加快右江灌區(qū)體制深化改革的探討

楊能有

（百色市右江灌區(qū)管理中心，廣西 百色 533000）

1 灌區(qū)概況

百色市右江灌區(qū)是廣西13個(gè)大型灌區(qū)之一，位于右江河谷地區(qū)的田陽區(qū)、田東縣境內(nèi)，是全國(guó)重要的商品糧基地，也是蔬菜基地、糖料基地和水果基地，是中國(guó)芒果之鄉(xiāng)、南菜北運(yùn)基地產(chǎn)業(yè)帶。

右江灌區(qū)具備城鄉(xiāng)生活供水、水庫防洪、農(nóng)業(yè)灌溉、發(fā)電、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重要功能。灌溉水源工程百東河水庫由百色市右江灌區(qū)管理中心管理，龍須河水庫和28 座小型水庫分別由田東縣水利局和田陽區(qū)水利局管理。灌區(qū)內(nèi)現(xiàn)有3 條干渠，總長(zhǎng)78.9 km，其中百東河干渠46.035 km，設(shè)計(jì)流量13.8 m3/s；磺桑江干渠25.7 km，設(shè)計(jì)流量2.5 m3/s；龍須河干渠7.14 km，設(shè)計(jì)流量4.6 m3/s。支渠總長(zhǎng)350 km，附屬建筑物800多座，骨干排水溝長(zhǎng)75 km。灌區(qū)以自流灌溉為主，年灌溉用水量1.7億m3，年生活供水0.16 億m3。負(fù)責(zé)灌溉田陽區(qū)頭塘、田州、百育和田東縣祥周、平馬、林逢共6 個(gè)鎮(zhèn)53 個(gè)村32 145 戶群眾的耕地，設(shè)計(jì)灌溉面積32.56萬畝，現(xiàn)有效灌溉面積17萬畝。右江灌區(qū)主要種植水稻、番茄、蔬菜、芒果、香蕉、玉米、甘蔗等作物，糧經(jīng)比67%，復(fù)種指數(shù)1.6，一年四季基本沒有閑田。

百色市右江灌區(qū)主體管理單位為百色市右江灌區(qū)管理中心，隸屬于百色市水利局副處級(jí)準(zhǔn)公益性差額撥款事業(yè)單位，核定編制為55 人，現(xiàn)有在職在編人員41人（其中差額款事業(yè)編制22人，后勤服務(wù)聘用人員控制數(shù)19人）。

百色市右江灌區(qū)工程發(fā)揮效益以來，為田陽區(qū)、田東縣兩地的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其他事業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但由于體制改革不徹底，右江灌區(qū)的體制和運(yùn)行機(jī)制仍然存在一些問題，不利于灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)盡快開展深化改革，確保灌區(qū)良性發(fā)展。

2 深化改革的必要性

2.1 工程年久失修，不利于安全運(yùn)行管理

由于右江灌區(qū)原有骨干水利工程設(shè)施最初建設(shè)于二十世紀(jì)五六十年代，至今已運(yùn)行60 多年來，工程設(shè)施自然老化嚴(yán)重，支、干渠滲漏、積淤現(xiàn)象象比比皆是，一些工程只有主體，沒有配套設(shè)施，甚至有些工程長(zhǎng)期帶病運(yùn)行，留下了諸多運(yùn)行、管理和安全隱患。雖然進(jìn)行了11個(gè)年度14期項(xiàng)目的工程治理，但是由于投資有限，加之工程年久失修，尚未從根本上解決骨干工程中存在的問題，險(xiǎn)工險(xiǎn)段依然存在。干渠主體建筑物老化失修，閘門和啟閉設(shè)備損壞較多，渡槽混凝土裂縫和碳化嚴(yán)重，橋梁原有設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，已不能滿足當(dāng)前交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。超載運(yùn)行使橋梁開裂、變形、倒塌，危及行人和交通安全。

近幾年政府對(duì)右江灌區(qū)投入不多，缺乏工程維修養(yǎng)護(hù)資金，工程設(shè)施已逐漸跟不上田陽區(qū)、田東縣兩地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，灌區(qū)水利工程和效益形成惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.2 重新調(diào)整單位分類和經(jīng)費(fèi)形式的必要性

2014 年10 月以來，隨著事業(yè)單位繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施，加上職工工資的逐年增長(zhǎng)，中心每年需要交納單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房公積金和職業(yè)年金等三大項(xiàng)費(fèi)用支出劇增，加之近幾年來右江灌區(qū)管轄范圍內(nèi)的田東、田陽兩縣（區(qū)）5 個(gè)河谷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)及城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，國(guó)家工業(yè)園區(qū)、公路、鐵路、建房等建設(shè)征地占用面積，造成灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉面積逐年減少，水費(fèi)收入逐年減少，導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)收入逐年減少，造成單位經(jīng)費(fèi)緊缺，收不抵支，步履維艱。

