財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效影響分析

□夏 燕，溫定英

（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院草原研究所 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000）

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，國(guó)家高度關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決好農(nóng)業(yè)問(wèn)題事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。工業(yè)化不同階段與農(nóng)業(yè)關(guān)系不斷演變，工業(yè)化發(fā)展中后期應(yīng)由城市帶動(dòng)農(nóng)村反哺農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展不應(yīng)拘泥于有限的水土資源。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征決定要走現(xiàn)代化道路，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是關(guān)系全面建成小康社會(huì)的重大任務(wù)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，把握問(wèn)題導(dǎo)向策略，補(bǔ)齊短板，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，對(duì)財(cái)政支農(nóng)政策調(diào)整提出了更高的要求。公共財(cái)政是國(guó)家實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要手段，研究財(cái)政如何支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本。我國(guó)政府出臺(tái)財(cái)政支農(nóng)政策使農(nóng)民享受公共財(cái)政激勵(lì)，但支農(nóng)資金利用率等問(wèn)題影響財(cái)政支農(nóng)政策作用的發(fā)揮，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 財(cái)政支農(nóng)政策概述

農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基本需要。農(nóng)業(yè)是典型正外部經(jīng)濟(jì)類(lèi)型，只有依靠公共財(cái)政才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。公共財(cái)政指出產(chǎn)生社會(huì)效益會(huì)影響財(cái)政支農(nóng)發(fā)展的效果[1]。當(dāng)前正處于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)鍵階段，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)的積極作用，提升公共服務(wù)水平尤為重要。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，對(duì)財(cái)政支農(nóng)工作提出更高的要求。如何考量財(cái)政支農(nóng)政策績(jī)效等成為亟須研究的問(wèn)題。

1.1 財(cái)政支農(nóng)政策的內(nèi)涵

財(cái)政支農(nóng)是國(guó)家利用財(cái)政資金對(duì)”三農(nóng)”發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)支持，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。國(guó)家通過(guò)財(cái)政撥款方式給予農(nóng)林畜牧等農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域金融支持，財(cái)政支農(nóng)政策是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支持”三農(nóng)”發(fā)展，我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支持主要通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民生產(chǎn)工具提供補(bǔ)貼等方式[2]，主要政策包括農(nóng)村扶貧政策、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展政策以及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)政策等。財(cái)政支持是政府發(fā)揮職能作用的內(nèi)在要求，財(cái)政支農(nóng)是政府利用公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的手段措施，主要包括財(cái)政支出和金融協(xié)同支農(nóng)等。目前我國(guó)財(cái)政政策覆蓋”三農(nóng)”各領(lǐng)域，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村改革等，財(cái)政支農(nóng)范圍不斷擴(kuò)大，如何使有限的財(cái)政預(yù)算資金發(fā)揮更大作用，如何監(jiān)督財(cái)政資金使用等是亟須解決的問(wèn)題。

1.2 財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極作用

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要抓手，改革開(kāi)放后我國(guó)財(cái)政支農(nóng)總量增加，但農(nóng)業(yè)公共物品投入不足制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展[3]。隨著我國(guó)綜合國(guó)力增強(qiáng)，財(cái)政支農(nóng)力度加大，但財(cái)政支出總量增長(zhǎng)有限，提高財(cái)政支農(nóng)政策績(jī)效水平非常必要。農(nóng)業(yè)的重要性決定了政府必須給予農(nóng)業(yè)支持，財(cái)政支農(nóng)政策是我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，我國(guó)政府歷來(lái)重視財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資工作，但財(cái)政農(nóng)業(yè)投資存在結(jié)構(gòu)不合理等弊端。財(cái)政支持對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義，提升財(cái)政支農(nóng)政策水平，提高財(cái)政支農(nóng)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效是新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要課題。國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃》，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要任務(wù)作出部署，提出創(chuàng)新綠色、共享發(fā)展理念，提高財(cái)政支農(nóng)政策績(jī)效非常必要。

1.3 新時(shí)期對(duì)財(cái)政支農(nóng)政策優(yōu)化的要求

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，財(cái)政支農(nóng)政策如何優(yōu)化改進(jìn)，如何服務(wù)新時(shí)期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化科研經(jīng)濟(jì)發(fā)展是需要研究解決的問(wèn)題。新時(shí)期現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，對(duì)公共財(cái)政支持提出了更高的要求。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策體系覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大等方面發(fā)揮積極作用[4]。財(cái)政支農(nóng)政策取得顯著成效，但在新常態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)下財(cái)政支農(nóng)政策需求升級(jí)，需要加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)直接扶持力度。提高財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效水平是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求。

