公益崗位屬性定位與政策處理機制效果評價

王鶴春

（沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034）

促進大學生就業(yè)，不僅有利于高等教育健康發(fā)展，而且有利于強化我國創(chuàng)新體系構建的微觀基礎。但是，高校相比政府在幫助大學生實現(xiàn)就業(yè)的措施上發(fā)展空間有限、社會資源缺乏。如何將政府制度資源和高校充分結合，成為解決大學生就業(yè)問題的一個全新的思路。作為政府采購的一種形式，政府購買公益崗位是其在我國特定背景下履行政府職能的一個重要體現(xiàn)[1]。近年來，通過購買公益崗位以解決大學生就業(yè)的實踐，逐漸得到各級政府的高度重視，并成為地方政府解決大學生就業(yè)難問題的重要舉措。

一、文獻回顧

針對政府購買公益崗位以解決大學生就業(yè)問題，目前研究主要集中在國內并更多偏重邊遠與民族區(qū)域，如高岳涵、李霞對少數(shù)民族大學生就業(yè)問題進行了研究[2-3]。國內專門研究公益崗位的學者并不多，取得的研究成果還需要進一步總結、歸納。由于研究尚處于起步階段，取得的研究成果多是在對政府購買公益崗位的運作模式[4-5]、作用效果[6]與路徑對策[7]研究上。

總的看，盡管國內研究者對政府購買公益崗位的相關問題進行了實踐性研究，但對公益崗位的特征尚未達成一致，特別是需要對現(xiàn)行政策執(zhí)行情況進行系統(tǒng)歸納，以提煉具有本土特色的“公益崗位”特征，并在此基礎上，對公益崗位如何開發(fā)、挖掘等理論與實踐問題開展深入研究。

二、我國公益崗位發(fā)展狀況

目前，國內各區(qū)域基本按照四個專門項目引導大學生到基層就業(yè)，包括大學生志愿服務西部計劃、“三支一扶”（支教、支農、支醫(yī)和扶貧）計劃、農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃、選聘大學生到村任職工作。盡管圍繞此四個項目，政府發(fā)布不同支持力度的政策，但在政策的可執(zhí)行、可操作上，還存在著一些問題。

一是公益崗位開發(fā)不夠。部分單位在確立公益崗位時，沒有經(jīng)過深入思考和研究，只是拿出工作條件較差的崗位來作為公益崗位，這樣做，無法真正實現(xiàn)對大學生的就業(yè)援助。

二是工資待遇低。地方政府對公益崗位聘用人員的工資待遇進行了明確規(guī)定。公益崗位在就業(yè)本質上屬于“生存型”就業(yè)，工資待遇普遍偏低，只能起到緩解生活艱難處境、維持較低生活水平的作用；在補貼方面，由于多數(shù)公益崗位按照最低工資標準執(zhí)行，盡管部分單位提高了補貼標準，但額度不大，導致在崗大學生工資待遇整體上偏低。

三是社會、政府及企業(yè)事業(yè)單位部分工作人員對政府購買公益崗位的認識不夠。由于相關人員沒有真正領悟政府購買公益崗位的意義，導致其在工作中受原有觀念限制，服務意識弱,忽視公益崗位是對就業(yè)特殊困難對象就業(yè)援助的社會政策性，造成公益崗位開發(fā)不科學、政府有限的就業(yè)資金利用不到位。

四是公益崗位動態(tài)管理機制不健全，集中體現(xiàn)在考評機制與激勵機制方面。政府購買公益崗位政策，尚無更具操作性的硬性退出機制。公益崗位缺乏考核與評價機制，沒有出臺統(tǒng)一的考核辦法，部分用人單位或者人為設置苛刻條件，或者不設標準，標準“過嚴”和“過松”同時并存；缺乏統(tǒng)一的考核評價機制，在崗大學生“有進有出、能聘能退”的動態(tài)管理未能得到規(guī)范實施。同時，還缺乏正常的工資增長機制和激勵機制。由于公益崗位主要受到政策約束，導致在崗大學生在工資待遇方面呈現(xiàn)出低待遇不增長、持續(xù)時間長的特點。他們只能按統(tǒng)一的標準得到工資，很難實現(xiàn)與正式編制人員同工同酬。甚至在部分單位只制定了處罰措施，卻沒有相應的獎勵辦法。這些均導致在崗大學生工作積極性不高，工作效率較低。

