生育支持政策何以有效？*
——基于政策工具與目標匹配的視角

于 萌

提要：生育支持政策是由多重政策工具組成的政策群，其政策效果不僅取決于單一政策工具的效力，同時也受到不同政策工具間銜接與組合的影響。在我國亟需構建“三孩”配套生育支持政策的背景下，通過對生育支持政策工具運行邏輯的理論解析和韓國生育支持政策失靈的現(xiàn)實鏡鑒，結合我國制度情境，從明確生育支持政策的綜合性目標、關注政策工具的差異化效力和組合效果、營造生育友好型政策環(huán)境三個方面為完善我國的生育支持政策提出對策建議。

引 言

近年來，隨著我國生育率不斷降低，經濟風險和社會風險累積疊加并逐漸顯現(xiàn)。對此，我國生育政策開始從“制度性限制”向“社會性支持”轉變。“十四五”規(guī)劃明確指出，需要積極提升生育政策的包容性。黨的二十大報告指出，“建立生育支持政策體系，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。近年來各地方政府紛紛出臺相關生育支持政策，作為“三孩”政策的配套措施。例如全國多地加快推進普惠托育服務體系建設，為3歲以下嬰幼兒提供日間照顧服務。四川省攀枝花市出臺全國首個育兒補貼金政策，對按政策生育二、三孩的家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補貼金，直至孩子3歲。另外多個省市除延長產假外，還單獨增設育兒假，規(guī)定在子女3周歲以前，夫妻每人每年可享受5-15個工作日的育兒假。

上述政策實踐在許多西方發(fā)達國家已普遍施行。自20世紀70年代起，西方國家在經歷生育率持續(xù)下降后，紛紛出臺與生育和養(yǎng)育相關的社會支持政策，構建了包括養(yǎng)育津貼、育兒假、托育服務和稅收優(yōu)惠等一攬子政策。然而從政策效果來看，除少部分國家通過政策轉型實現(xiàn)了生育率的提升外，大多數(shù)國家仍然沒能擺脫低生育陷阱。大量生育支持政策“失靈”案例的出現(xiàn)，使得越來越多的研究關注到生育支持政策與生育率之間并非簡單的線性關系，(1)劉中一：《OECD國家的家庭政策借鑒與我國的本土化考量》，《學術論壇》2021年第1期。政策介入在緩解低生育問題上也并不是屢試不爽的“靈丹妙藥”。

為保障政策介入的有效性，厘清生育支持何以有效以及為何失靈至關重要。已有研究認為，生育支持政策的失靈源自政策變革滯后、(2)申小菊、張聞雷：《人口慣性和生育政策選擇:國際比較及啟示》，《南方人口》2018年第2期。生育政策與民眾響應之間存在激勵不相容的問題(3)朱薈、蘇楊：《基于激勵相容理論的韓國生育政策實踐檢視——兼論對中國的啟示》，《人口與經濟》2019年第3期。等方面。從公共政策視角出發(fā)，生育支持政策是一個典型的政策群(Policy Package)，其政策工具涵蓋家庭、工作和社會保障等多個領域，這就使得生育支持的政策效果較為復雜。從結果邏輯出發(fā)，政策的有效性可以理解為政策工具與政策目標的匹配程度，(4)丁煌、楊代福：《政策工具選擇的視角、研究途徑與模型建構》，《行政論壇》2009年第3期。而政策工具的運作包含雙重邏輯：第一，單個政策工具的效力問題。即政策工具為政策目標實現(xiàn)所做出的貢獻。第二，多重政策工具的合力問題。政策工具并不是相互孤立的，通常是“擁擠”(5)顧建光：《公共政策工具研究的意義、基礎與層面》，《公共管理學報》2006年第4期。的，政策工具之間的相互作用且是否形成合力對政策效果的實現(xiàn)同樣重要。為此，本文以政策目標與工具的匹配性界定生育政策的有效性，從政策工具的視角出發(fā)，提煉生育支持政策的內在運行邏輯。并結合韓國生育支持政策的實踐經驗，揭示生育支持政策失靈的機理，以期為完善我國生育支持政策提供鏡鑒與參考。

