淺析《行政處罰法》修訂背景下交警執(zhí)法遇到的問題

文圖｜董亞威

新修訂的《行政處罰法》在“雙警執(zhí)法”、作出處罰決定時(shí)限、聽證的組織等方面作了新規(guī)定。從調(diào)研情況看，自2021 年7 月15日實(shí)施以來，交警執(zhí)法實(shí)踐中遇到的問題主要有以下三個(gè)方面：簡易程序“雙警執(zhí)法”落實(shí)不到位、立案之日起90 日內(nèi)無法作出處罰決定以及缺乏聽證組織經(jīng)驗(yàn)。本文結(jié)合上述問題，歸納了相關(guān)法律規(guī)定，并提出相關(guān)意見建議。

一、簡易程序“雙警執(zhí)法”

（一）相關(guān)法律規(guī)定

根據(jù)新修訂的《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施，且執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。與舊法相比，最大的變化是將適用范圍擴(kuò)大到簡易程序。為指導(dǎo)各地規(guī)范實(shí)施行政處罰，公安部交通管理局在《關(guān)于貫徹落實(shí)＜行政處罰法＞的通知》中明確：一是原則上由兩名交警按照簡易程序作出行政處罰；二是經(jīng)商當(dāng)?shù)胤ㄔ?、檢察院同意，可通過視頻方式或者使用對(duì)講機(jī)通報(bào)、確認(rèn)案情等方式實(shí)現(xiàn)由兩名交警作出簡易程序處罰決定；三是無法由兩名交警按照簡易程序作出處罰決定的，可以制作違法處理通知書，通知當(dāng)事人在指定時(shí)間接受處理。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，要求“雙警執(zhí)法”本意是通過雙人的設(shè)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法過程的互相監(jiān)督，公安部交通管理局關(guān)于“視頻方式或者使用對(duì)講機(jī)通報(bào)、確認(rèn)案情”等方式的做法，正是通過借助科技信息化手段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

（二）實(shí)踐中遇到的問題

各地在落實(shí)簡易程序“雙警執(zhí)法”規(guī)定過程中，出現(xiàn)的主要問題是“雙警執(zhí)法”其中一名民警未實(shí)質(zhì)參與執(zhí)法，相互之間未能真正實(shí)現(xiàn)配合協(xié)作、制約監(jiān)督。在遠(yuǎn)程執(zhí)法中，部分地方現(xiàn)場執(zhí)法交警在使用移動(dòng)警務(wù)終端填寫法律文書時(shí)，將另一名不在場交警警號(hào)輸入即作出處罰；部分地方現(xiàn)場執(zhí)法交警將處罰情況向指揮室值班交警匯報(bào)后，將值班警號(hào)填入系統(tǒng)即作出處罰；部分地方完全由現(xiàn)場執(zhí)法交警進(jìn)行行政處罰，遠(yuǎn)程視頻連線的交警雖然全程參與，但是未詢問當(dāng)事人，也未與現(xiàn)場執(zhí)法交警充分溝通交流。在現(xiàn)場執(zhí)法中，部分地方直接由一名交警當(dāng)場作出處罰后，事后由另一名交警補(bǔ)充簽字；部分地方雖然兩名或多名交警同時(shí)在現(xiàn)場，但是受道路環(huán)境影響，尤其是在較大的十字路口，進(jìn)行行政處罰時(shí)，難以進(jìn)行有效溝通交流；部分地方專門安排一名交警在轄區(qū)內(nèi)巡邏，與現(xiàn)場執(zhí)法交警“臨時(shí)配對(duì)”，實(shí)踐中存在巡邏交警趕到前，現(xiàn)場執(zhí)法的交警已經(jīng)作出處罰決定，巡邏交警事后補(bǔ)充簽字的問題。

（三）相關(guān)意見建議

一是配強(qiáng)一線執(zhí)勤執(zhí)法警力。各地公安交通管理部門要通過在非執(zhí)法、非涉密崗位使用輔警的方式置換民警充實(shí)到一線執(zhí)勤執(zhí)法崗位，或者通過機(jī)關(guān)增援、抽調(diào)輪崗等方式實(shí)現(xiàn)警力下沉，做強(qiáng)基層、做實(shí)基礎(chǔ)，優(yōu)化警力資源配置，緩解基層警力執(zhí)法需求壓力。二是正確理解執(zhí)行“雙警執(zhí)法”要求。各地公安交通管理部門要深入學(xué)習(xí)理解上級(jí)機(jī)關(guān)政策文件和規(guī)范要求，進(jìn)一步完善遠(yuǎn)程執(zhí)法流程規(guī)則，細(xì)化現(xiàn)場執(zhí)法警力職責(zé)分工、站位配合和執(zhí)法協(xié)同，確保每起案件均有兩名民警實(shí)質(zhì)性參與執(zhí)法。三是進(jìn)一步密切與檢法機(jī)關(guān)溝通配合。各地公安交通管理部門要主動(dòng)請示報(bào)告，反映執(zhí)法中的問題困難，并推動(dòng)公、檢、法三家加強(qiáng)常態(tài)化會(huì)商溝通，爭取檢法機(jī)關(guān)理解和支持。

