對(duì)深圳市光明區(qū)耕地保護(hù)利用模式的思考

◎ 邱曉佳

耕地是人類(lèi)賴(lài)以生存的基本資源,也是國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源。隨著城市化進(jìn)程的不斷加速,高度城市化地區(qū)耕地?cái)?shù)量逐漸減少,且受工業(yè)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)投入品濫用等因素影響,耕地質(zhì)量總體偏低,耕地保護(hù)面臨前所未有的壓力。為了保護(hù)和利用好耕地這一重要資源,高度城市化地區(qū)應(yīng)在優(yōu)化耕地空間布局的基礎(chǔ)上,創(chuàng)新耕地保護(hù)利用模式,實(shí)施耕地多功能管理,充分發(fā)揮耕地的生態(tài)功能,多措并舉拓寬補(bǔ)充耕地途徑。筆者在分析總結(jié)深圳市光明區(qū)耕地保護(hù)利用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)高度城市化地區(qū)的耕地保護(hù)利用工作進(jìn)行初探。

一、研究區(qū)概況

光明區(qū)是深圳市北部的科技創(chuàng)新中心,是一個(gè)生態(tài)型高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)新城。光明區(qū)總面積15 538 公頃,約占深圳市總面積的8%,是深圳市耕地占比最高的區(qū)（不含深汕特別合作區(qū)）,但耕地保護(hù)目標(biāo)卻占深圳市的近一半。

在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查時(shí),光明區(qū)耕地面積973.33 公頃,略低于《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020 年）》調(diào)整完善方案規(guī)定的1 013.33 公頃耕地保有量。為完成耕地保有量任務(wù),從2019 年起,光明區(qū)陸續(xù)開(kāi)墾了200多公頃耕地,在2021 年度國(guó)土變更調(diào)查中被認(rèn)定為新增耕地。目前現(xiàn)有耕地1 166.67 公頃,其中以水澆地為主,占96.00%,水田和旱地分別為40 公頃和6.67 公頃。

根據(jù)光明區(qū)2018 年耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)可知,光明區(qū)耕地的質(zhì)量等別集中在4 等,占耕地總面積的77.53%；耕地坡度級(jí)別主要為1 級(jí),占耕地總面積的67.86%,其次是2 級(jí)和3 級(jí),共占31.46%?？傮w而言,光明區(qū)的耕地質(zhì)量分布較均勻,轄區(qū)內(nèi)無(wú)1 等、2 等級(jí)別的優(yōu)質(zhì)耕地,耕地坡度較為平緩,普遍適合糧食作物的生長(zhǎng)發(fā)育。

近年來(lái),光明區(qū)建設(shè)用地需求急劇增加,土地資源十分緊缺,耕地資源拓展空間有限,耕地保護(hù)壓力巨大。

二、創(chuàng)新做法與成效

（一）提前部署,量質(zhì)并重,集中開(kāi)墾連片耕地

2019 年以來(lái),光明區(qū)結(jié)合耕地空間布局和發(fā)展需求,提前部署了永久基本農(nóng)田優(yōu)化工作,統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)布局,研判未來(lái)5～10 年的重大項(xiàng)目用地需求,提前開(kāi)墾部分集中連片耕地,以國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線(xiàn)”劃定為契機(jī),將開(kāi)墾的新增耕地和優(yōu)質(zhì)耕地劃入新一輪永久基本農(nóng)田中,將部分零散的、不適宜穩(wěn)定利用以及需生態(tài)退耕的耕地調(diào)出現(xiàn)有永久基本農(nóng)田,優(yōu)化全域耕地和永久基本農(nóng)田的布局。這樣的做法既提升了耕地管理的便利性,又為重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地落地提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

（二）夯實(shí)智慧查違模式,建立多元化聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制

近年來(lái),光明區(qū)夯實(shí)智慧查違模式,全面啟動(dòng)無(wú)人機(jī)項(xiàng)目,共設(shè)置監(jiān)控點(diǎn)300 余個(gè),無(wú)縫覆蓋光明區(qū)除國(guó)有土地監(jiān)管范圍以外區(qū)域,對(duì)違規(guī)占用耕地開(kāi)展綠化造林、挖湖造景、非農(nóng)建設(shè)等耕地“非農(nóng)化”行為加大查處力度,對(duì)有令不行、有禁不止的嚴(yán)肅追究責(zé)任。此外,建立自然資源、農(nóng)業(yè)、水利等多部門(mén)多元化聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制,全力保障農(nóng)田灌溉用水。