五是公益崗位缺乏長期職業(yè)規(guī)劃。在實踐上，尚不能可持續(xù)地解決大學生就業(yè)問題，龐大的就業(yè)群體很可能由于結構性失業(yè)或摩擦性失業(yè)成為今后社會的不穩(wěn)定因素。

六是人力資源素質相對不高。公益崗位對優(yōu)秀大學生吸引力差，缺乏專業(yè)能力強的大學生，導致公益崗位作用發(fā)揮有限。

三、公益崗位特征與模型開發(fā)

（一）公益崗位的特征

通過文獻歸納、與相關學者訪談，本文認為，公益崗位具有如下的特征，即具有動態(tài)性（隨著大學生就業(yè)情況不同、國家政策扶持重點不同，處于時刻變化中），時效性（在大學生就業(yè)的不同發(fā)展階段、在我國經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，公益崗位的范圍、內涵等隨著發(fā)展階段變化而變化），復雜性（公益崗位不僅受政府政策影響，而且與區(qū)域經(jīng)濟、企業(yè)能力、大學生本身能力等有關，是多維要素復合作用的結果）的特征。

本文所稱的大學生公益崗位，是指為兩年內尚無就業(yè)的大專以上學生提供的過渡性崗位。該崗位需要突出如下功能：第一，對就業(yè)起到示范性、引導性和促進性作用；第二，針對特殊就業(yè)群體起到就業(yè)幫扶作用，解決符合條件、特殊群體的就業(yè)問題，如困難家庭大學生、殘疾大學生等；第三，為社會公眾服務，推動和諧社會建設，解決政府社會創(chuàng)新問題。

（二）公益崗位購買開發(fā)模型

公益崗位屬性的定位不同，對應的政策措施必然不同。所以，首先必須對公益崗位進行定位，然后根據(jù)公益崗位的不同屬性，有針對性地找到相應的政府處理對策。本文在以往研究的基礎上，根據(jù)公益崗位實施的實際情況，按政府政策（Policy，簡稱P）購買程度與崗位（Job，簡稱J）吸納程度，建立了公益崗位購買開發(fā)模型，并將公益信息崗位開發(fā)與政策處理具體劃為以下四類（見圖1）：第一類，理想崗位；第二類，潛在崗位開發(fā)區(qū)；第三類，貧瘠崗位開發(fā)區(qū)；第四類，大學生就業(yè)潛能開發(fā)區(qū)。

圖1 公益崗位購買開發(fā)模型

四、公益崗位政策體系與評價效果

針對公益崗位性質與政府購買公益崗位政策狀況，本文按照購買程度與崗位吸納程度兩個維度，設計公益崗位開發(fā)體系。該體系共分為四個區(qū)間，分別進行公益崗位定位和政策處理機制設計（見圖2）。

圖2 公益崗位購買開發(fā)體系

（一）公益崗位屬性定位分析

圖 2 顯示，第一類（P1-J1）與第二類（P2-J2）區(qū)間屬于公益崗位吸納較好，但扶持政策體系各異的區(qū)域。在此范圍內政府所購買公益崗位穩(wěn)定，政策扶持體系健全。本文將第一類中的崗位屬性定位為理想崗位，在崗位屬性分類中，理想崗位呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)，有利于大學生就業(yè)。因此，要在高端就業(yè)、高層次開發(fā)、大學生長遠職業(yè)規(guī)劃等方面給予該類崗位以政策傾斜。

第二類屬于購買程度低、崗位吸納程度高區(qū)域，本文將該類中的崗位屬性定位為潛在開發(fā)崗位、替代崗位。該類崗位雖然對通過政府購買以解決就業(yè)問題的作用尚沒有完全顯性化，但其作為一種隱性或半隱性狀態(tài)呈現(xiàn)在就業(yè)環(huán)境中，一旦該類崗位被挖掘出來，得以顯性化，那么其作用將是巨大的。該類崗位屬于潛在有益崗位。

第三類（P3-J3）與第四類（P4-J4）區(qū)間屬于公益崗位吸納較差，但政策體系扶持、開發(fā)重點各異的區(qū)域。由于第三類崗位購買程度低、崗位吸納程度低，本文將該類公益崗位屬性定位為貧瘠崗位開發(fā)區(qū)，該類公益崗位屬于競爭性殘酷、敵對程度較高的崗位。不過，盡管該類崗位屬于開發(fā)難度較大區(qū)域，但對其進行跟蹤、挖掘，依舊可以在一定條件下促使其向其他三個分類區(qū)間進行轉化。

