中國河湖長制管理規(guī)范化與標準化進展

鞠茂森，吳宸暉，李貴寶，劉佳玥，曹新富

(1.河海大學河長制研究與培訓中心，江蘇 南京 210098； 2.河海大學水文水資源學院，江蘇 南京 210098；3.中國水利學會，北京 100053； 4.南京大學政府管理學院，江蘇 南京 210023)

自1988年頒布第一部《中華人民共和國水法》以來，中國開始推行綜合水資源管理方法，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其應用能力被證明是不足的[1]。2007年太湖藍藻暴發(fā)所導致的無錫市飲用水危機使得河長制應運而生，并在水環(huán)境治理上取得了立竿見影的成效，迅速在周邊乃至全國各地復制并推廣開來。河長制，即由地方各級黨政主要負責人擔任河長，負責組織領導相應河湖的管理和保護工作。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年底印發(fā)的《關于全面推行河長制的意見》(廳字〔2016〕42號)，標志著河長制由地方實踐上升為國家意志。中共中央辦公廳、國務院辦公廳又于2017年底印發(fā)了《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》(廳字〔2017〕51號)，進一步加強了湖泊的管理保護，河湖長制逐漸成為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用的制度保障。河長制解決了“多龍治水”的困局，壓實了地方政府的治水責任，最大限度地凝聚了治水合力，努力達成各個利益相關者的互動、共生，確保治理成果的共享[2]。河長制的發(fā)展積累了豐富的實踐案例和經(jīng)驗，已從被動應急機制轉變?yōu)槌B(tài)實施制度，成為水環(huán)境政策庫中的常設組成部分，并作為中國河湖可持續(xù)管理的合適解決方案，為世界各國設計河流管理系統(tǒng)提供了新的見解和手段[3]。

河湖長制能取得成功，必然契合了當下的國情和水情[4]，其中制度建設和管理的標準化是使河長制從“有名”走向“有實”“有能”的根本。對標“有實”，強化河湖長制需要持續(xù)推進河湖治理常態(tài)化規(guī)范化；對標“有能”，需要進一步夯實基礎，推進河湖長制規(guī)范化、標準化、法制化[5]。這包括了入河排污口溯源整治和規(guī)范化管理[6]、堤防工程標準化管理[7]、河湖規(guī)范化命名[8]、信息規(guī)范化公開和制度標準化實施[9]、河長職責分配及規(guī)范化培訓[10]等多方面的河湖長制工作內(nèi)容。因此，標準化在規(guī)范化管理運行中的作用和地位日益凸顯，有必要總結河湖長制管理規(guī)范化與標準化進展，檢視河湖長制現(xiàn)階段落實情況，挖掘制度潛力并排除隱憂。

1 河湖長制背景及成效

2007年夏季，為解決太湖大面積暴發(fā)藍藻引發(fā)的問題，無錫市發(fā)文率先在全國推行由地方行政首長負責的河長制。隨后，河長制逐漸拓展至江蘇全省，后至江西、浙江、河北等地。2014年，水利部印發(fā)《關于加強河湖管理工作的指導意見》(水建管〔2014〕76號)，明確要求全國各地推行由政府行政首長負責的河長制。2016年底和2017年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后出臺河長制、湖長制文件，明確了加強水資源保護、加強水域岸線管理和保護、加強水污染防治、加強水環(huán)境治理、加強水生態(tài)修復、加強執(zhí)法監(jiān)管等6大工作任務，湖長制還增加了嚴格湖泊水域空間管控這項任務，以嚴格控制開發(fā)利用行為。自全面推行河湖長制五年多以來，河湖長制全面取得成效。

a.河湖長制責任體系全面建立[11]。31個省(自治區(qū)、直轄市)黨委、人民政府主要領導擔任省級總河長，省、市、縣、鄉(xiāng)4級河湖長共30萬名，年均巡查河湖達700萬人次，村級河湖長(含巡、護河員)90萬名，省、市、縣層面均成立河長制辦公室。

