guò)程中進(jìn)行合憲性審查，避免出現(xiàn)法律抵觸憲法的現(xiàn)象或出現(xiàn)合憲性問(wèn)題。另一方面，法律的制定目的與實(shí)施效果之間可能存在出入。立法者并非全知全能，在制定法律時(shí)并不能考慮到所有情況，也不能預(yù)先完全估計(jì)到法律頒布實(shí)施后可能導(dǎo)致的社會(huì)影響，因此，即使制定過(guò)程中審查法律合乎憲法，也難免會(huì)出現(xiàn)法律在實(shí)施過(guò)程中，因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展、憲法的修正而與憲法不一致的情況。是故，合憲性審查的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包含法律。

（三）審查內(nèi)容全面

審查內(nèi)容包括對(duì)規(guī)范性文件違反憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神進(jìn)行的審查。憲法由一定數(shù)量的規(guī)范組成，“憲法規(guī)定”主要調(diào)整國(guó)家與公民的關(guān)系以及國(guó)家的基本制度和原則〔15〕?！皯椃ㄔ瓌t”通常被認(rèn)為是抽象的憲法規(guī)范，原則以權(quán)衡強(qiáng)度或分量的方式應(yīng)用于個(gè)案中，“憲法原則”就是用來(lái)平衡“憲法規(guī)定”之間的沖突與矛盾。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)憲法明確列舉的原則包括憲法典中明確提到的“原則”和憲法典中雖然沒(méi)有明確提及，但被學(xué)界普遍認(rèn)為其性質(zhì)屬于原則的條文〔16〕?！皯椃ň瘛辈皇菓椃l文直接明確規(guī)定的內(nèi)容，而是需要從憲法文本乃至憲法制定的歷史背景、制定過(guò)程、主要任務(wù)等文本以外的因素中推導(dǎo)、論證、引申出來(lái)〔17〕。

新《立法法》中，合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)——同憲法相抵觸標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)相抵觸）和存在合憲性問(wèn)題標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)合憲性問(wèn)題）?！跋嗟钟|”作為合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)，主要用于處理“憲法規(guī)定”“憲法原則”方面出現(xiàn)的顯性矛盾、剛性矛盾，對(duì)于需要經(jīng)過(guò)理解和解釋才能產(chǎn)生認(rèn)識(shí)的“憲法精神”，難以判斷規(guī)范性文件對(duì)其是否存在“抵觸”情形。新《立法法》增加了“合憲性問(wèn)題”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，賦予審查機(jī)關(guān)更大的審查彈性，有助于審查機(jī)關(guān)尊重制定機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件過(guò)程中的決策權(quán)，避免僅因輕微的情形或不夠充分的理由動(dòng)輒判定規(guī)范性文件違憲。

三、合憲性審查與憲法監(jiān)督關(guān)系之厘清

（一）憲法監(jiān)督簡(jiǎn)介

“八二憲法”確定的憲法監(jiān)督制度，是由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的制度〔14〕。憲法監(jiān)督就是監(jiān)察和督促憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的實(shí)施與落實(shí)情況，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一，維護(hù)憲法作為根本大法的權(quán)威地位。早期學(xué)者通常將“憲法監(jiān)督”定義為廣義的憲法監(jiān)督，即對(duì)憲法的全面監(jiān)督。在監(jiān)督對(duì)象方面，廣義的憲法監(jiān)督不僅對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而且監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、政黨和社會(huì)團(tuán)體、法人及非法人組織、個(gè)人的行為是否合憲；不僅監(jiān)督法律和規(guī)范性文件的合憲性，對(duì)于政黨、社會(huì)團(tuán)體等組織的內(nèi)部文件是否合憲同樣進(jìn)行監(jiān)督。狹義的憲法監(jiān)督一般指的是專(zhuān)門(mén)設(shè)立的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督，其監(jiān)督對(duì)象主要是立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)以及行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)。因此狹義的憲法監(jiān)督也會(huì)被視為確保憲法正常運(yùn)行的多種制度性手段的集合，其概念范圍相較于合憲性審查仍顯寬泛。

