陜西打造內陸開放高地的對策研究

張慧文 李育林 段國璽

（1.西安外事學院商學院，陜西 西安 710077；2.西安交通大學經濟與金融學院，陜西 西安 710061）

長期以來，陜西由于地處西北內陸的位置劣勢所制約，與我國東部沿海地區(qū)相比，經濟外向度低，發(fā)展速度緩慢。2020年4 月習近平總書記陜西考察重要講話中指出：對陜西而言，開放不足是制約陜西發(fā)展的突出短板。要深度融入共建“一帶一路”大格局，發(fā)揮好自由貿易試驗區(qū)的先行示范作用，辦好絲博會、歐亞經濟論壇、楊凌農高會，建設中歐班列（西安）集結中心，加快形成面向中亞南亞西亞國家的通道、商貿物流樞紐、重要產業(yè)和人文交流基地，構筑內陸地區(qū)效率高、成本低、服務優(yōu)的國際貿易通道。這為陜西進一步指明了加快對外開放的方向與道路。2020 年5 月17 日，中共中央 國務院出臺的《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》中明確指出，要支持陜西發(fā)揮綜合優(yōu)勢，打造內陸開放高地和開發(fā)開放樞紐。當前國際國內環(huán)境發(fā)生了深刻變化，在深度融入共建“一帶一路”大格局的過程中，陜西如何增強現有建設開放高地的資源要素，采取怎樣的政策措施培育新的要素以加快內陸開放高地，是本文欲深入探索的問題。

一、建設內陸開放高地的關鍵要素

通過對對外開放研究成果的梳理，結合國內外內陸地區(qū)開放實踐，本文認為建設內陸開放高地需要開放通道、開放平臺、多層次開放口岸體系、腹地經濟社會發(fā)展水平和制度安排五個關鍵要素（見表1）。

表1 建設內陸開放地區(qū)的關鍵要素

1.開放通道是基礎

國際大通道是對外開放的重要基礎與支撐，是內陸城市與外界進行經貿往來的通道，是一個地區(qū)發(fā)展開放經濟的基礎。內陸打通物流、人流、資金流、信息流、技術流的各種開放大通道，就能改變區(qū)位條件，創(chuàng)造出新的比較優(yōu)勢。在航空、鐵路快速發(fā)展的催生下，陸地和空中交通越來越便捷、費用也越來越便宜，陸路和航空開放大通道的構建可以迅速改變內陸的區(qū)位條件，創(chuàng)造出新的比較優(yōu)勢。

2.開放平臺是核心

開放平臺包括自貿區(qū)、綜合保稅區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)、國別合作園區(qū)、臨空經濟示范區(qū)、高新區(qū)、國際博覽會等。這些平臺是技術、人才、資本、創(chuàng)新資源和要素集聚的重要載體，是發(fā)展門戶經濟的核心載體。

3.開放口岸體系是支撐

口岸是國家指定的對外來往的門戶，是國際貨物運輸的樞紐，是連接和利用國際國內兩個市場、兩種資源的重要渠道，是內陸地區(qū)發(fā)展開放型經濟的重要支撐要素。內陸地區(qū)應構建包括一類口岸和指定口岸的多層次開放口岸體系。

4.腹地經濟社會發(fā)展水平是前提

一個地區(qū)要發(fā)展門戶經濟，成就內陸開放高地，需要具有強大的腹地經濟做支撐。腹地經濟水平決定了人才、資金的集聚程度，是影響國際貿易發(fā)展的重要因素。因此，腹地經濟社會發(fā)展水平與人口規(guī)模，是內陸開放高地形成與后續(xù)提升的前提。

5.制度安排是關鍵

內陸地區(qū)要把開放搞好，就要把體制搞活。我國沿海地區(qū)體制機制搞得活，才能深度參與國際國內“兩個市場”，有效配置“兩種資源”。內陸地區(qū)體制不活與開放落后互為因果，使得很多優(yōu)勢沒發(fā)揮出來，沒能很好地利用國際資本和要素。制度安排包括：創(chuàng)新大通關制度，促進內陸對外貿易便利化；打造支撐對外開放高質量發(fā)展環(huán)境，如營商環(huán)境、投資環(huán)境、市場環(huán)境等。制度安排是決定開放的內生變量和關鍵因素，是打造內陸開放高地的關鍵要素。