第四類崗位由于購買程度高、崗位吸納程度低。本文將該類公益崗位屬性定位為競爭性崗位。該類崗位以競爭性能力為重點，有利于促進就業(yè)大學生潛能的提升。由于該類崗位受能力條件約束，因此對部分大學生群體來說存在門檻，這就需要政府出臺相應的政策進行重點培訓和開發(fā)。

（二）公益崗位政策處理機制

圖2顯示，第一類公益崗位的政策處理機制是扶持、鼓勵、正向強化。政府通過政策強化理想崗位，可以使該類崗位得以穩(wěn)定發(fā)展和進一步延伸挖掘、拓展。主要的政策治理手段為通過各種政策扶持措施進行正向鼓勵。

第二類公益崗位的政策處理機制是發(fā)現(xiàn)、引導、挖掘、正向鼓勵。對于潛在的理想崗位，要充分利用其購買程度低、崗位吸納程度高的特點，努力使其成為穩(wěn)定理想崗位的公益崗位資源池。主要的政策治理手段為通過各種措施進行正向鼓勵。

第三類公益崗位的政策處理機制要針對不同情況區(qū)別對待。對競爭殘酷的崗位主要采取跟蹤、發(fā)現(xiàn)、挖掘、監(jiān)控的方式，以自由競爭的中性政策和態(tài)度處理；對于不利于就業(yè)大學生長期職業(yè)規(guī)劃的崗位，要采取抑制、整肅的態(tài)度，避免其發(fā)展成為惡性崗位。主要的政策治理手段為預防、抑制、整肅，使其負向弱化。

第四類公益崗位的政策處理機制是發(fā)現(xiàn)、挖掘、培訓、正向鼓勵。對于該類崗位，其作為一種資源已經(jīng)存在，但由于就業(yè)大學生本身專業(yè)、能力等約束導致彼此之間存在結構性不適應，對此類區(qū)域主要的政策治理手段為以培訓為主的發(fā)現(xiàn)、挖掘、正向鼓勵。

（三）公益崗位的政策效果評價維度與效果評價

1.公益崗位的政策效果評價維度

為有效驗證政府購買公益崗位政策處理體系的有效性，本文以遼寧實施政府購買公益崗位的特色經(jīng)驗為研究樣本，通過走訪沈陽、大連、鐵嶺、本溪等地，基于行為事件訪談法、借鑒案例研究法，對當?shù)卣畬嵤┕鎹徫毁徺I的具體情況進行了深入細致了解、調查，并在此基礎上結合相關專家意見，作出實施政府購買公益崗位作用效果評價。該評價由三個維度構成：一是政府滿意維度。政府作為公益崗位購買、出資主體，其滿意度對于整個項目計劃具有決定性意義。二是家庭滿意維度。家庭的滿意度是社會滿意度的一個集中體現(xiàn)。三是大學生滿意維度。大學生是政府購買公益崗位政策實施的直接受益人，其滿意度是衡量政策效果的最直接體現(xiàn)。

通過實地調研訪談、專家座談及對實際工作者的走訪進行分析。首先，研究團隊按照不同家庭的經(jīng)濟背景（家庭經(jīng)濟情況較好或較差）與生源的來源地區(qū)（發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)）進行數(shù)據(jù)定位。其次，基于多元統(tǒng)計分析的樣本聚類分析方法，使用SPSS24.0軟件繪制出政策效果滿意度的聚類分析譜系圖。最后，依據(jù)實地調研與譜系圖分析結果對遼寧實施政府購買高校公益崗位的政策效果進行分析。

2.公益崗位的政策效果評價

根據(jù)樣本的聚類分析譜系圖（見圖3），樣本的整體滿意度被聚類為三組。

圖3 樣本聚類譜系

第一組聚類樣本數(shù)據(jù)來自經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟情況較好家庭（以下簡稱第一類家庭）（樣本1，樣本2……樣本10）。調查分析表明，此類大學生應聘高校的公益崗位后，盡管面對的學校工作繁雜，但他們對職業(yè)的生疏感差，具有較強的適應性，大學生個人滿意度較高；由于社會對高校認可度和社會榮譽感高等原因，使得家庭滿意度高；政府因能解決大學生就業(yè)問題同時，又使大學生與家長“自我實現(xiàn)的需要”得到滿足，從而對購買高校公益崗位聘用該類大學生政策的實施效果具有較高滿意度。