（三）采取“一攬子”管護(hù)措施,創(chuàng)新開(kāi)展農(nóng)用地租賃權(quán)招標(biāo)

光明區(qū)積極創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制和方法,采取“一攬子”管護(hù)措施,成立區(qū)屬農(nóng)業(yè)公司對(duì)已征收的耕地進(jìn)行管理,持續(xù)加大耕地管護(hù)力度。2021 年12 月,光明區(qū)率先在全國(guó)建立了統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)市場(chǎng),同步構(gòu)建了自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái),并在光明街道逕口社區(qū)推出了首宗農(nóng)用地租賃權(quán)的公開(kāi)招標(biāo)。通過(guò)公布試點(diǎn)信息、選定試點(diǎn)地塊、制定租賃方案、發(fā)布租賃公告、組織公開(kāi)招標(biāo)等一系列工作,試點(diǎn)地塊于2022年1 月成功租賃,首宗通過(guò)平臺(tái)租賃農(nóng)用地的創(chuàng)新租賃方式取得圓滿(mǎn)成功。

三、存在的問(wèn)題

（一）零散耕地占比大,存在撂荒棄耕現(xiàn)象

第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,光明區(qū)耕地總面積973.33 公頃,耕地圖斑個(gè)數(shù)1 710 個(gè),單個(gè)圖斑平均面積不足0.67 公頃,其中0.67公頃以下圖斑面積占耕地總面積的53%。耕地布局零散,不利于集約化、規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

受城市化快速發(fā)展的影響,與2009 年相比,光明區(qū)耕地碎片化程度進(jìn)一步加劇。光明區(qū)耕地減少部分主要集中在東南部,這與城區(qū)重點(diǎn)建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)相吻合。

目前,光明區(qū)零散耕地多采用以家庭為單位的傳統(tǒng)農(nóng)耕模式,主要種植蔬菜,易出現(xiàn)撂荒棄耕、亂搭亂建等現(xiàn)象。

（二）監(jiān)管缺位,耕地生態(tài)功能發(fā)揮不足

耕地是半人工半自然生態(tài)系統(tǒng),除了提供糧食生產(chǎn)功能,還提供維持生物多樣性等多種生態(tài)功能。光明區(qū)耕地生物種群結(jié)構(gòu)較為單一,生態(tài)功能暫未受到高度關(guān)注,未能充分發(fā)揮耕地的生態(tài)價(jià)值。全區(qū)裸土地面積120 公頃,覆綠難度大,農(nóng)田生態(tài)環(huán)境較脆弱,耕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性及抗逆性弱。部分耕地承租企業(yè)過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)效益,存在占耕挖塘、種植花卉果樹(shù)及濫用化肥等現(xiàn)象,忽視了耕地的生態(tài)價(jià)值。

（三）土地供需不平衡,耕地后備資源緊缺

隨著城市化進(jìn)程的加快,光明區(qū)建設(shè)用地需求增大,人口居住和工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地占用耕地的比例顯著提高,耕地減少勢(shì)頭加快。當(dāng)前,光明區(qū)勇?lián)鷩?guó)家科技自立自強(qiáng)重大使命,努力建設(shè)世界一流科學(xué)城和深圳北部中心,建設(shè)用地和生態(tài)用地的需求短期內(nèi)難以改變,耕地保護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀。

為彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)所引起的耕地面積減少,光明區(qū)新開(kāi)墾出200 公頃新增耕地,大部分被納入新一輪永久基本農(nóng)田。目前,光明區(qū)可開(kāi)墾的新增耕地所剩無(wú)幾,耕地后備資源十分緊缺,落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”“進(jìn)出平衡”等任務(wù)的壓力非常大。

四、建議

（一）實(shí)施差別化用途管制,優(yōu)化普惠性補(bǔ)償機(jī)制

光明區(qū)應(yīng)建立耕地種植用途管控機(jī)制,禁止非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地,并明確耕地利用優(yōu)先序,落實(shí)好耕地用途管制和耕地“雙平衡”制度。參照上海郊野單元規(guī)劃模式,基于街道單元整合各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,明確規(guī)劃責(zé)任主體和耕地管制底線(xiàn),落實(shí)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的管控要求。對(duì)建設(shè)和農(nóng)用地占用耕地行為實(shí)施差別化用途管制,以鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管控占用耕地違法行為,以產(chǎn)權(quán)許可管控農(nóng)用地的使用,促進(jìn)耕地的合理利用、治理和保護(hù)。