二、陜西打造開放高地關鍵要素現狀分析

1.開放通道

中歐班列長安號運輸網絡和覆蓋范圍不斷擴大。中歐班列長安號自2013 年開行以來，開行量持續(xù)增長，2018 年以來更是飛速發(fā)展，2018 年開行量達1235 列，2019 年達2133 列（如圖1 所示）。2022 年，中歐班列長安號開行數量達4639 列，較2021 年增長了20.8%，開行量穩(wěn)居全國72 個開行城市第一位。

圖1 2013—2022年中歐班列長安號開行數量（單位：列）

目前，中歐班列長安號開行的國際干線已達17 條，“+西歐”集結線路為21 條，可以通達15 個國家的45 個城市，輻射范圍實現了歐亞區(qū)域全覆蓋。

逐步構建起融入世界開放發(fā)展的航空大通道。西安咸陽國際機場位于“一帶一路”沿線骨干航路上，是連接歐亞大陸、貫通南北的重要國際樞紐，近年來，西安咸陽國際機場運營規(guī)模逐年增加，如表2 所示，2019 年，旅客吞吐量超過4720 萬人次，位列全國第7 位，貨郵吞吐量突破38 萬噸，位列全國排名第11 位。由于疫情的影響，2020 年旅客吞吐量同比下降34.20%，貨郵吞吐量也有所下降，但降幅較小，同比下降1.50%。到2021 年，貨郵吞吐量上升到了39.56 萬噸，同比增長5.10%，到2022 年，旅客吞吐量和貨郵吞吐量降幅分別超過55%和47%。

表2 西安咸陽國際機場2013—2022年主要運輸生產指標

國內國際航線逐年增加，通航能力顯著提升。西安咸陽國際機場共開通了45 條貨運航線，其中24 條是國際貨運航線，逐步構建起覆蓋中亞“五國六城”、面向“一帶一路”、輻射全球的航空貨運網絡。

2.開放平臺

陜西有7 個綜合保稅區(qū)，分布在西安、楊凌和寶雞等地，7個綜合保稅區(qū)對全省進出口總值的貢獻率達70%以上，并且發(fā)揮了引領新業(yè)態(tài)探索創(chuàng)新孵化器作用。

陜西自貿區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用，助推開放型經濟高質量發(fā)展。幾年來，陜西自貿區(qū)累計共形成創(chuàng)新案例622 個，有16 項創(chuàng)新成果在全國復制推廣，31 項改革試點經驗在全國復制推廣。陜西自貿區(qū)積極與寶雞、銅川、渭南、延安、安康、韓城開展自貿區(qū)協同創(chuàng)新區(qū)建設，通過“創(chuàng)新協同”“產業(yè)協同”“政策協同”，增強陜西自貿區(qū)輻射帶動能力，助推開放型高質量發(fā)展。

歐亞經濟論壇初步發(fā)揮了促進經貿合作的作用。農高會為農業(yè)高新技術和產品經貿搭建了國際交流平臺。絲博會正在成為推進陜西對外開放的重要平臺。

3.口岸體系

目前，陜西擁有一類航空口岸1 個，一類鐵路口岸（臨時）1 個，二類公路口岸1 個，西安咸陽國際機場已建5 個指定口岸，西安國際港務區(qū)已建成3 個指定口岸。口岸的數量和種類處于內陸省份前列，口岸的經濟效益和帶動作用逐步顯現。近年來，西安海關深入應用物聯網、5G、區(qū)塊鏈等新技術，實現口岸各方信息互聯互通，實現便捷運營和智能管理，不斷提高海關智能化管理水平，提升通關便利化程度。

4.腹地經濟社會發(fā)展水平

腹地經濟社會發(fā)展水平與人口規(guī)模，是內陸開放高地形成與后續(xù)提升的基礎。與四川、重慶、河南內陸省份相比較，陜西的人口規(guī)模僅高于重慶市，而工業(yè)GDP 總值則是最低的。每十萬人口高校平均在校生數是最高的。再結合城鎮(zhèn)化率來看，城鎮(zhèn)化水平雖不高，但由于人口基數偏小，這意味著未來城鎮(zhèn)化空間并不大，這將為未來的陜西經濟發(fā)展中可受雇勞動力形成制約。