2 財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐成效

2.1 財(cái)政支農(nóng)政策支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程

農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)國(guó)家發(fā)展具有重要意義，農(nóng)業(yè)發(fā)展與其他產(chǎn)業(yè)有密切聯(lián)系。財(cái)政是國(guó)家治理能力的根基，財(cái)政支農(nóng)是財(cái)政支出政策的重要部分，各時(shí)期財(cái)政支農(nóng)政策在基本國(guó)情環(huán)境下不斷推進(jìn)。梳理我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策形成與演變是研究財(cái)政支農(nóng)問(wèn)題的前提。

我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了以下階段：1949—1952 年高度統(tǒng)收統(tǒng)支階段；1953—1977 年統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級(jí)管理階段；1978—1993 年劃分收支分級(jí)包干階段；1994 年至今分稅制后階段。1978 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域開(kāi)始改革，20 世紀(jì)80 年代初支農(nóng)體制轉(zhuǎn)變?yōu)榘芍疲醒胴?cái)政收入減少，財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模逐漸下降。80 年代后期耕地占用稅開(kāi)征，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)?；瘜?shí)施。1994—2002 年政府職能開(kāi)始轉(zhuǎn)變，國(guó)家調(diào)整支出保障范圍，側(cè)重“三農(nóng)”支出等公共服務(wù)領(lǐng)域。1994 年國(guó)家實(shí)施分稅制核心財(cái)政管理體制改革，1998 年以后國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，增加支援農(nóng)村生產(chǎn)支出以及農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出等。財(cái)政支農(nóng)資金總量大幅度提升，實(shí)行項(xiàng)目管理辦法引入財(cái)政扶貧領(lǐng)域。2003 年中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，出臺(tái)實(shí)施“四補(bǔ)貼”為主要內(nèi)容的惠農(nóng)政策。2003 年以后相繼實(shí)施強(qiáng)農(nóng)財(cái)政支農(nóng)政策，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。財(cái)政政策改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，中央財(cái)政安排用于“三農(nóng)”支出逐年增加。2008 年后中央調(diào)整糧食最低收購(gòu)價(jià)格，支持農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)展。近幾年農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展納入保障范圍，明顯提高農(nóng)民享受社會(huì)公共服務(wù)水平的有效性。

2.2 財(cái)政支農(nóng)政策支持農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化取得的成效

2004 年后中央圍繞“三農(nóng)”主題連續(xù)出臺(tái)一號(hào)文件。為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，對(duì)政策、目標(biāo)進(jìn)行深入研究，體現(xiàn)在財(cái)政支農(nóng)工作上是制定實(shí)施系列政策措施。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)交易信息化等多方融合的農(nóng)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政為助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型制訂了很多有益政策，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革、科技創(chuàng)新、提高糧食產(chǎn)能等方面取得顯著成效。

國(guó)家“十三五”規(guī)劃提出“藏糧于地、藏糧于技”的戰(zhàn)略，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)建設(shè)指明方向?！安丶Z于地”是通過(guò)調(diào)節(jié)耕地面積保證糧食供求平衡，休耕是采取保護(hù)性措施提升耕地地力水平。當(dāng)前我國(guó)耕地輪作試點(diǎn)涉及9 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）192 個(gè)市（縣），采取休耕區(qū)壓采等方式促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整?！安丶Z于技”是通過(guò)科研手段保持科技接續(xù)能力，是走提高單產(chǎn)內(nèi)涵式發(fā)展道路。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新采取高標(biāo)準(zhǔn)綠色技術(shù)模式，改變靠天吃飯的傳統(tǒng)局面。科技創(chuàng)新對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率超過(guò)其他資源要素結(jié)合。黨的十八大后糧食產(chǎn)能穩(wěn)定在6 000 億kg，依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)確保糧食安全能力增強(qiáng)，加快向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。

3 財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效評(píng)估

績(jī)效評(píng)估是用預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)程序，對(duì)工作能力進(jìn)行客觀科學(xué)評(píng)價(jià)。政府績(jī)效評(píng)價(jià)是運(yùn)用量化指標(biāo)對(duì)各部門(mén)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度綜合評(píng)價(jià)。財(cái)政支農(nóng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)是農(nóng)業(yè)相關(guān)項(xiàng)目國(guó)家資本支出產(chǎn)出評(píng)價(jià)，需要與財(cái)政支出實(shí)際情況結(jié)合。農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)是一定時(shí)期內(nèi)投入產(chǎn)出定量統(tǒng)計(jì)，是衡量財(cái)政資金分配是否科學(xué)的手段。財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)主要為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