b.工作機制不斷完善。國家層面成立由國務院分管領導同志擔任召集人的全面推行河湖長制工作部際聯(lián)席會議，建立完善河湖長履職、監(jiān)督檢查、考核問責、正向激勵等制度。全國7個流域建立省級河湖長聯(lián)席會議機制，7大流域管理機構分別與流域內(nèi)各省、區(qū)、市河長辦建立協(xié)作機制，聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機制已形成。

c.河湖面貌持續(xù)向好。120萬km河流、1955個湖泊首次明確管控邊界，共清理整治河湖突出問題18.5萬個，華北部分地區(qū)地下水水位止跌回升，部分多年斷流河道全線貫通。2020年全國地表水環(huán)境質(zhì)量顯著提升，水質(zhì)顯著改善[12]，Ⅰ到Ⅲ類水水質(zhì)斷面比例達83.4%，較2016年上升15.6%。從各地來看，廣西、南京、蘇州、杭州、南潯、淄博、莆田等多個地區(qū)制訂了幸福河湖標準。

d.全社會關愛河湖局面基本形成?！昂娱L+”體系不斷拓展，民間河湖長、巡(護)河志愿服務組織參與河湖管理保護工作逐漸規(guī)范化、制度化。

2 河湖長制標準化管理的實踐

在河湖長制全面建立和深化發(fā)展的過程中，政策引領、法規(guī)頒布、標準化管理發(fā)揮了至關重要的作用。國家和地方頒布了各類政策、法規(guī)、標準等，民間各類高校和機構在培訓、宣傳、研討等各方面也給予了專業(yè)支持。

2.1 政策頒布

2.1.1國家層面

利用政治勢能有助于將制度優(yōu)勢轉為治理效能[13]。國家層面加強河湖長制頂層設計，使河湖長制在全國范圍內(nèi)的推行更具系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。2014年《關于加強河湖管理工作的指導意見》中提出鼓勵各地推行政府行政首長負責的河長制，2016年《關于全面推行河長制的意見》提出建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，可以看出國家對河長制組織架構進行了調(diào)整，并在之后提出了全面推行河長制的6項工作制度，強化保障了河長制各項工作任務的推進。為進一步加強湖泊管理保護工作，2017年發(fā)布了《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，對《關于全面推行河長制的意見》中湖泊管理保護要求進行了詳細解釋和補充。近年來國家頒布的河湖長制政策見表1。

表1 國家頒布的河湖長制政策

在履職規(guī)范化上，水利部于2019年具體提出了各級河長湖長的工作職責，簡要提及了河長制辦公室的職責和任務，后于2021年細化了河長制辦公室工作規(guī)則，進一步明確了各級河長辦的主要職責、主要任務和履職方式，規(guī)范了河長辦的履職行為并強化了履職效能。此外，為了充分調(diào)動和激發(fā)各地全面強化河湖長制工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，自2019年起，水利部加大了對成效明顯地區(qū)的激勵支持力度，并根據(jù)每年的實際情況，對激勵措施及實施辦法進行調(diào)整完善。

在河湖管理工作要點中，2019年開展典型示范河湖創(chuàng)建活動，2020年開展“逐夢幸福河湖”活動，2021年積極推進健康美麗幸福河湖建設，2022年打造人民群眾滿意的幸福河湖。2021年12月16日，由全面推行河湖長制工作部際聯(lián)席會議辦公室指導、中國水利學會主辦的“強化河湖長制，建設幸福河湖”——河湖長制與河湖保護高峰論壇在湖南長沙舉辦，時任水利部副部長魏山忠強調(diào)，要持續(xù)推動河湖長制從“有名有責”到“有能有效”，打造河湖長制“十四五”升級版，努力建設造福人民的幸福河湖?？梢悦黠@看到，隨著河湖長制相關政策每年發(fā)布后產(chǎn)生的成效不同，河湖管理的目標也在不斷發(fā)生著變化。從示范河湖建設中獲取經(jīng)驗到明確河湖建設目標，國家政策的頒布是根據(jù)河湖長制實際運行情況循序漸進的。