（二）合憲性審查與憲法監(jiān)督的關(guān)系

就憲法監(jiān)督與合憲性審查的關(guān)系而言，學(xué)界存在諸多觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，合憲性審查和憲法監(jiān)督是兩個(gè)不同的概念，前者是指國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)針對(duì)特定法規(guī)和行為判斷其是否合憲的一種專(zhuān)門(mén)活動(dòng)，后者則指“更為廣泛的憲法實(shí)施和守憲監(jiān)督”，主要目的在于“督促形成一個(gè)人人按照憲法辦事的社會(huì)氛圍”〔18〕139-140。憲法監(jiān)督包含合憲性審查的觀點(diǎn)認(rèn)為，由于憲法監(jiān)督的旨趣是采取各種方式、方法、手段與措施，制度性地保障憲法的實(shí)施與落實(shí)，合憲性審查則是保證憲法實(shí)施的一種具體手段，因此，憲法監(jiān)督的概念囊括合憲性審查概念，前者是后者的上位概念〔19〕。合憲性審查包含憲法監(jiān)督的觀點(diǎn)認(rèn)為，“憲法監(jiān)督制度”應(yīng)當(dāng)納入合憲性審查制度概念之內(nèi)加以考察，該制度屬于合憲性審查制度中的一種〔18〕143。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法監(jiān)督就是合憲性審查，因?yàn)楹蠎椥詫彶闊o(wú)論從事實(shí)還是從法律上看，都很難不被理解為完整意義上的憲法監(jiān)督〔20〕。

筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)中憲法監(jiān)督包含合憲性審查的觀點(diǎn)更符合實(shí)際。首先，將憲法監(jiān)督等同于合憲性審查的觀點(diǎn)限縮了憲法監(jiān)督的范圍，擴(kuò)大了合憲性審查的范圍。目前，合憲性審查的對(duì)象僅包括法律及其司法解釋以及法律以外其他屬于審查范圍的規(guī)范性文件，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的行為是否合憲，并無(wú)審查權(quán)限。在這一點(diǎn)上，合憲性審查就與憲法監(jiān)督存在明顯差別。其次，憲法監(jiān)督的具體措施并不僅限于合憲性審查。例如聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的報(bào)告，也包含了對(duì)上述“一府兩院一委”履職情況的憲法監(jiān)督。再次，從語(yǔ)義角度看，監(jiān)督有兩種解釋?zhuān)环N作動(dòng)詞，是查看并督促的意思，比如“監(jiān)督執(zhí)行”；另一種作名詞，意指做監(jiān)督工作的人〔21〕633。顯然，在“憲法監(jiān)督”當(dāng)中應(yīng)理解為前一種意思。“審查”在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中意指檢查與核對(duì)某事或某物是否正確、妥當(dāng)（多指計(jì)劃、提案、著作、個(gè)人的資歷等）〔21〕1163。“監(jiān)督”是一個(gè)涵攝更為廣泛的詞語(yǔ)，“審查”則屬于實(shí)現(xiàn)前者目的的某一專(zhuān)門(mén)手段，前者往往包含后者。習(xí)近平總書(shū)記指出，我國(guó)“完善憲法監(jiān)督制度，加強(qiáng)合憲性審查、備案審查制度和能力建設(shè)，憲法監(jiān)督水平穩(wěn)步提高”〔22〕。該論述表明，憲法監(jiān)督的概念位階高于合憲性審查，前者應(yīng)當(dāng)是后者的上位概念，后者是前者的具體措施。