財(cái)政支農(nóng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)模型建立需要明確評(píng)價(jià)內(nèi)容目標(biāo)，遵循系統(tǒng)性、可測(cè)性等基本原則。資金績(jī)效量化評(píng)價(jià)中輸入值必須可計(jì)量，通過(guò)觀察檢測(cè)收集指標(biāo)數(shù)據(jù)，財(cái)政支農(nóng)政策中目的資金可獨(dú)立調(diào)節(jié)支持分配，輸入指標(biāo)變化會(huì)改變績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。需要有效控制農(nóng)業(yè)支持資金配置績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，財(cái)政支農(nóng)資金配置是系統(tǒng)性工程，構(gòu)建指標(biāo)體系具有系統(tǒng)性，可以反映財(cái)政支農(nóng)資金配置情況。設(shè)計(jì)指標(biāo)體系應(yīng)注意減少交叉關(guān)系，需要在工作中不斷完善。財(cái)政支農(nóng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容包括效率性與效果性。效率性是項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施合理，并獲得充分產(chǎn)出；效果性是成就程度與實(shí)際成績(jī)的關(guān)系。財(cái)政支農(nóng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)有多種目標(biāo)，財(cái)政角度測(cè)評(píng)要關(guān)注資金使用效率等財(cái)務(wù)指標(biāo)，要提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)。

4 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)下財(cái)政支農(nóng)政策優(yōu)化

財(cái)政支農(nóng)政策在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用。新時(shí)期農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)財(cái)政支農(nóng)政策提出了更高的要求，通過(guò)財(cái)政支農(nóng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)表明現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策存在許多問(wèn)題，例如財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理、涉農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目點(diǎn)多面廣等，主要原因包括稅收分配不合理、監(jiān)督管理體系不完善等。要采取優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制、擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)資金投入規(guī)模等措施，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。

4.1 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化下財(cái)政支農(nóng)政策優(yōu)化導(dǎo)向

農(nóng)業(yè)是我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，要通過(guò)公共財(cái)政為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供幫助。財(cái)政支農(nóng)成為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段。

現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度整體放緩，農(nóng)業(yè)健康發(fā)展對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。如何有效配置農(nóng)業(yè)金融對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展尤為重要。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化下財(cái)政支農(nóng)政策優(yōu)化要求大力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展，以特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，追求農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)。農(nóng)民擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，消除城鄉(xiāng)兩極化結(jié)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展是對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)均衡。

4.2 基于農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)績(jī)效的財(cái)政支農(nóng)政策改進(jìn)措施

“三農(nóng)”問(wèn)題事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，黨的十九大報(bào)告對(duì)新時(shí)期“三農(nóng)”工作作出部署，為財(cái)政支農(nóng)工作指明了方向。要將財(cái)政支農(nóng)作為促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事謀劃，作為解決民生問(wèn)題的實(shí)事推進(jìn)。要求強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)現(xiàn)代化資金投入方式，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，改革財(cái)政支農(nóng)管理體制。要保障支農(nóng)資金穩(wěn)步增長(zhǎng)，在提高國(guó)家財(cái)政實(shí)力的同時(shí)不斷優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的覆蓋范圍。

財(cái)政支農(nóng)資金增幅要高于收入資金增幅，農(nóng)業(yè)科研推廣工作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及扶貧地區(qū)脫貧致富等都是財(cái)政支出的重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整方式向產(chǎn)品補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)運(yùn)行規(guī)范化。優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)要求支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)，努力推進(jìn)農(nóng)業(yè)向生態(tài)文明同步發(fā)展轉(zhuǎn)變，推進(jìn)農(nóng)業(yè)向質(zhì)量安全并重發(fā)展轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金整合方式，要求擴(kuò)大權(quán)限下放范圍，加大資金整合力度。

完善財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保體系，完善融資增信政策。強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效管理要完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，創(chuàng)新預(yù)算管理機(jī)制。將專(zhuān)項(xiàng)資金納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，把績(jī)效評(píng)價(jià)向政策評(píng)估延伸，積極借助審計(jì)、投資評(píng)審等第三方力量開(kāi)展獨(dú)立評(píng)價(jià)。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)負(fù)面清單制度對(duì)接，把評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算的重要依據(jù)。

5 結(jié)束語(yǔ)

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化。財(cái)政支農(nóng)政策研究是當(dāng)前熱點(diǎn)課題，從支農(nóng)資金投入力度以及財(cái)政支農(nóng)監(jiān)督體制等方面提升支農(nóng)力度，發(fā)揮財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)杠桿作用，可以促進(jìn)國(guó)家整體穩(wěn)定繁榮。