2.1.2地方層面

2019年水利部印發(fā)的《關于進一步強化河長湖長履職盡責的指導意見》中就各級河長湖長職責屬地責任和部門責任、履職方式和工作方法、考核和責任追究提出了相應的意見和建議，但具體落實還需要地方上因地制宜地開展創(chuàng)新實踐工作。只有地方政府相關政策不斷跟進，才能使河湖長制在當?shù)氐纳钊肼鋵嵏呖茖W性、有效性和持續(xù)性。

橫向府際學習是初期推動河湖長制持續(xù)創(chuàng)新的主要學習形式，后隨著政策知識和地方實踐經(jīng)驗的積累，縱向府際學習成為河湖長制推向全國后的主要學習形式[14]。因此，河湖長制的擴散過程，既包括政府層級間自下而上的政策吸納，又包括行政指令自上而下的高位推動[15]，且政策實施效果具有明顯的區(qū)域不平衡性，東部地區(qū)優(yōu)于中西部地區(qū)，南方地區(qū)優(yōu)于北方地區(qū)[16]。從近些年部分省(自治區(qū)、直轄市)頒布的河湖長制政策(表2)也可以看到，自《關于全面推行河長制的意見》發(fā)布后，上海市于1月后便在全國率先發(fā)布全面推行河長制的實施方案，后依次為湖北、陜西、遼寧、福建、河北、江蘇、安徽、浙江；自《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》發(fā)布后，浙江省于半年后發(fā)布了《浙江省關于深化湖長制的實施意見》；自《關于加強全面推行河長制工作制度建設的通知》發(fā)布后，福建省水利廳于3月后發(fā)布了福建省河長制會議制度、河長制信息通報及共享制度、河長制工作督導檢查制度、河長制工作考核制度、河長制巡查工作制度，莆田市河長辦于2019年5月印發(fā)了河長會議制度(修訂)等規(guī)章制度?？梢钥吹剑?jīng)濟較為發(fā)達的東部沿海地區(qū)緊跟國家政策步伐，而北方和中西部部分省份在河湖長制推進速度上也較快，但配套制度跟進得晚。例如西藏自治區(qū)總河長辦于2020年10月發(fā)布《關于進一步強化地(市)河長制湖長制工作的通知》，重點提出了加強對河長制湖長制工作的領導以及加強水域岸線管理保護的實施意見，其對當?shù)睾雍卫憩F(xiàn)狀認識清晰，政策落地性強、易出成效，也正在將河湖長制從全面建立到全面見效穩(wěn)步推進。

表2 部分省(自治區(qū)、直轄市)頒布的河湖長制政策

2.2 法規(guī)及標準制定

2.2.1法規(guī)制定

河湖長制管理的規(guī)范化與標準化離不開相關法律法規(guī)的有效支撐，立法可以充分體現(xiàn)國家的政治決心，以專項立法為先導，通過法律法規(guī)明確河湖管理的各項工作內(nèi)容，使得河湖長制實施、管理等各個環(huán)節(jié)有法可依。國家現(xiàn)已頒布的涉水法律法規(guī)包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國河道管理條例》《水庫大壩安全管理條例》等等，涉及水資源、水域岸線、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)、監(jiān)督管理等河湖長制工作涵蓋的相關內(nèi)容。2017年6月，新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》首次將河長制寫入法律，河長制作為中國水環(huán)境治理體系和保障國家水安全的制度創(chuàng)新，正式取得了法律地位。自此，各地根據(jù)省情、水情因地制宜頒布了河湖長制規(guī)定或條例，見表3。自全面推行河湖長制五年多以來，有9個省份發(fā)布了河湖長制規(guī)定或條例[17]，其中浙江省于2017年7月在全國首位出臺河長制規(guī)定，推動河長制實施進入法治化階段。從法規(guī)級別來看，浙江省、海南省、江西省等出臺了省級河湖長制規(guī)定或條例，安徽省、西藏自治區(qū)、江蘇省出臺了市級河湖長制法規(guī)，青海省、福建省在省市均出臺了河湖長制規(guī)定或條例，四川省雅安市還出臺了村級河(湖)長制條例。此外，立法還能發(fā)揮引領作用。浙江省地方標準《河(湖)長制工作規(guī)范》正是在《浙江省河長制規(guī)定》指導下制定的，推動了全省河(湖)長制工作從“有章可循”到“有法可依”再到“依標辦事”。