一、生育支持政策的運行邏輯：基于政策工具與目標匹配的分析框架

(一)生育支持政策目標的復雜性

在20世紀中葉以前，兒童都被視為“私人物品”，對兒童的照顧和投資被當作家庭和父母的責任。代表公權力的政府和國家，只有在家庭失靈或父母缺位時才能介入。(6)馬春華：《重構國家和青年家庭之間的契約：兒童養(yǎng)育責任的集體分擔》，《青年研究》2015年第4期。進入后工業(yè)社會，隨著勞動力市場的轉型，以及女性就業(yè)率的增加，傳統(tǒng)的家庭主義策略和性別分工模式逐漸瓦解。加之兒童作為人力資本的地位越來越凸顯，對兒童的投資超越了個人消費和收益，成為關系到國家經濟和社會發(fā)展的重要因素。由此，兒童從“私人物品”逐漸轉變?yōu)?準)“公共物品”，(7)Nancy Fraser，“After the Family Wage：Gender Equity and the Welfare State，”Political Theory，Vol.22，No.4，1994，pp.591-618.要求政府介入以應對家庭和市場的失靈。(8)Mary Daly，“Care As a Good for Social Policy，” Journal of Social Policy，Vol.31，No.2，2002，pp.187-206.早在19世紀后期，法國政府就針對低生育問題進行了政策支持。20世紀初期，北歐國家也意識到人口可持續(xù)發(fā)展的重要性，在完善社會保障制度的過程中，引入了家庭津貼制度。20世紀70年代以后，低生育現(xiàn)象普遍在發(fā)達國家中擴散，西方國家對家庭的政策介入逐漸從收入保障轉向了或明或暗的以生育支持為主線的政策干預。

生育支持政策作為一項對生育決策和生育行為進行干預的公共政策，旨在通過政策干預影響家庭的生育決策，以此來提高生育率。(9)楊菊華：《生育支持與生育支持政策：基本意涵與未來取向》，《山東社會科學》2019年第10期。加里·斯坦利·貝克爾(Gary Stanley Becker)試圖通過理性選擇理論和成本—收益理論來解釋現(xiàn)代社會的低生育問題。將生育視為個人衡量成本和效用后理性選擇的結果。新家庭經濟學將養(yǎng)育子女的成本總結為以下幾種：第一，涉及衣食住行、教育費用和醫(yī)療費用等的經濟成本；第二，養(yǎng)育子女所投入的時間成本；第三，在生育與工作普遍不兼容的情境下，女性因懷孕、生產和照顧子女而減少收入、中斷就業(yè)以及遭遇職業(yè)發(fā)展障礙等的機會成本。(10)加里·斯坦利·貝克爾：《家庭論》，王獻生、王宇譯，商務印書館，2005年，第23頁。因此在成本約束驅動下，現(xiàn)代社會生育所帶來的經濟成本、時間成本以及機會成本的增加是導致家庭延遲甚至放棄生育的主要影響因素，也是個人風險規(guī)避的理性選擇。因此緩解低生育問題，就在于國家政策介入對生育成本的分擔程度，也涉及到家庭、勞動力市場以及整個社會多重領域的協(xié)同運作。

(二)經濟、服務、時間：生育支持的三種政策工具

受人口結構、社會文化、政治經濟制度等一系列因素的影響，每個國家在其特有的政策情境下，會采用不同的政策規(guī)定和政策工具來應對低生育問題，通?？蓺w納為經濟支持、服務支持和時間支持三種。(11)Olivier Thevenon，“Family Policies in OECD Countries：A Comparative Analysis，”Population and Development Review，Vol.37，No.1，2011，pp.57-87.