針對(duì)轄區(qū)內(nèi)零散耕地做好引導(dǎo)復(fù)耕,優(yōu)化耕地保護(hù)及普惠性補(bǔ)償機(jī)制,制定光明區(qū)保護(hù)普惠性補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則,對(duì)上一年度按耕地規(guī)定落實(shí)種植的集體土地所有權(quán)單位和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)單位進(jìn)行補(bǔ)償,加大對(duì)零散耕地種植糧食作物的補(bǔ)償力度。力爭(zhēng)以耕地補(bǔ)償資金代替耕地整改資金,充分調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)單位和農(nóng)戶(hù)種植糧食的積極性,防止耕地拋荒,維持耕地資源的穩(wěn)定利用。

（二）強(qiáng)化耕地生態(tài)功能,改善區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境

在保障糧食安全的基礎(chǔ)上,光明區(qū)應(yīng)優(yōu)化耕地利用結(jié)構(gòu)和方式,布局自然生境與棲息地保護(hù)、藍(lán)色海灣保護(hù)修復(fù)、清碧水廊整治修復(fù)、生態(tài)綠廊整治修復(fù)、城市生態(tài)品質(zhì)提升、生態(tài)保護(hù)修復(fù)支撐體系等六類(lèi)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)重大工程,增強(qiáng)耕地的土壤保持、生物多樣性保護(hù)等多重生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能；合理規(guī)劃用地空間結(jié)構(gòu),把耕地和永久基本農(nóng)田納入光明區(qū)生態(tài)安全格局,完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),緩解濕地系統(tǒng)退化,治理生態(tài)用地破碎化等問(wèn)題；保持區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)、完整,按照山水林田湖草沙系統(tǒng)保護(hù)要求,全域統(tǒng)籌耕地、林地、河流水系等布局,提升光明區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

借鑒歐美農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),將規(guī)劃配置、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)發(fā)展方式、市場(chǎng)調(diào)控、政策協(xié)同等納入耕地多功能管理的統(tǒng)一框架,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科技的支持。對(duì)承租企業(yè)進(jìn)行篩選、統(tǒng)一培訓(xùn),引進(jìn)高新技術(shù)企業(yè),推廣高效農(nóng)業(yè)技術(shù),大力發(fā)展生物育種產(chǎn)業(yè),創(chuàng)新科研試驗(yàn)田,打造特區(qū)種業(yè)高地行業(yè),既防止承租企業(yè)濫用耕地,又切實(shí)提高耕地利用效率。完善耕地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值體系,開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查和開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià),初步建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算成果應(yīng)用路徑。探索建立以污染物總量、能耗強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算等減污降碳指標(biāo)為基礎(chǔ)的獎(jiǎng)懲制度,以分類(lèi)補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,建立健全生態(tài)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供融資風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保,強(qiáng)化耕地的生態(tài)功能。

（三）拓寬補(bǔ)充耕地途徑,減少建設(shè)占用耕地

在符合生態(tài)保護(hù)的前提下,積極拓寬補(bǔ)充耕地途徑,如土地整理復(fù)墾、耕地異地開(kāi)墾、合理購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)等方式,劃定耕地集中整治區(qū),開(kāi)發(fā)新的耕地資源。制定林果業(yè)發(fā)展區(qū)域規(guī)劃,制定激勵(lì)性補(bǔ)償機(jī)制,引導(dǎo)林果業(yè)“上山”,將平原地區(qū)種植林果業(yè)的地塊逐步退出,恢復(fù)為可長(zhǎng)期利用的穩(wěn)定耕地。

科學(xué)編制耕地“進(jìn)出平衡”總體方案,實(shí)施“小田并大田”,對(duì)耕地進(jìn)行集中優(yōu)化調(diào)整,將布局零散、實(shí)際用途改變及規(guī)劃沖突的耕地調(diào)出,在耕地周邊選取園、林、草、坑塘水面等適合整改開(kāi)墾的非耕地作為調(diào)入地塊,促進(jìn)耕地集中連片。同時(shí),完善批后監(jiān)管制度,細(xì)化監(jiān)管片區(qū),以盤(pán)活存量促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)利用為主要目的,降低閑置土地及批而未供土地處置率,減輕城市建設(shè)對(duì)耕地的占用以及耕地占補(bǔ)平衡壓力,實(shí)現(xiàn)一般耕地“上圖落地”,助力耕地保護(hù)任務(wù)落實(shí)到位。