表3 各地頒布的河湖長制法規(guī)

2.2.2標準化進展

河湖長制管理標準化離不開各類標準規(guī)范的制約。水利部于2020年6月發(fā)布了SL/T 793—2020《河湖健康評估技術導則》，并于2020年9月起實施。各地根據(jù)河湖、河湖長和河湖長制的特定需求，相繼出臺了河湖長制地方標準，見表4。自全面推行河長制6年來，6個省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)布了共計8個河湖長制標準規(guī)范，2個地級市發(fā)布了共計3個河湖長制標準規(guī)范，多個省市發(fā)布了涉及河湖長制的標準規(guī)范[18]。此外，還有多個省市區(qū)出臺了幸福河湖建設評價標準，如DB330503/T 15—2020《平原區(qū)幸福河湖建設規(guī)范》(浙江省湖州市南潯區(qū))、DB3301/T 0340—2021《幸福河湖評價規(guī)范》(浙江省杭州市)等；出臺了幸福河湖評定辦法和指標體系，如《廣西美麗幸福河湖建設評價標準(試行)》《淄博市“幸福河湖”評定管理辦法(試行)》《泰州市“五星”幸福河評定辦法(試行)》等；出臺了幸福河湖規(guī)劃建設方案，如《海南省綠水行動之幸福河湖建設行動方案(2021—2023)》《南京市幸福河湖建設三年行動計劃(2021—2023年)》《漣水河湘潭段幸福河湖建設總體規(guī)劃方案》等，全力推動幸福河湖建設，讓群眾共享生態(tài)福利。

表4 各地頒布的河湖長制和涉及河湖長制標準

從不同層級制訂的標準及其內(nèi)容展開分析。以浙江省為例，紹興市DB3306/T 015—2018《河長制工作規(guī)范》和DB3306/T 016—2018《湖長制工作規(guī)范》為全國范圍內(nèi)首個河湖長制地方標準，為地方層面設立河湖長制標準化制定提供了參考，浙江省DB33/T 2361—2021《河(湖)長制工作規(guī)范》較紹興市晚3年實施。浙江省規(guī)范起草單位包括河長制辦公室及標準化研究院，規(guī)定了河(湖)長制工作的基本要求、工作內(nèi)容和實施要求等內(nèi)容，針對的是適合全省河湖長制基礎性工作的共性要求。紹興市規(guī)范還包括了水利局、環(huán)境保護局、住房和城鄉(xiāng)建設局、農(nóng)業(yè)局等涉及河湖長制方面的相關部門，規(guī)定了河長制和湖長制的術語和定義、管理要求、工作職責和內(nèi)容、工作任務、巡查要求、公開要求、考核與問責等內(nèi)容，較浙江省規(guī)范制定得更為細致，另外增加了在當?shù)爻Ｒ?guī)化執(zhí)行的“兩路兩側”市級河長、河道警長等的工作職責和內(nèi)容。但浙江省規(guī)范較紹興市規(guī)范吸納了近些年全省創(chuàng)新開展的成功實踐，例如“綠水幣”制度，并對各級河湖長的巡查內(nèi)容作了補充完善，概括性地提出宜建立民間河湖長、志愿者、網(wǎng)格員等隊伍，是對近些年創(chuàng)立的各類民間人員和組織的總結。