第一，經濟支持政策是對養(yǎng)育子女的家庭提供的直接或間接的經濟補償，以分擔家庭養(yǎng)育經濟成本、緩解家庭經濟負擔的政策工具。主要包括兒童津貼、養(yǎng)育津貼、家庭津貼以及稅收優(yōu)惠等。經濟支持政策工具歷史悠久，政策顯性較強，適用范圍較廣。經濟支持政策最早是作為反貧困政策開始的，隨著家庭形態(tài)和兒童養(yǎng)育環(huán)境的變化，逐漸從反貧困政策轉移到國家和社會分擔家庭養(yǎng)育經濟成本的生育支持政策。(12)Patrick Nolan，“Tax Relief for Breadwinners or Caregivers? The Designs of Earned and Child Tax Credits in Five Anglo-American Countries，” Journal of Comparative Policy Analysis，Vol.8，No.2，2006，pp.167-183.早在1799年，英國就開始為有家庭養(yǎng)育責任的勞動者提供稅收優(yōu)惠。19世紀后期，歐洲部分國家開始實行家庭津貼或兒童津貼等現(xiàn)金轉移支付政策以緩解生育率下降的趨勢。當前全世界約有108個國家實行兒童或家庭津貼制度，其中采用普惠性津貼支付的國家有26個，大部分國家為選擇性的現(xiàn)金轉移支付。(13)Isabel Ortiz， Social Protection for Children：Key Policy Trends and Statistics，20141208，https://www.ilo.org/secsoc/information-resources/publications-and-tools/policy-papers/WCMS_366592/lang-en/index.htm，20220315.普惠性津貼主要以兒童福利與發(fā)展為主要目標。而選擇性現(xiàn)金轉移支付通常以家庭收入和兒童年齡等作為支付條件，其主要目的是緩解貧困家庭子女養(yǎng)育的經濟負擔。法國等國的兒童津貼以子女數(shù)量和出生順序等為條件進行差額支付，除緩解家庭養(yǎng)育負擔外，在一定程度上還具有鼓勵生育的作用。

同津貼一樣，稅收政策也是廣泛應用的經濟支持政策工具。稅收優(yōu)惠政策不局限于一次性的補償，是相對持續(xù)性更強的經濟支持政策。除子女養(yǎng)育支出外，稅收優(yōu)惠還可以擴大到子女教育和醫(yī)療等家庭支出。由于稅收優(yōu)惠不要求直接的公共財政支出，是政府相對偏好的政策工具。(14)Joelle Sleebos，“Low Fertility Rates in OECD Countries：Facts and Policy Responses，”in OECD Social Employment and Migration Working Papers No.15，Paris：OECD Publishing，2003，pp.4-5.且稅收優(yōu)惠直接與收入掛鉤，能夠增加家庭的實際收入，有利于緩解家庭養(yǎng)育的經濟負擔。(15)Kevin Milligan，“Subsidizing the Stork：New Evidence on Tax Incentives and Fertility，”Review of Economics and Statistics，Vol.83，No.3，2005，pp.539-555.但稅收優(yōu)惠條件的設置，也會直接影響受惠對象的受益范圍和保障效果。

第二，服務支持作為兒童照顧社會化的重要政策工具，為家庭提供替代性照顧服務，以減輕家庭的照顧負擔。社會化的托育服務最早是由教會等慈善組織和市場供給的，直到20世紀初，公共部門才正式介入社會服務的供給和生產。嬰幼兒托育服務在大部分國家都是從選擇性和補缺性供給發(fā)展而來的。(16)Thomas Bahle，“The Changing Institutionalization of Social Services in England and Wales，F(xiàn)rance and Germany：Is the Welfare State on the Retreat?”Journal of European Social Policy，Vol.13，No.1，2003，pp.5-20.盡管津貼制度的歷史更為悠久，但近年來發(fā)達國家普遍呈現(xiàn)出減少津貼給付，擴大托育服務供給的政策變化趨勢。(17)于萌、匡亞林：《低生育時期家庭政策體系應如何構建？——基于OECD國家家庭政策的組態(tài)分析》，《社會建設》2021年第6期。OECD數(shù)據(jù)顯示，當前發(fā)達國家3歲以下平均兒童入托率約為40%，3歲以上兒童的入托率幾乎維持在90%以上。

