間接選舉的地方各級(jí)人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況的實(shí)踐與思考

嚴(yán)標(biāo)登 王愛群

《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是地方人大及其常委會(huì)、地方政府行使職權(quán)的重要法律依據(jù)。新修改的地方組織法于2022年3月12日施行，其中將原第三十七條改為第四十三條，并增加一款作為第四款，規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)向原選區(qū)選民或者原選舉單位報(bào)告履職情況?！敝?，代表法等法律只規(guī)定直接選舉的縣鄉(xiāng)人大代表向選民報(bào)告履職情況，新修改的地方組織法首次從法律上將人大代表報(bào)告履職情況的范圍擴(kuò)展到地方各級(jí)人大代表的層面，這對(duì)于密切間接選舉的地方各級(jí)人大代表與原選舉單位的聯(lián)系，增強(qiáng)代表履職責(zé)任感和積極性，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

調(diào)研了解到，直接選舉的人大代表向原選區(qū)選民述職，在廣東縣鄉(xiāng)人大已經(jīng)廣泛開展。但間接選舉的人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況或述職，目前廣東省僅有廣州、深圳、惠州、江門等地不同程度地探索實(shí)踐。從更好實(shí)施新修改的地方組織法的角度考慮，有必要深入研究，依法推動(dòng)間接選舉的地方各級(jí)人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況這項(xiàng)新的法律要求在廣東更好地貫徹實(shí)施。本文通過實(shí)地調(diào)研、書面調(diào)研等形式，總結(jié)歸納我省各地探索實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)做法、存在問題，并提出依法推動(dòng)此項(xiàng)工作的意見建議。

一、間接選舉的地方各級(jí)人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況的意義

（一）間接選舉的地方各級(jí)人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況，是深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度重要思想的具體行動(dòng)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表工作作出一系列重要論述，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“更好發(fā)揮人大代表作用”“使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。在2021年召開的中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，拓寬聯(lián)系渠道，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。”新修改的地方組織法將報(bào)告履職情況的要求從之前的直接選舉的代表擴(kuò)展到間接選舉的代表，是在代表工作領(lǐng)域貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度重要思想的具體體現(xiàn)，是深入貫徹中央人大工作會(huì)議精神的實(shí)際行動(dòng)。

（二）間接選舉的地方各級(jí)人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況，是發(fā)展全過程人民民主的必然要求。習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐”。人大代表植根于人民群眾之中，分布在城鄉(xiāng)各地，來自各個(gè)行業(yè)各個(gè)領(lǐng)域，是全過程人民民主的重要參與者、實(shí)踐者和推動(dòng)者。人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，間接選舉的地方各級(jí)人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況，是代表對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督的題中之義，有利于推動(dòng)保障人民當(dāng)家作主更加有效地落實(shí)到國家政治生活各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，進(jìn)一步發(fā)揮好人大代表在發(fā)展全過程人民民主中的主力軍作用。

（三）間接選舉的地方各級(jí)人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況，是增強(qiáng)人大代表履職積極性、主動(dòng)性的有力抓手。近年來，我省通過完善人大代表履職登記制度、推進(jìn)人大代表履職檔案建設(shè)、加大人大代表履職培訓(xùn)力度、加強(qiáng)人大代表履職服務(wù)保障等，推動(dòng)人大代表的整體素質(zhì)和履職能力有了明顯提高。但現(xiàn)實(shí)中也存在極少數(shù)人大代表履職意識(shí)不強(qiáng)、履職積極性主動(dòng)性不夠等現(xiàn)象。這其中固然有人大代表自身的因素，但也與人大代表履職監(jiān)督中“原則要求多、制度細(xì)化少，正面引導(dǎo)多、激勵(lì)約束少”等因素有關(guān)。間接選舉的地方各級(jí)人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況，補(bǔ)足了代表履職監(jiān)督的重要一環(huán)，對(duì)代表既是壓力也是動(dòng)力，自然會(huì)倒逼人大代表增強(qiáng)工作責(zé)任感，提高履職能力，更好執(zhí)行代表職務(wù)。

二、我省部分地方人大及其常委會(huì)開展間接選舉的人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況工作的總體情況和主要特點(diǎn)

據(jù)了解，目前我省廣州、深圳、惠州、江門等地開展了間接選舉的人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況的工作探索。有的是市一級(jí)人大全面推動(dòng)這項(xiàng)工作，如2003年9月22日深圳市第三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五十五次主任會(huì)議通過了《深圳市人民代表大會(huì)代表述職活動(dòng)辦法》（試行）；2015年7月24日惠州市第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議通過了《惠州市人大代表述職評(píng)議工作辦法》；2018年10月9日廣州市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十七次主任會(huì)議通過了《廣州市人大代表向選舉單位報(bào)告履職情況辦法》。有的是區(qū)一級(jí)人大常委會(huì)自行探索開展，如江門市主要是在蓬江區(qū)開展。2018年以來，江門市蓬江區(qū)人大常委會(huì)每年底組織由蓬江區(qū)選舉產(chǎn)生的市人大代表以現(xiàn)場或書面的形式向區(qū)人大常委會(huì)進(jìn)行述職。截至目前，已有50名江門市人大代表向區(qū)人大常委會(huì)述職，接受常委會(huì)組成人員評(píng)議和滿意度測評(píng)，滿意率都達(dá)90%以上。

