中央還本付息，如何用好1萬億元增發(fā)國債？

文|《中國報(bào)道》記者 張利娟

10月24日，十四屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過了全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)國務(wù)院增發(fā)國債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議，明確中央財(cái)政將在今年四季度增發(fā)2023年國債1萬億元，作為特別國債管理。

“根據(jù)相關(guān)工作進(jìn)展和項(xiàng)目儲(chǔ)備等情況，增發(fā)的國債資金初步考慮在2023年安排使用5000億元，結(jié)轉(zhuǎn)2024年使用5000億元，能夠以強(qiáng)有力的資金保障工作落實(shí)?！必?cái)政部副部長朱忠明10月25日在國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上指出。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)恢復(fù)向好，為何要在此時(shí)宣布增發(fā)1萬億元國債？這筆錢將會(huì)用在哪里？這些問題成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力

“今年以來，我國多地遭遇了暴雨、洪澇、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害，部分地區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重、損失較大，地方災(zāi)后恢復(fù)重建任務(wù)比較重。與此同時(shí)，近年來我國各類極端自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，對(duì)我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力提出了更高要求?！敝熘颐髦赋?，做好災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，也事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，我們必須抓緊補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，體系化全面提升我國的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，這就需要進(jìn)一步加大資金保障力度。

據(jù)財(cái)政部介紹，圍繞災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，增發(fā)的國債將主要用于8個(gè)領(lǐng)域，分別是災(zāi)后恢復(fù)重建、重點(diǎn)防洪治理工程、自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升工程、其他重點(diǎn)防洪工程、灌區(qū)建設(shè)改造和重點(diǎn)水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動(dòng)、重點(diǎn)自然災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)工程、東北地區(qū)和京津冀受災(zāi)地區(qū)等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

“增發(fā)國債能夠推動(dòng)加快災(zāi)后恢復(fù)重建工作進(jìn)度，資金將優(yōu)先用于醫(yī)院、學(xué)校等與民生密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施恢復(fù)重建。同時(shí)，增發(fā)國債能夠切實(shí)支持防災(zāi)減災(zāi)能力提升，資金將重點(diǎn)用于加快實(shí)施海河流域骨干河道疏浚、重要堤防加固，強(qiáng)化蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)和運(yùn)行管理。”國家發(fā)展改革委地區(qū)振興司副司長王心同說。

圍繞水利設(shè)施補(bǔ)短板和受災(zāi)地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，國家發(fā)展改革委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司副司長、一級(jí)巡視員邱天朝介紹，一方面，要加快推進(jìn)水庫、堤防、蓄滯洪區(qū)等防洪工程建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代化雨水情監(jiān)測(cè)網(wǎng)和智慧化調(diào)度決策系統(tǒng)，進(jìn)一步完善流域特別是北方地區(qū)主要江河流域防洪工程體系；另一方面，在重點(diǎn)支持華北、東北等地將具備條件的災(zāi)毀農(nóng)田全部修復(fù)提升成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的同時(shí)，統(tǒng)籌支持受災(zāi)地區(qū)及其他地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

中央還本付息，根據(jù)項(xiàng)目安排資金

值得一提的是，此次增發(fā)的1萬億元國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，全部列為中央財(cái)政赤字，還本付息由中央承擔(dān)，不增加地方償還負(fù)擔(dān)。

此外，國家發(fā)展改革委副秘書長張世昕在國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上說，為促進(jìn)資金使用精準(zhǔn)有效，本次增發(fā)國債資金全部按項(xiàng)目管理。

據(jù)了解，今年9月以來，國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門，已圍繞災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，組織各地方儲(chǔ)備了一批項(xiàng)目。

“經(jīng)初步篩選符合條件的項(xiàng)目有7000多個(gè)，國債資金需求超過1萬億元。同時(shí)，各地方還正在按照國債投向領(lǐng)域，抓緊再儲(chǔ)備一批項(xiàng)目并加快推進(jìn)前期工作。因此，增發(fā)1萬億元國債的項(xiàng)目儲(chǔ)備是充足的?！眹野l(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司司長羅國三在接受新華社采訪時(shí)說。

針對(duì)項(xiàng)目篩選問題，羅國三介紹，項(xiàng)目需要符合規(guī)劃或?qū)嵤┓桨福苊獬瑯?biāo)準(zhǔn)建設(shè)、重復(fù)建設(shè)；需要滿足投向領(lǐng)域要求，精準(zhǔn)聚焦災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。此外，項(xiàng)目還得滿足前期工作比較成熟、資金需求與建設(shè)進(jìn)度相匹配等要求。

邱天朝表示，具體的審核規(guī)則和要求，將按照增發(fā)國債項(xiàng)目實(shí)施工作機(jī)制要求，與有關(guān)部門達(dá)成一致后，正式向地方發(fā)出通知。希望各地進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作，做好項(xiàng)目儲(chǔ)備和申報(bào)。

刺激經(jīng)濟(jì)、緩解地方財(cái)政壓力

無論是萬億級(jí)別的發(fā)債，還是“特別國債”名義的發(fā)債，在我國歷史上都頗為罕見。外界普遍關(guān)切：此次增發(fā)1萬億元國債是不是作為提振經(jīng)濟(jì)的重大舉措？