第二組聚類樣本數(shù)據(jù)來自經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟情況較好家庭（以下簡稱第二類家庭）（樣本11，樣本12……樣本20）。對比第一類家庭，在工作崗位一定的條件下，公益崗位為第二類家庭的大學生提供了更高的社會地位，未來可能進入社會階層相對更好的單位工作，并進一步擴展大學生的人際網(wǎng)絡、提升社會地位，解決大學生的“尊重需要”與“歸屬需要”，甚至是解決“自我實現(xiàn)的需要”。由于第二類家庭大學生心理上的獲得預期高于第一類家庭，而現(xiàn)實起點低于第一類家庭。因此，形成了更多的“心理剩余”，個人滿意度基本上高于第一類家庭的大學生；對比第一類家庭，由于第二類家庭對大學生個人未來社會地位具有良好的預期等原因，家庭的滿意度普遍高于第一類家庭；對比第一類家庭，政府因能解決就業(yè)問題，并更好地解決第二類大學生與家庭的“尊重與歸屬需要”問題，從而使政府具有更高的滿意度。

第三組聚類樣本數(shù)據(jù)來自經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟情況較差家庭（以下簡稱第三類家庭）（樣本21，樣本22……樣本30）與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟情況較差家庭（以下簡稱第四類家庭）（樣本31，樣本32……樣本40）。

對比前兩類家庭，在工作崗位一定的條件下，第三類與第四類家庭大學生面臨迫切需要找到工作，以解決“生理與安全需要”問題。該類學生普遍表現(xiàn)出對工作積極、認真負責的態(tài)度，表達出對崗位的珍惜。由于公益崗位可以解決其現(xiàn)實的“生理需要”與“安全需要”，還有持續(xù)獲得穩(wěn)定工作的機會。大學生有可能生經(jīng)過一段時間的公益崗位工作，徹底化解家庭經(jīng)濟困難，并有可能進一步實現(xiàn)其他需要。第三、四類家庭大學生在心理上的獲得預期明顯高于前兩類家庭，而現(xiàn)實起點低于前兩類家庭。因此，該類學生“心理剩余”達到最高，個人滿意度基本上高于前兩類家庭的大學生。此外，第三類家庭學生將關注點更多集中在“考研”“考級”“考證”“考編”“考公務員”等職業(yè)生涯規(guī)劃上，盼望在過渡性崗位結束后，有可能升遷到職業(yè)生涯更好的崗位工作，期望解決職業(yè)生涯規(guī)劃的“歸屬需要”問題。在工作崗位一定的條件下，其預期目標高于第四類家庭大學生。該類學生的“心理剩余”略高于第四類家庭的大學生；由于大學生在職業(yè)上具有較好的經(jīng)濟前景預期、職業(yè)前景預期及社會前景預期，并可以解決家庭當下面臨的現(xiàn)實經(jīng)濟困難問題，第三類與第四類家庭滿意度普遍高于前兩類家庭；對比前兩類家庭，政府不僅能解決就業(yè)問題，而且能更好地解決大學生的職業(yè)“歸屬需要”與“生理與安全需要”問題，從而使政府滿意度達到最高。

五、如何有效推進公益崗位政策

（一）做好政府購買公益崗位計劃的設計和管理

1.購買公益崗位計劃的管理

為保證購買公益崗位計劃的有效實施，各級政府都要高度重視此項工作，明確各自在購買公益崗位計劃管理工作上的具體職責，構建完善有效的聯(lián)動機制。成立省、市、縣三級購買公益崗位計劃項目工作領導小組。相關部門各司其職，組織實施。財政部門協(xié)調好各級經(jīng)費的撥付，及時將就業(yè)大學生的工資和保險、公積金、學費等資金逐級發(fā)放到位，并做到管理的規(guī)范；人社部門審查和發(fā)布每年的招聘計劃并做好審核備案工作，會同教育行政部門做好教師招聘工作；紀檢監(jiān)察部門要按照工作職責，做好公開招聘的全程監(jiān)督工作。機構編制部門將監(jiān)督檢查工作做實、做細。省級部門負責每年購買公益崗位計劃的政策制定，統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一筆試的相關工作及監(jiān)督審查工作；各市級部門做好購買公益崗位計劃的面試、體檢和錄取工作；各縣區(qū)政府部門負責納入購買公益崗位計劃大學生上崗后的日常管理、經(jīng)費發(fā)放等生活保障工作。