梳理這些市有關(guān)的規(guī)范性文件和工作實(shí)踐，在代表述職的組織方式、主要內(nèi)容、工作流程、結(jié)果運(yùn)用等方面都各有特點(diǎn)，主要是：

（一）關(guān)于報(bào)告履職情況的組織方式和頻次。在組織形式上，廣州、深圳市人大常委會(huì)規(guī)定本級(jí)市人大代表口頭述職在原選舉單位的區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行。惠州市人大常委會(huì)規(guī)定人大代表述職可以在原選舉單位的代表大會(huì)或人大常委會(huì)會(huì)議上述職，也可以在原選舉單位組織的專題述職評(píng)議會(huì)上述職。在頻次上，廣州市人大常委會(huì)要求每位市人大代表在一屆任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)向選舉單位至少書面報(bào)告一次履職情況，深圳市人大常委會(huì)要求在人大代表任期內(nèi)分批次開展述職工作。江門市蓬江區(qū)人大常委會(huì)提出屆內(nèi)每位代表至少述職一次。

（二）關(guān)于報(bào)告履職情況的主要內(nèi)容。四個(gè)市報(bào)告履職情況的內(nèi)容主要包括：一是人大代表學(xué)習(xí)、宣傳并踐行黨的路線方針政策，特別是學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想等情況。二是人大代表在會(huì)議和閉會(huì)期間履行職責(zé)情況，包括在推行憲法和法律實(shí)施中所做的工作，出席會(huì)議，聽取和審議會(huì)議各項(xiàng)報(bào)告，審議表決各項(xiàng)決議、決定，參加各項(xiàng)選舉活動(dòng)，提出議案以及建議、批評(píng)和意見等情況。三是人大代表閉會(huì)期間參加代表小組與常委會(huì)相關(guān)活動(dòng)，聯(lián)系原選舉單位和人民群眾、反映民意并幫助群眾解決實(shí)際問題，以及做好本職工作等情況。四是人大代表履職中存在的問題不足和努力方向。

（三）關(guān)于報(bào)告履職情況的形式和流程設(shè)計(jì)。從形式上看，通常按適當(dāng)比例分為口頭述職和書面述職兩種并行開展。口頭述職的具體程序，基本是六個(gè)步驟：1. 提前通知擬述職的人大代表，要求做好有關(guān)準(zhǔn)備工作。2. 代表工作部門走訪人大代表所在單位，或聽取人民群眾或其他有關(guān)人大代表的意見。3. 組織人大代表現(xiàn)場述職。4. 常委會(huì)組成人員根據(jù)人大代表述職情況進(jìn)行分組或集中討論，對(duì)人大代表履職提出意見建議。有的地方還開展現(xiàn)場滿意度測評(píng)，當(dāng)場公布測評(píng)結(jié)果。5. 代表工作部門將人大代表述職結(jié)果整理后報(bào)告常委會(huì)。6. 適時(shí)反饋給人大代表。此外，深圳市人大常委會(huì)要求從人大代表任職第二年起開始述職，廣州市人大常委會(huì)規(guī)定人大代表報(bào)告履職情況一般安排在每年的第四季度，主要目的是確保有事可述、有事可評(píng)。

（四）關(guān)于報(bào)告履職情況的成果運(yùn)用。廣州市人大常委會(huì)要求代表履職報(bào)告活動(dòng)結(jié)束后，區(qū)人大常委會(huì)代表工作部門應(yīng)將代表履職報(bào)告、常委會(huì)審議情況等材料書面報(bào)告市人大常委會(huì)代表工作部門備案。深圳市人大常委會(huì)要求將人大代表述職情況納入履職信息填報(bào)系統(tǒng)，作為履職考核參考依據(jù)，并與推進(jìn)代表工作和籌備換屆工作結(jié)合起來?；葜菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)要求接受評(píng)議的人大代表應(yīng)當(dāng)根據(jù)測評(píng)情況和反饋意見制定整改措施，縣（區(qū)）人大常委會(huì)應(yīng)指出測評(píng)不滿意率較高的人大代表存在的問題，要求其限期整改。江門市蓬江區(qū)人大常委會(huì)在人大代表述職后，采取票決的方式進(jìn)行滿意度測評(píng)，滿意票達(dá)參評(píng)人員80%及以上的為滿意，不滿意票達(dá)參評(píng)人員50%及以上的為不滿意，其余為基本滿意，并規(guī)定測評(píng)結(jié)果作為人大代表評(píng)先和推薦下屆人大代表候選人的重要依據(jù)。