朱忠明回應(yīng)稱，這次增發(fā)1萬億元國債的主要目的是落實(shí)中央政治局常委會(huì)會(huì)議部署，支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的項(xiàng)目建設(shè)，是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生的重要安排。

“目前，我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體持續(xù)恢復(fù)，三季度GDP同比增長4.9%，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行恢復(fù)向好，但受周期性、結(jié)構(gòu)性、趨勢(shì)性因素影響，部分關(guān)鍵領(lǐng)域仍未實(shí)質(zhì)性好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)修復(fù)基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固。”中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師陸利平分析指出，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇基礎(chǔ)尚不牢固、微觀主體預(yù)期依然偏弱的情況下，增發(fā)萬億國債的必要性在于鞏固前期政策發(fā)力穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的成果、提振市場信心，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行奠定良好基礎(chǔ)。

中國銀行研究院副院長周景彤表示，這些資金的使用，除了促進(jìn)我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等領(lǐng)域的工作外，還將對(duì)鞏固經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升、增強(qiáng)市場信心產(chǎn)生積極作用。與此同時(shí)，發(fā)行特別國債在某種程度上也有助于擴(kuò)大中央政策回旋余地、緩解地方財(cái)政壓力。

“增發(fā)1萬億元國債釋放了積極的政策信號(hào)，將有效支撐經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇?！?陸利平告訴《中國報(bào)道》記者，萬億資金下達(dá)地方不僅直接促進(jìn)基建相關(guān)行業(yè)發(fā)展，也為地方政府向其他投資和民生項(xiàng)目發(fā)力騰挪了一定規(guī)模的可支配財(cái)政資金空間。結(jié)合財(cái)政乘數(shù)等相關(guān)估算，此次增發(fā)國債將會(huì)有效拉動(dòng)GDP增速，實(shí)現(xiàn)全年GDP增速5%的目標(biāo)，而資金的使用安排跨越兩年能夠更好地發(fā)揮周期調(diào)節(jié)作用，支持跨年度經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。

在陸利平看來，增發(fā)1萬億元國債還將有利于減輕地方政府債務(wù)償還壓力。中央財(cái)政赤字完全承擔(dān)本次新增國債，中央財(cái)政赤字由31600億元增加到41600億元。2023全年中央本級(jí)支出不變，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付較原預(yù)算增加5000億元；地方一般公共預(yù)算支出增幅由5.2%提高至7.4%。這將有效緩解地方政府的債務(wù)壓力，遏制地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“此次1萬億元國債的增發(fā)也釋放了政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的信號(hào)，提振了資本市場的信心與預(yù)期。此外，對(duì)債券市場的供給面和資金面都帶來了一定影響?！标懤窖a(bǔ)充道。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒表示，當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體持續(xù)恢復(fù)，但恢復(fù)的基礎(chǔ)還不牢固，總需求仍需進(jìn)一步提振。增發(fā)國債有利于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大總需求，為四季度和明年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行打下良好基礎(chǔ)。同時(shí)也有利于提振信心，穩(wěn)定預(yù)期。

赤字率總體風(fēng)險(xiǎn)可控

赤字率是財(cái)政赤字規(guī)模占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重。按照《馬斯特里赫特條約》標(biāo)準(zhǔn)，一般將赤字率3%設(shè)定為國際安全線。此次1萬億元國債發(fā)行后，預(yù)計(jì)財(cái)政赤字率由3%提高到3.8%左右。赤字率提高打破3%的束縛，不少人擔(dān)心我國負(fù)債率過高傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。

“赤字率的設(shè)定，既要考慮財(cái)政負(fù)擔(dān)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也考慮財(cái)政跨周期逆周期調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。從國際對(duì)比、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政跨周期調(diào)節(jié)需要等方面考慮，目前我國赤字率的設(shè)定可以適當(dāng)高于3%，但也不能高得太多。實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的跨期平衡與可持續(xù)性雙重目標(biāo)，需不斷加強(qiáng)地方財(cái)經(jīng)紀(jì)律和完善舉債融資機(jī)制?！敝芫巴f。

陸利平表示，不同時(shí)期不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，所采用的赤字率并非一定要拘泥于這一水平。結(jié)合我國情況來看，今年一季度政府債務(wù)杠桿率只有21.4%，而同時(shí)期美國政府債務(wù)杠桿率是125%，日本超過了200%。今年年初的政府工作報(bào)告也指出，過去5年我國政府負(fù)債率一直控制在50%左右，在世界主要經(jīng)濟(jì)體中相對(duì)較低，當(dāng)前提高赤字率對(duì)我國負(fù)債整體影響有限，總體風(fēng)險(xiǎn)可控。此外，這次增發(fā)國債由中央轉(zhuǎn)移支付給地方政府，能夠緩解地方財(cái)政壓力的同時(shí)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，有利于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“總的來說，提高赤字率并不可怕，關(guān)鍵是加強(qiáng)全流程跟蹤管理，確保資金按規(guī)定用途使用，時(shí)刻牢牢守住風(fēng)險(xiǎn)底線。”陸利平說。