從各省份發(fā)布的河湖長制工作規(guī)范來看，各省份河湖長制工作的內(nèi)容和重點存在一定的差異。浙江省規(guī)范更偏重于巡查和對問題的處理，未對各類問題整改情況的結果進行應用，江西省、福建省和天津市規(guī)范中對各類結果的應用進行了規(guī)定，其中福建省還提出了評價及改進措施。在制度建設方面，浙江省規(guī)范僅列出了相關制度的名稱，福建省規(guī)范對各類工作制度的內(nèi)容進行了說明，江西省和天津市規(guī)范對各類制度的內(nèi)容包括流程、方式、結果運用等進行了更為詳細的闡釋。

此外，各省份規(guī)范的附錄也有不同的內(nèi)容。浙江省規(guī)范在附錄中明確指出了各級河湖長的工作內(nèi)容，是在《河長湖長履職規(guī)范(試行)》基礎上結合實際的詳細說明，還將河湖巡查問題細致分為輕微、一般和重大3類，舉例說明了典型問題類型；江西省規(guī)范在附錄中列出了事件受理及處理臺賬表、巡查記錄表、督辦單、河湖保潔記錄表等樣表，并以圖文形式詳細展示了各級河湖長制公示牌的樣式。天津市規(guī)范在附錄中列出了河湖長制組織體系框架圖、河湖長巡查工作要求、暗查暗訪工作流程圖及相關表格、河湖長公示牌設立要求及示例圖、社會監(jiān)督舉報辦理流程圖及記錄單、督辦工作流程圖及通知單、河湖長制協(xié)調(diào)聯(lián)動工作流程圖，內(nèi)容最為豐富和清晰。福建省規(guī)范未設置附錄，僅以文字形式闡述。

2.3 專業(yè)支持

河湖長制工作涉及水利、環(huán)境、法律、管理等多學科的交叉。

截至2021年底，有10多個省份的高?；蛳嚓P企事業(yè)單位成立了河湖長制方面的學院、研究院或中心，共計約30家[19]。例如，河海大學河長制研究與培訓中心于2017年4月在全國率先成立，內(nèi)部組建了涉及河湖長制政策機制、水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管、信息化、河湖健康與幸福河湖指數(shù)、衛(wèi)星遙感應用等10個研究團隊，在外成立了3個河湖長培訓中心和1個研修實訓基地，并建立了河長云智庫專業(yè)服務網(wǎng)站。又如，福建省九市一區(qū)河長辦均成立了河湖長制方面的學院或研究院，省級成立了福建省河湖健康研究中心，并發(fā)布了全國首部《河流健康藍皮書》。

此外，全國5年來正式出版涉及河湖長制方面的書籍共計約62部[20]。例如，河海大學河長制研究與培訓中心組織編寫《河長制政策及組織實施》《水資源保護與管理》《水污染防治》等河(湖)長制系列培訓教材共計10部，編撰《全國河長制湖長制適用技術指南》《全國河長制湖長制適用技術細則》2部，浙江水利水電學院組織編寫《河(湖)長能力提升系列叢書》7部，這都為河湖長們提供了有力的決策參考。

2.4 案例分析

2.4.1浙江省紹興市

紹興市在全國率先開展河長制管理，于2012年10月發(fā)布《紹興市區(qū)主要河道實施“河長制”管理工作的意見》，2013年12月發(fā)布《紹興市“河長制”管理實施方案》，2016年6月發(fā)布《關于進一步強化“河長制”管理的意見》，2017年5月發(fā)布《紹興市全面深化河長制工作方案(2017—2020年)》、2017年7月發(fā)布《關于全面推行“湖長制”管理工作的意見》，至此全面建立了河湖長工作體系。2018年8月，紹興市發(fā)布DB3306/T 015—2018《河長制工作規(guī)范》和DB3306/T 016—2018《湖長制工作規(guī)范》，以地方標準形式明確規(guī)定了各河湖長的管理要求、工作職責與內(nèi)容、巡查要求等，對推進紹興市河湖長制及河湖管理工作具有重要的指導作用。