三、間接選舉的人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況需要厘清的幾個(gè)問題

雖然省內(nèi)外一些地方都有開展過間接選舉的人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況工作的實(shí)踐探索，但從法律上講，這是一項(xiàng)新的工作，新修改的地方組織法的相關(guān)規(guī)定目前還比較原則，有許多問題需要在實(shí)踐中厘清。對(duì)照各地的探索實(shí)踐，結(jié)合各地開展直接選舉的代表向選民述職的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和人大工作的實(shí)際，本文嘗試提出一些需要明確的問題并作初步解答。

一是向誰報(bào)告履職情況。間接選舉的地方人大代表，是由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，或在下一級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由下一級(jí)人大常委會(huì)補(bǔ)選產(chǎn)生。那么，代表報(bào)告履職情況，是應(yīng)該向人民代表大會(huì)報(bào)告，還是向人大常委會(huì)報(bào)告？筆者認(rèn)為，人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，既然在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，人大常委會(huì)可以補(bǔ)選代表，那么，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，代表向選舉產(chǎn)生他的人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)報(bào)告履職情況，在法理上應(yīng)該是沒有問題的。因此，代表既可以向人民代表大會(huì)也可以向人大常委會(huì)報(bào)告履職情況，考慮到人民代表大會(huì)會(huì)議一般一年召開一次，且會(huì)期比較短，書面形式的履職報(bào)告可以印發(fā)人民代表大會(huì)會(huì)議，口頭形式的述職建議重點(diǎn)安排在常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行。需要注意的是，因?yàn)槿舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)是以會(huì)議形式集體行使職權(quán)的，口頭述職應(yīng)安排在人民代表大會(huì)會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行，不宜安排在只有部分代表參加的交流會(huì)或者述職評(píng)議大會(huì)等場合進(jìn)行。另外，還有一種特殊情況需要研究，就是代表因職務(wù)變動(dòng)調(diào)整到選舉單位區(qū)域外任職，如某市人大代表是由甲縣人大選舉產(chǎn)生的，調(diào)動(dòng)到該市的乙縣工作后，市人大會(huì)議期間一般參加乙縣代表團(tuán)活動(dòng)，閉會(huì)期間可能更多的會(huì)參加乙縣人大組織的活動(dòng)，那么，這位代表是向甲縣人大還是向乙縣人大報(bào)告履職情況？如果從法律規(guī)定來看，應(yīng)該向甲縣人大即原選舉單位報(bào)告履職情況，但實(shí)際操作上又存在一些客觀困難和問題，這可能需要全國人大作出法律解釋或具體的指導(dǎo)。

二是報(bào)告履職情況的形式和頻次。是書面報(bào)告還是口頭述職？是一屆一次還是一年一次？地方組織法只規(guī)定了“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)向原選區(qū)選民或者原選舉單位報(bào)告履職情況”，但以什么形式報(bào)告、多久報(bào)告一次沒有規(guī)定。從我省四個(gè)市的實(shí)踐看，目前形式上基本都是口頭述職，頻次上多數(shù)傾向于一屆所有代表述職一次，有的甚至是一屆內(nèi)只是選擇部分代表述職。我省各地開展直接選舉的代表向原選區(qū)選民述職，基本上也是這樣?？紤]到原選舉單位選出的上一級(jí)人大代表少則幾十人，多則上百人，全部口頭述職不太現(xiàn)實(shí)，建議可以采取書面報(bào)告和口頭述職相結(jié)合的形式，安排部分代表在原選舉單位人民代表大會(huì)會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議上口頭述職，其他代表均提交書面的履職情況報(bào)告，印發(fā)原選舉單位人民代表大會(huì)會(huì)議。從加強(qiáng)代表履職的常態(tài)化監(jiān)督考慮，頻次上建議每年報(bào)告履職情況一次。