四、合憲性審查與備案審查關(guān)系之厘清

（一）備案審查簡(jiǎn)介

備案審查，顧名思義，是指國(guó)家通過(guò)“備案”和“審查”相結(jié)合的方式對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督的制度，它源于1979 年公布的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》〔10〕。具體而言，備案審查指的是有權(quán)機(jī)關(guān)將其制定的規(guī)范性文件根據(jù)法定程序報(bào)送法定機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行登記備份，并依法對(duì)其進(jìn)行審查、處理的法律制度〔23〕。

（二）合憲性審查與備案審查的關(guān)系

對(duì)于合憲性審查與備案審查的關(guān)系，通常認(rèn)為后者是前者的手段或?qū)崿F(xiàn)途徑〔8〕。亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，備案審查機(jī)制是合憲性審查的“過(guò)濾機(jī)制”〔24〕。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“備案審查包括合憲性審查、合法性審查、適當(dāng)性審查”〔25〕，或者“合憲性審查是備案審查的一部分，加強(qiáng)備案審查就是加強(qiáng)合憲性審查，就是為憲法監(jiān)督打基礎(chǔ)”〔26〕。與之相對(duì)立的觀點(diǎn)則認(rèn)為，合憲性審查和合法性審查均包含備案審查〔27〕。

筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)基本涵蓋了兩種審查相互關(guān)系的所有可能性，前人之述可謂備矣，然則合憲性審查與備案審查猶有明顯區(qū)別。首先，備案審查的主體廣泛，除了全國(guó)人大常委會(huì)，還包括國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大常委會(huì)及人民政府、設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)〔28〕。由新《立法法》第23 條、第36 條可以看出，合憲性審查主體雖然包含全國(guó)人大及其常委會(huì)，但相較備案審查的主體數(shù)量則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及。其次，在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第36 至39 條規(guī)定了備案審查的審查標(biāo)準(zhǔn)包括合憲性、合政策性、合法性以及適當(dāng)性，然而除全國(guó)人大常委會(huì)外，其他審查主體并不具備合憲性審查職權(quán)，只能進(jìn)行合法性審查〔29〕。備案審查并不必然進(jìn)行合憲性審查，一般以合法性審查為重點(diǎn)；合憲性審查也并非只能通過(guò)備案審查方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，在法律起草階段也存在合憲性審查。再次，合憲性審查比備案審查的范圍廣泛，除了備案審查涵蓋的規(guī)范性文件，法律也屬于其審查范圍。最后，雖然備案審查作為一項(xiàng)制度近年來(lái)日臻成熟，備案審查程序也日漸完善，但這并不意味著合憲性審查附屬于備案審查。例如，2003 年《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分別計(jì)算殘疾賠償金和死亡賠償金〔30〕，全國(guó)人大法工委根據(jù)公眾提出的審查建議，經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)定該規(guī)定有違憲法精神，最高人民法院遂于2020 年修改該規(guī)定〔31〕。由此可以看出，合憲性審查相較于備案審查，啟動(dòng)程序更加靈活，審查時(shí)間也并不拘泥于某個(gè)特定的時(shí)間段；在司法解釋或其他規(guī)范性文件備案審查之后，仍然可以就新提出的審查意見(jiàn)或建議開(kāi)展合憲性審查。

合憲性審查與備案審查，既相互獨(dú)立，又緊密聯(lián)系，而非從屬關(guān)系。從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，兩者一直呈雙線(xiàn)并行之狀〔32〕。備案審查既是實(shí)現(xiàn)合法性審查與合憲性審查目的的具體途徑，作為具體的制度其本身也包含了合憲性審查內(nèi)容，二者是兩個(gè)相交的集合，并列存在且有重疊。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，對(duì)《立法法》修正案進(jìn)行了說(shuō)明：此次修正《立法法》，明確了合憲性審查要求，一是法律案起草和審議過(guò)程中的合憲性審查要求，二是備案審查工作中的合憲性審查要求〔33〕。上述說(shuō)明同樣體現(xiàn)出合憲性審查與備案審查之間相互獨(dú)立又相互交融的關(guān)系。