服務支持是將原本由家庭承擔的照顧勞動轉移到政府或市場，在具體政策介入過程中，有照顧勞動主體的社會化和照顧費用社會分擔兩種機制。照顧勞動主體的社會化是由政府直接提供服務以減輕家庭照顧的經濟成本和時間成本，目前大部分北歐國家以這一方式提供支持。照顧費用社會分擔主要是由國家提供現(xiàn)金補償或者服務券的方式介入。當國家以家庭照顧為前提提供現(xiàn)金補償時，家庭照顧勞動的價值得到認可，養(yǎng)育的經濟負擔在一定程度上得到緩解。但照顧勞動的主體仍是家庭，因此在緩解養(yǎng)育經濟成本的同時，對時間成本的調節(jié)效果并不明顯。當政府提供托育費用補貼或服務券用于幫助家庭購買托育服務時，其服務的質量決定了照顧社會化的水平。若托育服務市場供給主體單一，且服務質量較差，不符合家庭實際需求時，家庭仍會選擇放棄購買市場服務，通過家庭內部分擔的方式解決照顧問題，照顧責任再次回歸家庭，養(yǎng)育的時間成本仍沒能得到緩解。由此可見服務支持的政策供給的方式也會影響?zhàn)B育成本的緩解效果。

第三，休假政策主要通過為勞動者提供照顧時間保障來緩解勞動者就業(yè)與生育、養(yǎng)育行為的沖突，主要包括產假、育兒假和彈性工作時間等政策。休假政策起源于工業(yè)革命時期對女性勞動者的保護，為其提供生育后恢復身體的時間。20世紀60年代后，女性勞動力市場參與率的增加引發(fā)了家庭照顧勞動與就業(yè)之間的矛盾，發(fā)達國家開始實行育兒假政策，以保障勞動者可暫時離開有薪勞動市場照顧年幼子女。在結束照顧子女后，又可以恢復有薪勞動。

育兒假政策是典型的工作與家庭“順序平衡”對策。盡管在保障女性勞動權和父母權上發(fā)揮著重要作用，但當勞動力市場內性別公平和家庭友好氛圍不成熟時，育兒假的使用通常會受到限制。并且育兒假的使用通常與勞動力市場內的“身份”掛鉤，在大部分國家，育兒假的主要受惠對象是公共部門和大企業(yè)女性勞動者。(18)Jane Lewis，“Gender and the Development of Welfare Regimes，” Journal of European Social Policy，Vol.2，No.3，1992，pp.159-173.大量低學歷、勞動技能熟練程度低的勞動者，因休假期間收入無法得到保障，而不能享受育兒假政策的優(yōu)惠。當育兒假時間較長時，使用育兒假也會導致女性生命周期內收入和養(yǎng)老金的減少，并且在職業(yè)發(fā)展上也受到諸多限制，反而增加了女性就業(yè)的機會成本。因此當前部分國家在調整育兒假政策時，將其縮短至合適的時長，并通過子女養(yǎng)育期間的彈性工作制和擴大父親育兒假的方式，降低勞動者就業(yè)的機會成本。(19)Ann-Zofie Duvander，Trude Lappegard，Gunnar Andersson，“Family Policy and Fertility：Fathers’ and Mothers’ Use of Parental Leave and Continued Childbearing in Norway and Sweden，”Journal of European Social Policy，Vol.20，No.1，2010，pp.45-57.

(三)生育支持政策的內部結構化

生育支持政策其政策目標的復雜性和政策工具的多樣性，使得政策投入與產出之間不是單純的線性關系，為保障其有效運行需要注意以下幾方面。

首先，政策目標的選擇。生育支持政策其主要目標在于提高生育率。由于導致低生育的原因較為復雜，降低生育的經濟、時間和機會成本是提高生育率這一政策目標的重要“媒介”，這三個“子目標”的實現(xiàn)程度直接影響著提升生育率這一總目標的實現(xiàn)。這三個子目標并不是排他的，甚至在一定程度上是相輔相成的。決策者在制定政策時，受政策環(huán)境和財政等條件的制約，三個子目標并不一定全部具有政策顯性，有些目標可能會被重視，有些目標被忽略甚至被擱置。因此三個子目標的權重和優(yōu)先順序對總目標的實現(xiàn)有較大影響。