三是報(bào)告履職情況的內(nèi)容。是僅報(bào)告執(zhí)行代表職務(wù)的情況，還是既報(bào)告執(zhí)行代表職務(wù)情況，也報(bào)告本職工作情況？目前的代表述職實(shí)踐中，特別是直接選舉的代表向原選區(qū)選民述職時(shí)，有些地方要求代表報(bào)告本職工作情況，筆者認(rèn)為是不合適的。代表本職工作的考核有既定主體和程序，不需要向原選舉單位報(bào)告相關(guān)情況。地方組織法所說的“履職情況”，指的應(yīng)該是履行代表職責(zé)的情況，因此代表向原選區(qū)選民或原選舉單位報(bào)告的應(yīng)該是執(zhí)行代表職務(wù)的情況，主要是：代表在會(huì)議期間履行職責(zé)情況，包括出席會(huì)議，審議各項(xiàng)報(bào)告發(fā)言，表決各項(xiàng)決議、決定，參加各項(xiàng)選舉活動(dòng)，提出議案、建議、批評(píng)和意見等情況；代表閉會(huì)期間參加代表小組與常委會(huì)相關(guān)活動(dòng)，聯(lián)系選舉單位和選民、反映民意以及推動(dòng)解決群眾實(shí)際問題等情況；履行代表職責(zé)方面存在的不足和努力方向?？紤]到要鼓勵(lì)代表發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，可以適當(dāng)增加代表執(zhí)行黨的路線方針政策、貫徹落實(shí)中央決策部署、模范遵守法律法規(guī)、積極參加疫情防控或帶動(dòng)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面的內(nèi)容。

四、做好間接選舉的人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況工作的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，結(jié)合本地區(qū)人大代表構(gòu)成、分布、素質(zhì)等實(shí)際情況，在制定年度代表工作計(jì)劃時(shí)對(duì)間接選舉的人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況工作作出總體安排和實(shí)施方案，明確時(shí)間安排、組織形式、口頭述職的代表人選、工作分工等等?？紤]到這項(xiàng)工作是新的工作，建議在口頭述職代表的安排上，盡量選擇履職成效較好的人大代表，以形成示范引領(lǐng)效應(yīng)。要把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿到該項(xiàng)工作全過程各方面，相關(guān)工作計(jì)劃要及時(shí)請(qǐng)示同級(jí)黨委批準(zhǔn)同意，實(shí)施過程中的重大問題，及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告。要及時(shí)總結(jié)提升，代表報(bào)告履職情況工作結(jié)束后，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問題，研究完善這項(xiàng)工作的針對(duì)性措施。

（二）完善工作機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)間接選舉的人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況工作的制度設(shè)計(jì)，對(duì)人大代表報(bào)告履職情況的指導(dǎo)思想、基本原則、組織實(shí)施和頻次、報(bào)告方式和內(nèi)容、實(shí)施方法和程序、結(jié)果運(yùn)用等一系列問題作出明確具體的規(guī)定，提出一整套比較全面、科學(xué)、操作性強(qiáng)的工作制度，為該項(xiàng)工作的開展提供科學(xué)化、規(guī)范化的制度保障。在出臺(tái)法規(guī)條件尚不成熟的情況下，可由市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)主任會(huì)議先研究制定指導(dǎo)性文件，確保該項(xiàng)工作有章可循、有序開展。

（三）增強(qiáng)工作成效。一要善于運(yùn)用好評(píng)議方式。為防止工作形式化，切實(shí)發(fā)揮間接選舉的人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況工作的監(jiān)督功能，可以借鑒各地目前在直接選舉的代表向原選區(qū)選民述職的成功做法，對(duì)代表報(bào)告履職情況進(jìn)行滿意度測評(píng)。口頭述職的，組織出席會(huì)議的代表或常委會(huì)組成人員現(xiàn)場進(jìn)行投票；書面報(bào)告履職情況的，也可以組織出席會(huì)議的代表對(duì)代表的履職情況報(bào)告進(jìn)行打分，由大會(huì)秘書處將統(tǒng)計(jì)結(jié)果印發(fā)大會(huì)或會(huì)后印發(fā)全體代表。二要加強(qiáng)結(jié)果反饋和應(yīng)用。每年的人大代表報(bào)告履職工作結(jié)束后，原選舉單位要認(rèn)真整理本級(jí)人大代表或常委會(huì)組成人員的評(píng)議意見，沒有開展評(píng)議的由原選舉單位人大常委會(huì)客觀公正地評(píng)價(jià)人大代表履職情況，并提出改進(jìn)工作的建議，適時(shí)反饋給人大代表，供其改進(jìn)履職工作參考。評(píng)議結(jié)果或原選舉單位的評(píng)價(jià)作為代表評(píng)優(yōu)和換屆時(shí)研究推薦連任代表人選的重要參考依據(jù)。三要加強(qiáng)對(duì)代表的培訓(xùn)。把做好履職情況報(bào)告及時(shí)納入人大代表履職培訓(xùn)的內(nèi)容，組織代表認(rèn)真學(xué)習(xí)，充分把握這項(xiàng)工作的重要性，提高思想認(rèn)識(shí)，自覺增強(qiáng)做好這項(xiàng)工作的積極性，并以報(bào)告履職情況為牽引，自覺增強(qiáng)履職意識(shí)、提高能力，積極主動(dòng)地履行代表職責(zé)?！?/p>