二、立案之日起90日內(nèi)作出處罰決定

（一）相關(guān)法律規(guī)定

根據(jù)新修訂的《行政處罰法》第五十一條、第五十四條以及第六十條，除適用簡易程序當(dāng)場作出行政處罰決定外，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的，均應(yīng)當(dāng)立案，并自行政處罰案件立案之日起90 日內(nèi)作出行政處罰決定。根據(jù)公安部規(guī)章《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第五十一條規(guī)定，一是對(duì)于違法行為事實(shí)清楚，需要按照一般程序處以罰款的，應(yīng)當(dāng)自違法行為人接受處理之時(shí)起二十四小時(shí)內(nèi)作出處罰決定；二是對(duì)于處以暫扣機(jī)動(dòng)車駕駛證的，應(yīng)當(dāng)自違法行為人接受處理之日起三日內(nèi)作出處罰決定；三是對(duì)于處以吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證的，應(yīng)當(dāng)自違法行為人接受處理或者聽證程序結(jié)束之日起七日內(nèi)作出處罰決定。從上述規(guī)定可以看出，公安部規(guī)章規(guī)定的公安交通管理部門作出處罰決定期限及其起算時(shí)間點(diǎn)與《行政處罰法》的規(guī)定存在不同。

為積極響應(yīng)此次《行政處罰法》的修訂，提高便民服務(wù)水平以及公安交通管理部門執(zhí)法辦案效率，公安部交通管理局在《關(guān)于貫徹落實(shí)＜行政處罰法＞的通知》中明確了公安交通管理部門實(shí)施行政處罰辦案期限及起算時(shí)間，一是將辦案期限的起算時(shí)間統(tǒng)一為立案時(shí)間，并區(qū)分現(xiàn)場執(zhí)法和非現(xiàn)場執(zhí)法，分別以現(xiàn)場制作送達(dá)《道路交通安全違法行為處理通知書》或者《行政強(qiáng)制措施憑證》的時(shí)間、非現(xiàn)場違法當(dāng)事人接受處理的時(shí)間為立案時(shí)間；二是明確立案后的辦案期限應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合《行政處罰法》第六十條（立案之日起90 日內(nèi)結(jié)案）以及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第五十一條之規(guī)定。

（二）實(shí)踐中遇到的問題

實(shí)踐中，由于部分違法當(dāng)事人在收到《道路交通安全違法行為處理通知書》《行政強(qiáng)制措施憑證》或非現(xiàn)場違法處理通知后，未在規(guī)定期限內(nèi)到公安交通管理部門接受處理，導(dǎo)致部分案件超過《行政處罰法》規(guī)定的立案之日起90 日仍未作出處罰決定。

對(duì)于當(dāng)事人接受處理的期限，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》有明確規(guī)定，當(dāng)事人逾期未接受處理的，《道路交通安全法》及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》分情形規(guī)定了法律后果：一是對(duì)于應(yīng)當(dāng)給予違法行為人暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證處罰，違法行為人無正當(dāng)理由逾期未接受處理的，根據(jù)《道路交通安全法》第一百一十條第二款，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證；二是對(duì)于已扣留機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車，當(dāng)事人逾期未接受處理，并且經(jīng)公告3 個(gè)月仍不來接受處理的，根據(jù)《道路交通安全法》第一百一十二條第三款，對(duì)扣留的車輛依法處理；三是對(duì)于機(jī)動(dòng)車有5 起以上未處理的交通違法記錄，當(dāng)事人未在30 日內(nèi)接受處理且未申請延期，經(jīng)告知后30 日內(nèi)仍未接受處理的，根據(jù)《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第五十四條第一款，公告7 日后直接作出處罰決定。根據(jù)上述規(guī)定，第一種情形雖然可以視為對(duì)相應(yīng)違法行為作出了處罰決定，但是沒有明確規(guī)定當(dāng)事人如有正當(dāng)理由延長接受處理的期限，該期限可能超過90 日；第二種情形雖然對(duì)扣留的車輛作出了處理，但是公告期三個(gè)月顯然已超過90 日期限，且是否可視為對(duì)相應(yīng)違法行為作出了處罰決定仍有待商榷；第三種情形雖然可以在公告后作出處罰決定，但是前提是當(dāng)事人有5 起未處理的違法記錄，其中部分違法行為可能已超過90 日期限，且目前僅適用于非現(xiàn)場執(zhí)法。綜上所述，對(duì)于當(dāng)事人逾期未接受處理的，道路交通領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)未作出明確規(guī)定，從而確保公安交通管理部門能夠自立案之日起90 日內(nèi)作出處罰決定。