目前，右江灌區(qū)的職業(yè)年金、養(yǎng)老保險(xiǎn)已發(fā)生多次欠繳拖繳，職工獎(jiǎng)勵(lì)性工資欠發(fā)等現(xiàn)象，職工思想波動(dòng)較大，不利于對(duì)灌區(qū)水利工程的正常安全運(yùn)行管理工作。

2.3 建設(shè)大型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造的需要

2020 年3 月，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部規(guī)劃在“十四五”期間，開展已建大型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，初步擬定從全國(guó)459 個(gè)大型灌區(qū)中，遴選151 個(gè)左右進(jìn)行續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，其中預(yù)安排給廣西3個(gè)名額指標(biāo)。經(jīng)自治區(qū)發(fā)展改革委和水利廳綜合考慮，選定右江灌區(qū)作為3 個(gè)預(yù)選入圍灌區(qū)之一。目前，項(xiàng)目實(shí)施方案已得到自治區(qū)發(fā)展改革委和水利廳的批復(fù)，并上報(bào)水利部。已編制完成項(xiàng)目可研報(bào)告并報(bào)自治區(qū)水利廳、自治區(qū)發(fā)改委審查待批，項(xiàng)目總投資約2.8億元。根據(jù)《水利部辦公廳國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展“十四五”大型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造實(shí)施方案編制工作的通知》（辦農(nóng)水〔2020〕56號(hào)）要求，“兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”（公益性人員基本支出和公益性維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助）落實(shí)率達(dá)到95%以上的灌區(qū)才可列入“十四五”續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造。

目前，灌區(qū)為70%差額公益性單位，達(dá)不到列入國(guó)家“十四五”續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造“兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”落實(shí)率95%以上的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)右江灌區(qū)“十四五”續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造項(xiàng)目形成“卡脖子”。

2.4 專業(yè)人才缺乏，優(yōu)化內(nèi)部人事結(jié)構(gòu)的必要性

人員編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是灌區(qū)管理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的核心。根據(jù)百色市委編辦《關(guān)于右江灌區(qū)管理局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的批復(fù)》（百編〔2015〕140 號(hào)）規(guī)定，右江灌區(qū)管理中心設(shè)有5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，下屬5個(gè)站所，人員編制數(shù)55名。人員結(jié)構(gòu)：中心主任1名，副主任3名，總工程師1名，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及下屬站所正科長(zhǎng)級(jí)10 名，副科長(zhǎng)級(jí)10 名，管理或技術(shù)人員28名，后勤服務(wù)聘用控制數(shù)2名；2020年市委編辦《關(guān)于重新核定市水利局下屬事業(yè)單位后勤服務(wù)聘用人員控制數(shù)等事項(xiàng)的通知》（百編〔2020〕165 號(hào)）規(guī)定，右江灌區(qū)管理中心重新核定差額事業(yè)編制30人，后勤服務(wù)聘用人員控制數(shù)25名。但由于單位屬于差額撥款性質(zhì)，各項(xiàng)保障不到位，難以吸引和留住技術(shù)人才，而近幾年灌區(qū)又處于體制改革工作階段不允許使用編制，所以人員老化較為嚴(yán)重，正科、副科級(jí)和專業(yè)技術(shù)崗位無法達(dá)到聘用標(biāo)準(zhǔn)，目前，右江灌區(qū)管理中心現(xiàn)有在職事業(yè)編制22名，后勤服務(wù)聘用控制數(shù)19名，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為：中心主任1名，副主任2名，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及下屬站所正科長(zhǎng)級(jí)0名，副科長(zhǎng)級(jí)7名，空崗空編比較多，編制人員結(jié)構(gòu)不合理。

如今，整個(gè)灌區(qū)水庫、渠道防汛值班、供水配水管理、工程巡查管護(hù)、水毀工程修復(fù)等均人員配備不齊，在崗人員身兼多崗。造成汛期值班安排不合理、用水浪費(fèi)、配水不均，工程不能及時(shí)修復(fù)等嚴(yán)重影響，灌區(qū)都處于低質(zhì)量艱難運(yùn)行。因此，及時(shí)優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)較為迫切。

2.5 灌區(qū)事、企分離，純公益性事業(yè)服務(wù)的需要

根據(jù)《自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位和群團(tuán)組織與所屬企業(yè)脫鉤工作的通知》（桂政辦發(fā)〔2016〕26號(hào)）和百色市機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于機(jī)構(gòu)改革期間推進(jìn)和規(guī)范事業(yè)單位調(diào)整的通知》（百機(jī)構(gòu)改革辦〔2019〕53號(hào)）精神，為了貫徹落實(shí)事業(yè)單位與管轄企業(yè)剝離，加強(qiáng)水管單位純公益性事業(yè)服務(wù)職責(zé)，右江灌區(qū)管理中心應(yīng)及時(shí)剝離生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和職責(zé)。