5.支撐開放的政策體系

陜西陸續(xù)出臺了支持開放發(fā)展，打造內陸開放高地建設的政策措施，搭建起了“1+2+N”政策體系，“1”是《關于著力擴大對內對外開放促進開放型經濟高質量發(fā)展的實施意見》，“2”是《關于以制造業(yè)為重點擴大利用外資的若干措施》和《關于培育引進外向型產業(yè)的若干措施》，“N”是推動外貿促穩(wěn)提質、恢復和擴大消費、推動文化貿易高質量發(fā)展等一系列配套政策措施。

三、陜西打造內陸開放高地關鍵要素的短板與不足

1.中歐班列長安號運營能力有待進一步加強

一是近幾年中歐班列開行班次大幅增長，而中歐班列沿線國家的口岸和場站等基礎設施沒有相應的增加，所以導致中歐班列在營運中出現堵塞現象；二是中歐班列沿線國家海關監(jiān)管互認、協調等還有待進一步推進；三是去回程班列的不平衡不利于班列境外鐵路運行成本的降低，不利于中歐班列長安號的攬貨。

2.航空貨運能力相對偏弱

西安咸陽國際機場貨運能力相對偏弱，2022 年貨郵吞吐量206288.532 噸，在全國排名第14 位。主要原因：一是貨運航線網絡不完善，國際航運點覆蓋率低；二是基地貨運航空公司少，全貨機運力不足。在西安機場運營的貨航公司有8 家，在鄭州機場運營的貨航公司有31 家，西安不足鄭州1/4。

3.開放通道服務體系發(fā)展滯后

開放通道服務體系發(fā)展滯后表現為：一是西安國際陸港的物流設施總量不足，不能很好滿足中歐班列長安號發(fā)展的需要；二是貨代、多式聯運企業(yè)數量偏少。貨代企業(yè)、多式聯運企業(yè)在國際物流、國際供應鏈的運營過程中扮演的角色越來越重要。而西安國際陸港和西安咸陽國際機場要實現打造“一帶一路”物流運輸樞紐的目標，如果貨代企業(yè)、多式聯運企業(yè)的數量不足，質量欠佳的話，是很難實現這一目標的。

4.開放平臺功能沒有充分發(fā)展

陜西自貿試驗區(qū)建設還處在“放管服”改革中，制度創(chuàng)新僅限于一般便利化水平，創(chuàng)新突破相對較少，距離國際貿易自由化的標準仍存在很大差距，對比國際經貿規(guī)則，創(chuàng)新陸路市場開放制度方面探索不足。另外，開放平臺沒有充分應用國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略支持陜西開放發(fā)展的利好政策。歐亞經濟論壇、絲博會、楊凌農高會這些具有國際影響力的論壇、博覽會其平臺價值鏈沒能充分發(fā)揮出來。