其次，單個政策工具的篩選與設計。經濟支持、服務支持和時間支持三種政策工具在一定程度上都可以降低生育的經濟成本、時間成本和機會成本，但政策工具的多元化對應政策對象的多樣化就使得政策工具的效果實現(xiàn)變得復雜。實際在運行中三種政策工具的效果并不是一貫的，受對象群體的收入情況、就業(yè)狀態(tài)等多重影響其政策效果有較大的差異。(20)Michael Shalev，“Class Divisions Among Women，” Politics & Society，Vol.36，No.3，2008，pp.421-444.如育兒假政策受惠對象主要為正規(guī)就業(yè)的女性群體，非正規(guī)就業(yè)者、小時工等群體通常被“排斥”?，F(xiàn)金津貼通常對低收入群體的經濟成本緩解效果要高于中高收入群體。托育服務以供給服務和費用補貼兩種機制運行，對有不同家庭需求的群體來說其政策效果也不盡相同。因此，單個政策工具的篩選要充分考慮到政策對象的群體性差異以及制度環(huán)境，并進行合理化的制度設計與安排。

再次，政策工具的合力。政府在解決低生育問題時通常會使用復數(shù)政策工具，通常在政府財政壓力下，“擁擠”的政策工具之間可能會相互排斥甚至“非此即彼”。并且由于政策工具的介入具有“非同時性”，這也導致了政策效果具有“時差”效應。因此經濟支持、時間支持和服務支持三種政策工具在特定的政策情境中，需要相互補充、彼此增效形成政策合力，以此有效推動政策目標的實現(xiàn)。(21)Kieron Flanagan， Elvira Uyarra，Manuel Laranja，“The ‘Policy Mix’ for Innovation：Rethinking Innovation Policy in A Multi-level，Multi-actor Context，” Research Policy，Vol.40，No.5，2011，pp.702-713.

圖1 生育支持政策工具與政策目標匹配的分析框架

生育支持政策效果的實現(xiàn)不僅要依靠單個政策工具在緩解生育經濟成本、時間成本和機會成本上的作用，同時也要依靠多維政策工具組合發(fā)揮“組合拳”效應，以推動提高生育率這一政策效果的實現(xiàn)。而生育支持政策的失靈，也正是基于政策目標與工具的錯配，這一錯配也體現(xiàn)在政策目標的設定、單個政策工具的失靈，以及政策工具組合的失效。

二、政策失靈：韓國的生育政策及其效果分析

失敗的教訓往往比成功的經驗更具啟發(fā)意義。在研究生育支持政策時，大部分研究都關注北歐國家的成功經驗。但從結果導向來看，目前大部分國家都面臨著生育支持政策“失靈”的問題。其中韓國就是我國在研究低生育應對問題時最值得關注的典型案例之一。第一，韓國與我國同受儒家思想和家庭主義價值觀的影響，且都建立了以社會保險為中心的社會保障體系，在家庭領域政策模式與政策偏好上具有一定程度的相似性；第二，韓國與我國類似，都曾為控制人口數(shù)量實行計劃生育政策，但隨著生育率下降，21世紀起韓國的政策范式從“限制生育”轉變?yōu)椤肮膭钌保湔咿D型對我國具有重要的借鑒意義；第三，為應對生育率下降問題，韓國政府從2006年開始實行“低生育、老齡化社會基本計劃”(22)韓國的低生育、老齡化基本計劃中應對低生育的政策包括結婚、生育養(yǎng)育、教育、住房、醫(yī)療、保健衛(wèi)生和青年就業(yè)等諸多政策。本文受篇幅所限，僅分析其中與生育和養(yǎng)育相關的支持政策。，將應對低生育問題上升為國家層面的重要議題。近20年來，韓國政府用于支持兒童和家庭的公共財政支出增長了近十倍，并構建了按照兒童生命周期進行制度安排的養(yǎng)育津貼、兒童津貼、免費托育服務以及產假和育兒假制度(見圖2)。(23)參考崔榮：《兒童養(yǎng)育支援體系的現(xiàn)狀與發(fā)展方向》，載《第十屆東亞社會保障模式研討會論文集》，2019年，第139頁。但韓國卻在生育支持政策的高峰期創(chuàng)下了歷史最低生育率。2018年韓國總和生育率首次跌破1下降至0.98后，2021年持續(xù)下降到0.81，成為世界上生育水平最低的國家之一。韓國在應對低生育問題上的政策努力與政策效果的矛盾性結果為分析政策工具的有效性提供了豐富的實證分析材料。通過集中分析韓國生育支持政策失靈的結構性問題，從政策目標與工具匹配的視角出發(fā)，剖析生育支持政策的失靈問題。