2.出臺相關的優(yōu)惠政策

完善的優(yōu)惠政策是購買公益崗位計劃能夠持續(xù)推進的關鍵，是吸引優(yōu)秀大學生加入該計劃的重要因素。當前，部分省市已經(jīng)出臺了很多政策，如接收學校沒有編制的，待編安置；有編制的，要優(yōu)先在教師編制內安置；如納入“特崗計劃”的大學生在校期間申領國家助學貸款且服務期滿兩年以上，其貸款本金和利息由政府代為償還；無助學貸款債務的，工作滿四年，其學費由政府一次性返還等。除此之外，還應該考慮更多的一些激勵性條例和舉措，如何根據(jù)具體地區(qū)具體分析，根據(jù)大學生考取所在校的艱苦程度，發(fā)放不同標準的工資和津貼；對表現(xiàn)出色的大學生特崗教師，在評選先進和職稱評聘時優(yōu)先考慮等。特別是當這些大學生特崗教師有提高自身學歷層次的需求時，應當借鑒國家“特崗計劃”政策，在大學生特崗教師考取研究生時，給予一定的優(yōu)惠條件。

3.統(tǒng)一報名考試的流程

購買公益崗位計劃要在省級層面實現(xiàn)考試統(tǒng)一。統(tǒng)一考試的網(wǎng)上報名工作，在技術操作及報名設置上，除了崗位信息由各市縣教育局按照招聘計劃上報外，其他一切應該按照國家公務員考試的網(wǎng)上報名方式進行。公務員考試的網(wǎng)上報名及繳費工作已經(jīng)實施了多年，是一套完備的網(wǎng)上報考系統(tǒng)體系。大學生在網(wǎng)上填寫基本信息報名后，由各市縣教育局審核報考本市縣區(qū)的大學生信息；審查合格后，大學生進行網(wǎng)上繳費；繳費成功后，開始打印準考證。這樣，就不會出現(xiàn)正式考試當天，考生流失數(shù)量偏多的情況，確?？荚嚬ぷ鞯囊?guī)范操作和順利進行。

（二）保證政府購買公益崗位計劃配套措施有效執(zhí)行

1.進行崗前培訓

在購買公益崗位計劃的招聘條件中，主要以本科生為主，隨著大學生就業(yè)壓力的逐漸增大，招聘條件可以適當放寬。在這種情況下，除了要求報考大學生考試成績合格之外，應該結合崗位條件進行必要的培訓，同時還要將性格和氣質作為培訓的重要內容。

2.建立靈活的政策反應機制

每個政策的出臺，在執(zhí)行中都會遇到隨機產生的問題，購買公益崗位計劃也不例外。在具體實踐中，不同的政策執(zhí)行環(huán)境會帶來不同的執(zhí)行效果，這就要求政策制定管理部門在面對政策執(zhí)行脫離實際或者因執(zhí)行環(huán)境不同而發(fā)生偏離時，要及時了解情況并謹慎做出必要的政策調整。如遼西北地區(qū)在學科上特別缺乏體育、音樂、美術專業(yè)教師，而多數(shù)本科藝術類大學生都不愿意到農村教學，所以有必要招錄一些?？拼髮W生。根據(jù)這種情況，政策應該及時體察到執(zhí)行地區(qū)的實際情況，在第二年的招聘過程中適當放寬招聘條件，允許?？品菐煼额惖乃囆g類大學生報考。還有部分地區(qū)“特崗計劃”的招聘，男性教師報名較少，這種情況如果長期下去，會使得農村學校學生在接受教育時缺少陽剛教育。基于教師隊伍男女性別失衡狀況，在農村學校教師招聘工作中，允許明確限定性別比例。

3.對在崗大學生強化人文關懷

政府推出的購買公益崗位計劃，大部分工作崗位處在經(jīng)濟相對欠發(fā)達區(qū)域。總的看，相對于大城市來說，那里的工作和生活條件還是比較艱苦，這些都需要主管部門給予在崗大學生更多的關心和幫助。