四、陜西深度融入“一帶一路”、打造內陸開放高地的對策建議

1.構建內陸國際物流樞紐支撐，打造高水平開放通道

做強陸港國家物流樞紐，建好中歐班列（西安）集結中心，暢通東西雙向國際貿易大通道。一是優(yōu)化班列國際線路，依托西安港承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢，支持中歐班列（西安）集結中心將加強與陸海新通道運營公司的合作，積極參與西部陸海新通道建設，提升中越國際貨運班列和中老國際貨運班列的運營能力，進一步開通中老泰國際貨運班列，構筑面向東盟國家的國際貿易通道。積極參與跨里海國際運輸走廊建設，增加由里海、黑?！爸虚g走廊”直接抵達歐洲的班列數量，緩解班列北線擁堵，擴大班列對歐洲、北非國家的線路覆蓋范圍。二是創(chuàng)新班列運輸組織模式，完善班列服務機制。爭取開通更多的全程時刻表中歐班列長安號線路，進一步提升班列競爭力。平臺公司、物流企業(yè)深入調研陜西24 條重點產業(yè)鏈企業(yè)產品出海需求，擴大 “定制班列”“精品班列”服務范圍。三是大力拓展回程貨源。鼓勵和支持中歐班列長安號平臺企業(yè)及物流、貿易企業(yè)“走出去”，利用貿促會海外經貿網絡，加強中歐班列長安號的推介宣傳，積極與班列沿線各國的大型生產制造企業(yè)、貿易企業(yè)、物流企業(yè)對接和開展合資合作，搭建覆蓋貿易、物流、制造等多領域、多層次合作網絡，打造班列國際供應鏈體系，提升班列回程貨源的聚集和整合能力，促進班列雙向均衡發(fā)展。加快建設金屬、糧食、木材、冷鏈、整車等大宗商品交易中心，提升班列進口貨物集散能力。四是實施差異化補貼政策，逐步由補運價轉向降成本，提升中歐班列長安號的市場競爭力。建議取消時效性強的全程時刻表中歐班列長安號和公共班列補貼，取消部分高價值高時間敏感度貨物的補貼，對與海運可競爭貨物品類，實施適度補貼，以穩(wěn)定市場需求，對回程貨源不足的回程線路給予具有競爭性的補貼政策。

增強國際航線覆蓋面和通達性，做強“一帶一路”國際航空物流樞紐。陜西應依托西安臨空經濟示范區(qū)，利用“臨空+保稅+自貿+口岸+跨境+航權”六大功能疊加優(yōu)勢，大力引入國外航空運輸企業(yè)，增開加密國際航線，把西安咸陽國際機場打造成為東盟—中亞國際航空運輸走廊核心支點，向西開放向東集散航空中轉基地，“一帶一路”國際航空物流樞紐。

政策引導推進陸空港聯動發(fā)展。一是建立兩港協同聯動發(fā)展機制，首先推進兩港協同聯動發(fā)展的西安國際港務區(qū)和西咸新區(qū)空港新城管委會兩大主體需要認識到管理協同對具有業(yè)務流程差別的物流協同發(fā)展的重要性，辨析兩港在物流協同發(fā)展中管理職能的相似性，打造內部管理層面的協同性，強化管理部門的協同管理意識，以促進陸港、空港建立協同意識，并推動協同發(fā)展。此外，還需要在省市級層面建立由政府分管領導牽頭，交通、發(fā)改、財政、海關、商務和郵政等相關部門參與的工作專班機制。二是建立陸港、空港樞紐數字供應鏈平臺西安陸港和空港是陜西深度融入共建“一帶一路”大格局，建設內陸開放高地的重要支點。實現兩港協同發(fā)展，是進一步強化立體交通功能，提升陜西樞紐國內、國際貨運競爭力的重要推力。兩港實現協同發(fā)展的最主要動因在于物流節(jié)點之間具有內在關聯性。物流單元之間在時序上和環(huán)節(jié)上的整體協作要建立在各有關部門之間對物流信息的快速交換和共享的基礎上。因此建立陸港、空港樞紐數字供應鏈平臺是陸港與空港協同發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

搶抓新基建政策機遇，建設數字“一帶一路”信息通道。相對于互聯網應用水平而言，新型數字基礎設施在推動對外貿易升級過程中具有更為明顯的促進作用。新型數字基礎設施的建設與完善能夠通過技術擴散效應推動對外貿易升級，尤其是在貿易環(huán)節(jié)的組織與要素流動的加速兩個方面更為突出。陜西應做強智慧信息網，推進“云、網、端”信息基礎設施發(fā)展，建設數字“一帶一路”信息通道。

2.做強做優(yōu)開放平臺體系，打造高能級平臺

以自貿區(qū)為抓手，打造內陸開放制度高地。對標國際經貿規(guī)則結合向西開放實際創(chuàng)新制度措施，創(chuàng)新陸路市場開放制度。一方面，要對企業(yè)在“投資設立—業(yè)務經營—兼并收購—資產處置—經營退出”的全生命周期，對各行各業(yè)的企業(yè)，結合不同特點，給予精準化的制度與政策創(chuàng)新支持；另一方面，要在絲綢之路經濟帶國際化過程中，支持企業(yè)大膽試、政府大膽改、自主改。例如由于絲路沿線國家與地區(qū)由于經濟發(fā)展水平不平衡，文化差異大，從而投資貿易風險大，可嘗試按照國際慣例，倡議并起草絲路貨物貿易違約與救濟法文件等。