目前，百色右江灌區(qū)管理中心尚未剝離的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和職責(zé)有百色右江灌區(qū)管理中心漁業(yè)銷售組（百東河水庫壩后水電站）、農(nóng)業(yè)灌溉和城鎮(zhèn)供水等水費(fèi)收繳。以上活動(dòng)和職責(zé)近3 年收益情況：百色市右江灌區(qū)管理中心漁業(yè)銷售組（百東河水庫壩后水電站）渠首水電站裝機(jī)容量為2×800 kW，年發(fā)電量約220萬kWh，2019年、2020年、2021年發(fā)電收入分別為30.09 萬、54.83 萬、55.62 萬元；2019 年、2020年、2021年右江灌區(qū)管理中心水費(fèi)總收入分別為168.77萬、136.17萬、238.34萬元。

2.6 農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)抗拒，水費(fèi)征收困難

目前，右江灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)仍由灌區(qū)職工走村入戶、一戶一收，由于缺乏有效的行政措施和法律做支撐，全靠群眾主動(dòng)繳費(fèi)意識(shí)，很多群眾不愿意繳納灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)。特別是近年來，國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)惠農(nóng)政策后，不少群眾甚至以國(guó)家免征農(nóng)業(yè)稅、補(bǔ)貼農(nóng)民種糧為由，對(duì)征收農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)不配合和抗拒，經(jīng)常拖欠、甚至拒絕繳納農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)。雖然灌區(qū)在農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)征收過程中做了大量艱苦細(xì)致的工作，但整個(gè)征收工作仍不理想。農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)收入是灌區(qū)收入的關(guān)鍵部分，占灌區(qū)很大比重的經(jīng)濟(jì)來源，水費(fèi)征收不上，干部職工待遇無法落實(shí)，水利工程不能維修養(yǎng)護(hù)，嚴(yán)重影響了灌區(qū)水利工程的有效管理和灌溉供水服務(wù)質(zhì)量。

3 加快深化改革的建議

通過加快對(duì)右江灌區(qū)體制的深化改革，進(jìn)一步提高灌區(qū)運(yùn)行管理水平，提升業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量，建立健全灌區(qū)水利工程管理體制和高效運(yùn)行管理機(jī)制，提高灌區(qū)轄區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保轄區(qū)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)增收，為百色右江河谷流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供可持續(xù)發(fā)展的重要水資源保障。

3.1 加快灌區(qū)剝離生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和職責(zé)

為確保右江灌區(qū)更好的運(yùn)行管理，增強(qiáng)純公益性事業(yè)服務(wù)，結(jié)合灌區(qū)實(shí)際，應(yīng)加快剝離右江灌區(qū)管理中心生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和職責(zé)。參考其他大型灌區(qū)改革方式，建議對(duì)符合剝離條件的百色右江灌區(qū)管理中心漁業(yè)銷售組（百東河水庫壩后水電站）、農(nóng)業(yè)灌溉和城鎮(zhèn)供水等水費(fèi)收繳事業(yè)性職責(zé)，剝離劃歸百色市人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)下屬國(guó)資企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理和征收水費(fèi)，歸屬管理權(quán)最終以百色市人民政府審定為準(zhǔn)。

涉及到的資產(chǎn)和人員，加快清產(chǎn)核資審計(jì)和人員安置的工作，請(qǐng)有資質(zhì)的審計(jì)公司進(jìn)行產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)審計(jì)，與需要安置的人員進(jìn)行妥善協(xié)商。對(duì)百色右江灌區(qū)管理中心漁業(yè)銷售組（百東河水庫壩后水電站）的5 位運(yùn)行人員，可按照“人隨資產(chǎn)走”或“個(gè)人自謀職業(yè)”的自愿原則安置；原負(fù)責(zé)水費(fèi)收繳的工作人員均為灌區(qū)中心在職在編的運(yùn)行、管護(hù)人員兼任，剝離后，將此類人員歸灌區(qū)統(tǒng)一管理，安排在純公益性崗位工作，做到改革不留安置遺留隱患。