在標準的指導下，紹興市河湖長制工作逐步規(guī)范化，促進了河湖面貌的變化。截至2021年底，紹興市在全市范圍內(nèi)基本建成“污水零直排區(qū)”，縣控及以上斷面Ⅰ～Ⅲ類水比例和功能區(qū)達標率均達到100%。在水資源保護方面，該標準要求落實最嚴格水資源管理制度，實行水資源消耗總量和強度雙控措施，至2021年底，紹興市在浙江省內(nèi)率先實現(xiàn)全縣范圍內(nèi)覆蓋“節(jié)水型社會”和“節(jié)水型城市”。在水環(huán)境治理方面，紹興市發(fā)布了美麗河湖電子地圖，以“健康碼”形式管理河湖，截至2021年底，共建成省級美麗河湖38條，在全省居于首位。在公眾參與方面，目前全市已形成龐大的民間河長隊伍，企業(yè)河長、洋河長、紅領巾河長、河嫂、河小二、河小青等不斷涌現(xiàn)，共計538支民間志愿護水隊伍參與日常護水行動，形成了全民治水、愛水、惜水、護水的良好局面。這兩套標準也為全國各級河長湖長履職提供了行為規(guī)范和操作標準的參考，同時推動了全國民間河長的發(fā)展。

2.4.2福建省

福建省于2014年8月發(fā)布《福建省“河長制”實施方案》，2015年11月通過《福建省河道保護管理條例》，2017年2月發(fā)布《福建省全面推行河長制實施方案》，2019年11月施行《福建省河長制規(guī)定》，2021年7月印發(fā)《2021年度福建省河湖長制工作考核評分細則》，2021年5月實施DB35/T 1957—2021《河湖長制工作管理規(guī)范》，切實推動全省河湖長制從“有名”向“有實”轉變。

福建省自2017年3月全面推行河湖長制以來，河湖長制工作始終保持全國前列，是全國唯一連續(xù)4年獲得國家正向激勵的省份，“河湖長制責任落實”“河湖長制+司法協(xié)作”等39項機制作為國家生態(tài)文明試驗區(qū)改革經(jīng)驗全國推廣。《福建省河長制規(guī)定》明確了河長制工作任務、管理體制、工作機制、考核與問責等內(nèi)容，法規(guī)的頒布使得福建省河湖長制工作步入法制化管理軌道。DB35/T 1957—2021《河湖長制工作管理規(guī)范》進一步規(guī)定了河湖長制組織體系及工作職責、基礎性工作及制度規(guī)則、資源保障及宣傳教育等內(nèi)容，標準的實施實現(xiàn)了河湖長制管理的科學化、程序化和規(guī)范化，提高了工作質(zhì)量和管理水平。2022年2月，福建省幸福河湖促進會在全國率先成立，標志著福建省河湖治理保護工作邁入新征程。在法規(guī)和標準的指導下，各地積極開展了探索和實踐，因地制宜形成了河湖長制管理行之有效的運作模式，取得了較好的成效，莆田木蘭溪于2017年獲評第一屆全國“最美家鄉(xiāng)河”，九龍江西溪于2022年入選第二屆“最美家鄉(xiāng)河”名單。河湖長制的創(chuàng)新實踐也不斷涌現(xiàn)。廈門市于2021年7月發(fā)布《小微水體治理工作指南》，目前已將910個小微水體全面登記造冊，形成“一塘(池)一檔”，已完成302個小微水體治理；寧德市于2021年率先投用數(shù)字河湖平臺，構建數(shù)字孿生網(wǎng)絡，搭建“河湖管理專業(yè)工具”以服務一線基層河長；龍巖市于2020年5月實施《龍巖市實施河長制條例》；永春縣將河湖長制作為黨校培訓必修課。在福建省河長辦對九市一區(qū)2021年度河湖長制工作考核中，各地優(yōu)秀率已達80%。