（三）相關(guān)意見建議

針對(duì)實(shí)踐中當(dāng)事人不及時(shí)接受處理，導(dǎo)致公安交通管理部門無法自立案之日起90 日內(nèi)做出處罰決定的問題，建議明確當(dāng)事人不按照規(guī)定期限接受處理時(shí)公安交通管理部門的應(yīng)對(duì)措施，有以下三種應(yīng)對(duì)路徑可供選擇：一是按照公安部規(guī)章《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第五十一條的規(guī)定，立案時(shí)間自當(dāng)事人接受處理或者聽證程序結(jié)束之時(shí)（日）起算，并按照第五十一條規(guī)定的期限作出處罰決定。二是將《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第五十四條第一款規(guī)定擴(kuò)大到現(xiàn)場執(zhí)法，當(dāng)事人收到《道路交通安全違法行為處理通知書》《行政強(qiáng)制措施憑證》或非現(xiàn)場違法處理通知后未按規(guī)定及時(shí)接受處理的，通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序、手機(jī)短信或者郵寄等方式進(jìn)行告知，告知后30 日內(nèi)仍未接受處理，經(jīng)公告7 日后直接作出處罰決定，同時(shí)加強(qiáng)第一起至第五起未處理交通違法之間的提醒督促頻率。三是參考《民事訴訟法》第一百五十三條關(guān)于“訴訟中止”的規(guī)定，當(dāng)事人逾期未接受處理的，從逾期之日起，作出處罰決定的期限計(jì)算中止，當(dāng)事人接受處理后，恢復(fù)計(jì)算期限。

三、組織聽證

（一）相關(guān)法律規(guī)定

新修訂的《行政處罰法》第六十四條進(jìn)一步完善聽證程序，擴(kuò)大當(dāng)事人可以要求聽證的范圍，對(duì)聽證啟動(dòng)條件、適用程序、聽證期限及相關(guān)要求予以明確，確立案卷排他性原則。目前，公安交通管理部門在作出行政處罰決定時(shí)，關(guān)于聽證要求，除遵守《行政訴訟法》外，還要嚴(yán)格執(zhí)行《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》。相比《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰前聽證告知的種類（責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款），新修訂的《行政處罰法》進(jìn)一步擴(kuò)大了聽證范圍，包括增加了沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價(jià)值非法財(cái)物、降低資質(zhì)等級(jí)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等需要進(jìn)行聽證的情形。

（二）實(shí)踐中遇到的問題

從調(diào)研情況看，執(zhí)法實(shí)踐中，公安交通管理部門組織聽證存在以下問題：一是普遍缺乏組織聽證的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。由于舉行聽證的次數(shù)較少，部分地方工作人員在開展公開聽證工作方面能力不足，對(duì)參加聽證人員的選擇、聽證時(shí)限的把握、聽證舉行的流程等把握不到位。二是舉行聽證的期限較為緊張。根據(jù)新修訂的《行政處罰法》第六十四條第二項(xiàng)、第八十五條規(guī)定，公安交通管理部門應(yīng)當(dāng)在舉行聽證的七日前，通知當(dāng)事人及有關(guān)人員舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)，其中的“七日”是指工作日，不含節(jié)假日；而根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百三十七條規(guī)定，公安交通管理部門應(yīng)當(dāng)在收到聽證申請之日起十日內(nèi)舉行聽證，其中的“十日”，根據(jù)《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》（全國人大法工委〔2009〕62 號(hào)）規(guī)定，應(yīng)當(dāng)包含節(jié)假日。根據(jù)上述規(guī)定，公安交通管理部門從通知當(dāng)事人及有關(guān)人員到舉行聽證時(shí)間較為緊張。

（三）相關(guān)意見建議

針對(duì)各地組織聽證存在的問題，提出以下三點(diǎn)建議：一是嚴(yán)守程序減少執(zhí)法瑕疵。隨著聽證范圍的擴(kuò)大，各地公安交通管理部門要進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政理念，在作出處罰決定前，更加注重執(zhí)法細(xì)節(jié)，嚴(yán)守法定程序，提升證據(jù)采集固定和違法事實(shí)認(rèn)定能力，避免因程序不當(dāng)產(chǎn)生執(zhí)法瑕疵。二是提升聽證程序組織能力。各地公安交通管理部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)《行政處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定，熟悉掌握行政處罰中組織聽證有關(guān)要求，通過組織聽證進(jìn)一步弄清事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人表達(dá)訴求途徑，保證行政處罰的合法性和正當(dāng)性。三是進(jìn)一步完善相關(guān)部門規(guī)章。建議修訂完善《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，進(jìn)一步優(yōu)化完善聽證程序，做好與新修訂《行政處罰法》的銜接，方便各地組織聽證。

新修訂的《行政處罰法》是深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果，各級(jí)公安交通管理部門應(yīng)積極適應(yīng)新變化，一線執(zhí)法人員應(yīng)變“挑戰(zhàn)”為“機(jī)遇”，及時(shí)轉(zhuǎn)變固有執(zhí)法觀念，牢固樹立依法行政的法治思維，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹新修訂的《行政處罰法》，依據(jù)法律的新要求，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，深入推進(jìn)交警系統(tǒng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。