提升法治化水平增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力
——《廣西壯族自治區(qū)土地管理?xiàng)l例》解讀（一）

◎ 胡朝娟,陳振婷

一、廣西土地管理工作邁入法治化、規(guī)范化的新階段

《條例》已于2023 年9 月22 日經(jīng)廣西壯族自治區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議表決通過,自2024 年1 月1 日起施行。這是廣西自然資源主管部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé),農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作以來(lái)制定的首部自然資源領(lǐng)域自治區(qū)級(jí)地方性法規(guī),也標(biāo)志著廣西土地管理工作邁入法治化、規(guī)范化的新階段。

《條例》的制定,貫徹落實(shí)了近年來(lái)習(xí)近平總書記關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、土地執(zhí)法等方面做出的重要指示批示精神,全面落實(shí)了黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于土地管理制度改革的新要求,完成了《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》等上位法授權(quán)立法的要求,總結(jié)提煉了廣西在土地管理方面探索出的一些好的經(jīng)驗(yàn)做法,適應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家土地管理改革形勢(shì)的新要求?！稐l例》設(shè)總則、國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、土地轉(zhuǎn)用和征收、建設(shè)用地使用和管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則共8 章66 條。

二、《條例》的亮點(diǎn)

《條例》保留現(xiàn)行《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》中關(guān)于國(guó)有荒山荒地荒灘審批、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)、農(nóng)村村民建房一戶一宅以及“平原地區(qū)和城市郊區(qū)每戶宅基地面積不得超過100 平方米,丘陵地區(qū)、山區(qū)每戶宅基地面積不得超過150 平方米”的宅基地面積規(guī)定,完成了法律法規(guī)關(guān)于耕地土壤表土剝離、未利用地的開發(fā)利用、農(nóng)村村民宅基地面積等方面的授權(quán)立法。同時(shí),《條例》對(duì)上位法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化與補(bǔ)充,將廣西成熟的改革經(jīng)驗(yàn)列入其中。

（一）建立國(guó)土空間規(guī)劃體系制度

《條例》明確廣西壯族自治區(qū)按照國(guó)家規(guī)定建立國(guó)土空間規(guī)劃體系,不另設(shè)其他空間規(guī)劃；規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)限,細(xì)化了國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制審批主體及報(bào)批程序；對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施情況開展評(píng)估和監(jiān)督檢查。國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。村莊規(guī)劃作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批依據(jù),對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)具有引領(lǐng)作用。

（二）推行田長(zhǎng)制,建立健全耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和健全糧食生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制

習(xí)近平總書記2021 年在廣西考察時(shí)首次提出建立田長(zhǎng)制的要求,而當(dāng)時(shí)通過地方立法形式明確田長(zhǎng)制的只有湖南和陜西兩省。通過立法明確田長(zhǎng)制,可壓實(shí)各級(jí)保護(hù)耕地責(zé)任,堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”,嚴(yán)格管控耕地“非糧化”,推進(jìn)耕地保護(hù)網(wǎng)格化管理,切實(shí)保障國(guó)家糧食安全。

為調(diào)動(dòng)各方保護(hù)耕地和生產(chǎn)糧食的積極性,《條例》要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立種糧收益保障機(jī)制,建立健全耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和健全糧食生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制,守牢耕地保護(hù)紅線和保障糧食安全。此外,明確耕地破壞鑒定主體、程序,為查處破壞耕地違法行為提供法律支撐。

（三）規(guī)定可以不改變土地用途征收集體土地

《條例》明確為了公共利益的需要,在不改變土地用途、不需要辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)的情況下,可以將集體所有的土地按照法定程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征收為國(guó)有。這是首次通過地方立法形式明確了“只征不轉(zhuǎn)”的程序性規(guī)定,保障了政府組織實(shí)施的自然景觀、濕地等生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)等項(xiàng)目用地的需求,更有利于生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)。

（四）彈性供地、“凈地”供應(yīng)和土地儲(chǔ)備制度入法

將廣西推行的先租賃后出讓、在法定出讓最高年期內(nèi)合理確定土地出讓年期等彈性供地經(jīng)驗(yàn)寫入《條例》,這一舉措降低了用地成本,滿足了產(chǎn)業(yè)差別化的用地需求,可優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境,促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；“凈地”供應(yīng)可以遏制“毛地”出讓過程中的一些問題,有效防止土地閑置；將廣西土地儲(chǔ)備分級(jí)管理的經(jīng)驗(yàn)寫入《條例》,明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。上述內(nèi)容填補(bǔ)了法規(guī)空白,提高了制度的法律地位。

（五）建立自治區(qū)土地督察、執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查和協(xié)作制度

《條例》規(guī)定,廣西壯族自治區(qū)人民政府自然資源主管部門根據(jù)授權(quán)可對(duì)設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府進(jìn)行土地督察,市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查制度,壓實(shí)基層法定職責(zé),推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層下沉、向其他部門延伸。相關(guān)部門建立土地執(zhí)法部門協(xié)作、區(qū)域協(xié)作機(jī)制。

（六）閉環(huán)了土地征收鏈條

一是明確土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果的確認(rèn)程序。首先,對(duì)無(wú)法確認(rèn)或者拒不確認(rèn)的,有關(guān)主管部門或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)在調(diào)查結(jié)果中注明原因,對(duì)調(diào)查結(jié)果采取見證、公證等方式留存記錄,并在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公示,時(shí)間不少于十個(gè)工作日。其次,對(duì)公示有異議的要及時(shí)核查處理。最后,對(duì)逾期不辦理補(bǔ)償?shù)怯浀?按照土地現(xiàn)狀調(diào)查公示結(jié)果予以確定。

二是明確要求退出土地或者遷出房屋的規(guī)定。對(duì)已簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的被征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人未按照協(xié)議約定退出土地或者遷出房屋,經(jīng)催告后仍不退出或者遷出的,設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府可以做出要求其退出土地或者遷出房屋的書面決定。在規(guī)定的期限內(nèi)不退出土地或者遷出房屋,也不在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的,設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府可依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

三、《條例》實(shí)施后產(chǎn)生的積極影響

《條例》是《中華人民共和國(guó)土地管理法》的配套地方性法規(guī),構(gòu)建了廣西國(guó)土空間規(guī)劃體系,規(guī)范和細(xì)化了全區(qū)的耕地保護(hù)、土地轉(zhuǎn)用和征收、建設(shè)用地等管理制度?！稐l例》的實(shí)施,可優(yōu)化全區(qū)的營(yíng)商環(huán)境,提升全區(qū)土地管理的法治化水平,為夯實(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)和保障。

一是建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革,明確各級(jí)、各類國(guó)土空間規(guī)劃編制的審批和實(shí)施監(jiān)督要求,促進(jìn)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局。

二是堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線,堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”,嚴(yán)格管控耕地“非糧化”,推進(jìn)耕地保護(hù)網(wǎng)格化管理,切實(shí)保障國(guó)家糧食安全。

三是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。對(duì)土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理等制度進(jìn)行了較大的改革,可維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

四是強(qiáng)化土地要素對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)和保障作用。將廣西的改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉上升為法規(guī)制度,豐富建設(shè)用地供應(yīng)、土地儲(chǔ)備等制度內(nèi)容,填補(bǔ)法律空白,發(fā)揮法治對(duì)改革的推動(dòng)和引領(lǐng)作用。

四、特別提醒

《條例》自2024 年1 月1 日起施行,2001 年7 月29 日廣西壯族自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過的《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》同時(shí)廢止。