圖2 韓國生育支持型家庭政策體系

(一)政策工具的有效性分析

1.現(xiàn)金轉移支付的分層化效果

21世紀初期，韓國政府在探討低生育應對政策時，將生育率降低歸因于家庭養(yǎng)育經濟負擔的增加。為快速緩解生育率降低的趨勢，韓國政府將政策焦點集中在對生育和養(yǎng)育的經濟支持上。2009年，李明博政府執(zhí)政后，實行了養(yǎng)育津貼制度，政府為育有0-2歲子女的低收入家庭提供每月10萬韓元的補貼。此后樸槿惠政府將養(yǎng)育津貼支付對象擴大到86個月以下居家照顧的所有兒童，按兒童年齡每月支付10-20萬韓元。(24)2018年文在寅政府主政后，進一步調整了養(yǎng)育津貼制度，12個月以下居家照顧的兒童每月可領取20萬韓元養(yǎng)育津貼，24個月以下兒童每月15萬韓元，25-86個月兒童每月10萬韓元。農漁村兒童和殘疾兒童每月可領取20-30萬韓元養(yǎng)育津貼。除養(yǎng)育津貼外，2018年韓國國會通過了《兒童津貼法》，為所有7周歲以下兒童每月支付10萬韓元的兒童津貼。(25)韓國的兒童津貼在2018年實行之初，除家庭收入前10%的家庭以外，其余家庭的兒童每月均可獲得10萬韓元的兒童津貼。2019年起將兒童津貼的支付范圍擴大到所有兒童，成為真正普惠性支付的津貼制度。與此同時，韓國政府通過對有子女家庭收入稅的減免和免稅政策(26)育有20歲以下子女的家庭每人每年可享受150萬韓元的收入稅減免額度。除收入稅減免額度外，每名子女每年可減免15萬韓元稅收，子女數(shù)量超過3人時，可享受每人每年30萬韓元的稅收減免。、子女教育和醫(yī)療費用支出免稅政策(27)范圍為子女出生后的教育費用支出，包括學費、學習資料、校服、校車使用費和住宿費用等都可以享受稅收減免。并且子女醫(yī)療費用支出金額的15%也可享受免稅(每年最高700萬韓元)。、多子女(3人以上)高等教育低息貸款等免稅和退稅的間接性經濟補貼，進一步為養(yǎng)育子女家庭提供經濟支持。(28)養(yǎng)育3人以上子女家庭可申請1.7%的低利率高等教育貸款，用于支付子女接受高等教育階段的學費和生活費，可在子女就業(yè)后償還。

2．以“費用補貼”和“市場供給”為中心的托育服務困境

韓國政府正式介入兒童照顧起源于1991年《嬰幼兒托育法》的頒布，該法律規(guī)定兒童托育機構的主體是國家，因工作、疾病等不能照顧嬰幼兒的低收入家庭可享受公共托育服務，由此將原本為低收入群體提供的兒童照顧服務擴大到所有兒童。2009年韓國政府推出一系列“免費兒童照顧政策”，一方面，通過降低準入門檻、費用補貼和稅收優(yōu)惠等方式，鼓勵民辦機構參與托育服務供給，利用市場的效率快速滿足日益增長的兒童照顧社會化需求；(32)韓國政府在1997年修改了《嬰幼兒保育法》，將民營托育機構的準入由許可制變?yōu)樯暾堉?，即市場或個人設立托育機構，只需向有關部門提出申請即可。政府為民辦機構提供基本設施建設和教師工資等相關財政補貼，并對服務質量進行管理和監(jiān)督。另一方面，為所有7周歲以下兒童提供服務券(Voucher)，用于增強家庭的購買力。(33)韓國托育服務類型分為基本托育、夜間托育(19：30-翌日07：30)和24小時托育，政府均提供相應的服務券。夜間托育和24小時托育主要為滿足夜班或特殊工作性質的父母的托育需求。1歲以下兒童基本托育費用補貼為484000韓元，夜間補貼也為484000韓元，24小時托育費用補貼為726000韓元。