2.4.3江蘇省

為深入貫徹落實習近平總書記關于建設“造福人民的幸福河”的偉大號召，江蘇省總河長于2021年6月簽發(fā)《關于全力建設幸福河湖的動員令》(2021年第1號省總河長令)，部署在全省組織開展幸福河湖建設。江蘇省河長制工作領導小組于2021年8月印發(fā)《關于推進全省幸福河湖建設的指導意見》，提出新發(fā)展階段江蘇省河湖治理保護的新任務、新要求。根據(jù)上述兩個文件的要求，江蘇省河長制工作辦公室于2021年11月印發(fā)《江蘇省幸福河湖評價辦法(試行)》，內(nèi)附針對河道、湖泊與水庫的幸福河湖評分標準和賦分細則，以規(guī)范全省幸福河湖評價工作。

在省級幸福河湖建設規(guī)范化的推動下，各地緊跟步伐。南京市于2021年11月發(fā)布了《南京市幸福河湖評價規(guī)范(試行)》和《南京河湖建設技術指南(試行)》，從河湖水安全、河湖水資源、河湖水環(huán)境、河湖生態(tài)、河湖水文化、河湖管理、公眾滿意度等方面提出了幸福河湖建設主要內(nèi)容和技術要求，河湖整治與管護工作得到進一步重視，河湖面貌持續(xù)改善，2021年地表水42個國省考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例100%，28條入江支流水質(zhì)全部達標，水環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)保持全省首位，并計劃于2022年完成174條幸福河湖建設，構筑起連線成網(wǎng)的幸福河湖水系。泰州市于2021年8月出臺《“星級”幸福河湖評定辦法(試行)》，針對城區(qū)河道和鄉(xiāng)村河道的差異設定了不同的評定標準，為泰州市幸福河湖建設提供了精準指導，截至2021年底已投資4.7億元建成264條幸福河湖，并從中評選出“十佳”幸福河湖10條，“五星”幸福河湖20條，形成了“幸福河湖樣板圖”。徐州市于2021年8月發(fā)布《徐州市河湖管理條例》，提出建設生態(tài)美麗幸福河湖，在法規(guī)的指導下，云龍區(qū)大龍湖于2022年2月通過幸福河湖建設驗收，成為江蘇省首個建成的淮河流域幸福河湖及江蘇省級幸福河湖，為幸福河湖建設提供了“可復制、可借鑒、可推廣”的樣板。

3 存在的問題與相關建議

盡管大部分省市開展了大量的實踐并取得了一定進展，但多數(shù)地區(qū)對標準化管理工作的任務要求、形式、內(nèi)容等都缺乏必要的認知，導致河湖長制規(guī)范化與標準化工作還流于形式，沒有發(fā)揮其有效作用。因此，河湖長制管理規(guī)范化與標準化總體上仍處于起步探索階段，規(guī)范化與標準化工作亟待加強，尤其在政策創(chuàng)新和落實、法規(guī)標準執(zhí)行、公眾參與等多個方面具有較大的空間。

3.1 存在的問題

a.政策創(chuàng)新不足，難以解決實際問題。政策是否成功主要取決于其是否適合當?shù)厍榫砙21]，但從目前來看，河湖長制政策的創(chuàng)新性和可落地性不足，屬于照搬式政策制定，最終導致了象征式政策執(zhí)行，例如在“一河(湖)一策(檔)”的制定上表現(xiàn)出大同小異，很多地方是多河一策，沒有發(fā)力解決河湖實際問題。