3.2 加快對(duì)灌區(qū)重新調(diào)整單位的分類和經(jīng)費(fèi)形式

為了保障右江灌區(qū)水利工程維護(hù)能夠正常安全運(yùn)行，也保證灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉能夠正常供水，又能確保灌區(qū)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收，促進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，保障國(guó)家糧食安全；同時(shí)，著力解決廣大干部職工后顧之憂和生活困難問題，激發(fā)職工工作積極性，穩(wěn)定職工思想，避免發(fā)生職工集體上訪事件，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，右江灌區(qū)應(yīng)加快對(duì)單位的分類和經(jīng)費(fèi)形式的重新調(diào)整，積極對(duì)接百色市水利局、財(cái)政局、市委編辦、市人力資源保障局、司法局等部門，將右江灌區(qū)管理中心單位分類由公益二類調(diào)整為公益一類，經(jīng)費(fèi)管理形式從財(cái)政差額撥款調(diào)整為財(cái)政全額撥款。

3.3 加快優(yōu)化灌區(qū)人員編制結(jié)構(gòu)

人員編制優(yōu)化后，更有利于專業(yè)化管理，因此，應(yīng)加快對(duì)右江灌區(qū)管理中心的人員編制結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和補(bǔ)充。

根據(jù)灌區(qū)工作內(nèi)容和履行法定職責(zé)業(yè)務(wù)要求，為避免管理不到位、責(zé)任缺失等問題，建議對(duì)人員編制合理配置，在編制總量55 名不變的情況下，調(diào)整人員編制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)減少后勤服務(wù)聘用控制數(shù)，適量增加專業(yè)技術(shù)事業(yè)編制5～10名，增加專業(yè)技術(shù)高等級(jí)崗位的設(shè)置；對(duì)有能力、有擔(dān)當(dāng)，又符合提拔條件的職工干部盡快進(jìn)行提拔和晉升，合理縮短提拔和晉升流程時(shí)間，及時(shí)補(bǔ)齊空崗空編。調(diào)整后有利于灌區(qū)工程管理的正常安全運(yùn)行需要，結(jié)構(gòu)上也較為合理，在今后管理工作中更加專業(yè)化。

3.4 推動(dòng)實(shí)施右江灌區(qū)“十四五”續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造項(xiàng)目

積極對(duì)接相關(guān)上級(jí)業(yè)務(wù)部門，推動(dòng)總投資約為2.8億元的右江灌區(qū)“十四五”續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造項(xiàng)目落地。

按照右江灌區(qū)“十四五”續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，本次改造工程建設(shè)包括：改造6座攔河堰壩，拆除重建、續(xù)建干、支渠100.386 km，拆除重建渠系建筑物337 座，改造部分排水建筑物，修復(fù)硬化管理道路28.56 km及灌區(qū)信息自動(dòng)化改造等。

通過現(xiàn)代化改造，加固干支渠工程，灌溉水有效利用系數(shù)提升至0.55以上；提升骨干工程設(shè)施配套率，消除灌區(qū)運(yùn)行安全隱患，完好率達(dá)到90%以上，灌溉設(shè)計(jì)保證率85%以上；完善信息化配套設(shè)施，灌區(qū)信息化覆蓋率達(dá)到80%以上，提升灌區(qū)水資源管理能力；增強(qiáng)灌區(qū)水生態(tài)管理和監(jiān)測(cè)，凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性，改善灌區(qū)生態(tài)環(huán)境；“兩費(fèi)”落實(shí)率達(dá)到95%，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理，提升管理能力和服務(wù)水平，爭(zhēng)取2035年基本實(shí)現(xiàn)右江灌區(qū)現(xiàn)代化。

3.5 農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)征收改革

改革后農(nóng)業(yè)水費(fèi)職責(zé)已劃出，右江灌區(qū)不再參與農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收工作。農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收工作由百色市政府指定國(guó)資企業(yè)負(fù)責(zé)，水費(fèi)收入歸市財(cái)政或國(guó)資企業(yè)受益。當(dāng)然，最好的情況是，農(nóng)業(yè)水費(fèi)直接由國(guó)家財(cái)政代為支付，以減輕種糧成本和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民種糧積極性，確保區(qū)域糧食安全。

體制深化改革后，右江灌區(qū)下屬管理站、所人員不征收水費(fèi)，免除繁重的農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)征收工作，騰出更多的時(shí)間和精力做好灌區(qū)水利工程的管理和維修養(yǎng)護(hù)工作，專注于業(yè)務(wù)管理，確保工程高效安全運(yùn)行，充分發(fā)揮灌區(qū)工程效益。

4 結(jié)語

大型灌區(qū)體制深化改革是建設(shè)現(xiàn)代化大型灌區(qū)的一項(xiàng)重任，通過體制深化改革，盡早補(bǔ)齊大型灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板，建立大型灌區(qū)工程長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)大型灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理，提高大型灌區(qū)灌溉保證率和水資源利用率，提升大型灌區(qū)管理能力和服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)大型灌區(qū)現(xiàn)代化、良性可持續(xù)發(fā)展。