提升歐亞經濟論壇、絲博會、楊凌農高會影響力，延伸其平臺價值鏈。利用歐亞經濟論壇、絲博會、楊凌農高會的契機，采取各類措施，吸引各類國際貿易主體落戶陜西。依托 “一帶一路”國際合作高峰論壇等平臺大力開展城市營銷。

3.積極拓展口岸功能，加速國際國內要素集聚和流動

推動建立口岸和海關特殊監(jiān)管區(qū)（綜保區(qū)）工作聯席會議制度，統(tǒng)籌推進全省口岸和綜合保稅區(qū)建設發(fā)展。一是促成西安港鐵路口岸盡早正式成為一類口岸；二是充分利用中歐班列長安號、西安咸陽國際機場國際航線的網絡，拓展與進口指定口岸匹配的貨源，同時增強進口指定口岸的貨物集散分撥能力，從而增強口岸的比較優(yōu)勢；三是推動國際貿易“單一窗口”與中歐班列綜合服務平臺、長安號數字金融綜合服務平臺對接，打通數據壁壘，加速數據共享，進一步提升貿易便利化水平。

4.推進“班列+外貿新業(yè)態(tài)”融合發(fā)展，培育外貿競爭優(yōu)勢

充分發(fā)揮“跨境+自貿+綜保+進口貿易+口岸”綜合優(yōu)勢，提升加工貿易本地化水平，開行西安至英國、法國、西班牙和越南等國家的跨境電商專列，圍繞陜西24 條重點產業(yè)鏈出海需求，擴大跨境電商B2B 出口規(guī)模，推進“跨境電商+加工貿易+班列”融合發(fā)展，著力打造“中歐班列+跨境電商”全國集結中心；積極申報國家市場采購貿易試點，開展跨境電商與市場采購貿易融合發(fā)展創(chuàng)新實踐。支持外貿企業(yè)、長安號平臺公司等市場主體探索開展中亞五國、俄羅斯與越南等東南亞國家的轉口貿易；加強中國（陜西）自貿試驗區(qū)離岸貿易業(yè)務創(chuàng)新，鼓勵支持具備條件企業(yè)開展離岸貿易。

5.東西互濟，構筑陜西大腹地經濟圈

就陜西而言，在其成為向西開放前沿的同時，也就放大了陜西的腹地經濟圈，我國東部的廣大區(qū)域，毗鄰的八省區(qū)都可以構成陜西巨大的腹地經濟，成為陜西向西開放的堅強后盾。深化省際區(qū)域合作，扎實推進蘇陜合作，加強與東部地區(qū)的交流協作，推進晉陜黃河金三角區(qū)域、陜甘寧蒙晉交界地區(qū)、陜甘川渝毗鄰區(qū)域設施聯通、產業(yè)合作、人文交流。

6.官方與半官方機構總動員，構建城市社會關系網絡

陜西建設開放高地必須在將產業(yè)融入國際產業(yè)鏈的同時構建國內外社會關系網絡。首先，加強與全國其他自貿試驗區(qū)的溝通與合作。這種溝通與合作可以是產業(yè)創(chuàng)新合作、總部經濟合作、制度創(chuàng)新合作、對外投資合作、人員交流合作等多方面展開。其次，建立歐亞大陸橋（國內地區(qū)與19 個歐亞國家的中心城市）中心城市聯盟。國家之間，經由雙邊友好城市關系，結盟絲帶中心城市；與國內歐亞大陸橋沿線節(jié)點城市，亦可經由友好城市共建關系進行結盟，從而為雙邊政策溝通、經貿合作關系創(chuàng)造條件。最后，建立與完善對外投資與貿易促進機構體系。具體有兩條渠道：一是現有的貿促會，繼續(xù)完善其功能作用，可以通過設立外派市場調查員制度來完成，市場調查員外派“走出去”的企業(yè)兼職，實行雙薪酬制度，其擔負著定期搜集東道國市場信息的職責，使他們成為企業(yè)“走出去”的眼睛與耳朵；二是采用市場化的運作模式，招商引進專業(yè)的咨詢公司來完成。