b.法規(guī)標準執(zhí)行力低，難以考核評價。已制定的法規(guī)和標準較少，河湖長制工作需求仍然是供給不足，例如：已出臺的涉及河湖長制標準大都為河湖健康評估，仍停留在健康水生態(tài)層次，未包含先進水文化和人民幸福感兩方面指標；民間河長已成為公眾參與河湖管護的主要力量，但民間河長的工作職責和內(nèi)容以及如何統(tǒng)一組織管理等方面，均尚未出臺相關標準進行明確。此外，現(xiàn)行標準均為推薦性國家標準，非強制執(zhí)行，除在當?shù)赜休^好的實施效果外，對其他省市的影響較小，仍不能滿足河湖管理和保護的需求。同時，對法規(guī)和標準的實施缺乏配套措施，貫徹執(zhí)行力不足，也缺乏對河湖長制標準化管理實施效果的跟蹤審計[22]。

c. 公眾參與不到位，難以推廣。河湖長通過集權充分調(diào)動政府和社會資源，在最短時間內(nèi)實施決策，大大提高了河湖管理效率，但集權本身又會由于各方利益容易背離公眾意愿[23]，若在政策、法規(guī)和標準的制定上缺乏對公眾意見的吸納，必將導致行為后果脫離民之所向，標準化管理也難以落實。此外，治水只是當?shù)卣袚谋姸嘭熑沃械囊豁?，部分地區(qū)受限于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，尚未在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理之間找到平衡[24]，難以促進標準化管理得到推廣，這就要求公眾力量的補充，長期治理必然需要保障公眾參與的長效機制。

3.2 相關建議

a.加強頂層設計，創(chuàng)新政策內(nèi)容。政策制定過程中應加強規(guī)劃引領，做好頂層設計，組織有關專家學者開展嚴格會審或函審，審查政策與國家方針政策、法律法規(guī)、強制性標準是否一致，重點審查政策是否因地制宜進行創(chuàng)新，能否滿足實際工作需求。政策內(nèi)容上，應總結歸納當?shù)匾验_展的創(chuàng)新實踐，加強國家層面上河湖長制政策設計，例如河湖長履職機制、工作激勵機制、評估機制等，進一步明確各級河湖長在職責劃分上的差異性，加強對跨界河湖的協(xié)同管理，建立常態(tài)化管護制度和機制，避免基層河湖長知政策、難執(zhí)行的困境，切實提高政策內(nèi)容的可行性與政策出臺的合理性。

b.加強法規(guī)標準建設，完善考核評價機制。要加大法規(guī)和強制性標準的制定力度，完善相關立法，落實法規(guī)標準，為河湖長制的順利實施提供堅實的基礎。河湖長制的實施牽涉水利、環(huán)保、財政、國土等多個部門以及多方面群體，因此僅制定水利行業(yè)標準是不合適的，但可由水利部提出并歸口，其他行政主管部門以及高校和科研院所共同參與起草，集思廣益、匯聚各方力量，并定期或不定期地分析和評價其實施后的有效性以及河湖長的執(zhí)行力，對潛在問題及時尋求解決辦法?？赏ㄟ^行業(yè)協(xié)會制定團體標準，如中國水利學會團體標準。在河湖長制方面，可加快建立河湖長制工作標準、評估標準、幸福河湖建設標準等[25]。此外，完善科學有效的考核機制對于落實法規(guī)標準至關重要，考核機制不合理會削弱其在改善河流水質(zhì)方面的長期有效性。因此，考核指標需因地制宜科學設計，根據(jù)不同區(qū)域的水情和治理水平實施差異化考核標準。同時，要減少重復考核帶來的資源浪費，減輕基層河湖長疲于考核的壓力，并加強考核結果反饋，將考核結果與獎懲機制緊密相關，提高開展河湖管理工作的積極性。

c.完善公眾參與機制，提升全民治水能力。在政策、法規(guī)、標準等落實和發(fā)展過程中加強公眾監(jiān)督和參與力度，聽取社會聲音，且有必要制定民間河長、志愿組織參與護水巡河的相關規(guī)范章程。隨著公眾參與程度的提高，將更易接納各方利益矛盾最終形成利益共識[26]，有利于深入推進河湖長制可持續(xù)規(guī)范化與標準化管理。