表1 2017年韓國與一些典型國家嬰幼兒托育率與嬰幼兒母親就業(yè)率比較

3.受限于勞動力市場環(huán)境和社會文化規(guī)制的休假政策

韓國在1953年制定勞動基本法時就規(guī)定了女性勞動者可享受60天的帶薪產假，2001年起產假延長至90天。另外韓國政府在1988年頒布《男女就業(yè)平等法》時規(guī)定男女職工都可以享受一年的育兒假。2001年韓國政府將原本無薪的育兒假變?yōu)閹叫菁?，此后育兒假津貼不斷增加。2019年韓國育兒假津貼的金額為前三個月支付70萬-150萬韓元，剩余時間為工資的50%(上限150萬韓元，下限70萬韓元)。子女在8周歲或小學二年級前其父母均可以休假。為鼓勵男性參與育兒，韓國政府規(guī)定父親可享受三個月收入替代率100%的育兒假，其余時間約為工資的50%。并且法律保障職工在育兒假后能夠回歸原工作崗位，或同等工資水平的工作崗位。

(二)韓國低生育政策目標與工具的匹配

第一，政策目標的偏差。與西方國家將對生育支持的重點放在促進工作與家庭之間的平衡不同，韓國政府建構家庭政策體系最直接的驅動力就是生育率的下降。韓國政府將低生育的主要原因歸于家庭養(yǎng)育經濟負擔的增加，在約10年的時間內就實現(xiàn)了從限制生育到鼓勵生育的制度轉型。政策焦點過度集中在快速分擔經濟成本上，相對忽視了緩解時間成本和機會成本的重要性?，F(xiàn)實中大部分養(yǎng)育子女的父母其平衡工作與家庭生活的需求在很大程度上并沒有因為生育支持政策的介入得到緩解，在繁重的照顧壓力和就業(yè)機會成本面前，延遲或放棄生育成為韓國青年不得已的“理性選擇”。

第二，政策工具的無差別應用。從政策工具的運行邏輯來看，各政策工具通常在特定群體或特定政策環(huán)境中才能發(fā)揮其效力。韓國的生育支持政策體系最大的特點之一就是“普惠”，2009年“兒童免費照顧政策”的完善，實現(xiàn)了覆蓋所有兒童的現(xiàn)金政策支持和服務政策支持。在緩解兒童貧困、保障兒童公平發(fā)展上發(fā)揮了重要作用，但群體之間的差異化需求卻很難得到滿足。尤其是雙薪家庭和非正規(guī)勞動群體的政策需求也在一定程度上被忽視，這就使得政策介入在緩解生育經濟成本、時間成本和機會成本的作用方面都不充分，難以實現(xiàn)提高生育率的政策目標。

第三，政策工具未形成合力。與西方國家依靠“家庭化”策略和“去家庭化”策略的順次應用實現(xiàn)工作與家庭平衡不同，韓國受政黨政治和生育率急速下降等現(xiàn)實因素的影響，每項政策在短時間內其政策規(guī)模和執(zhí)行力度都迅速擴大，使得生育支持政策體系同時形成了兩條政策路徑。一條是以養(yǎng)育津貼和兒童津貼為主的“家庭化”策略，另一條是基于托育費用補貼和育兒假、縮短勞動工時的“去家庭化”策略。在政策擴散過程中，政策顯性度高，且行政成本較低，可快速推廣的經濟支持政策逐漸占據(jù)了“優(yōu)勢”。一攬子政策的快速擴散沒能形成制度的相互補充，反而分散了政策效力，使得生育支持政策組合并沒能形成政策合力，直接導致政策支持難以對沖生育與就業(yè)之間的“鴻溝”。

三、結論與討論：基于我國政策情境的生育支持政策體系建構

低生育問題融合了人的價值觀、生活方式以及過去的經歷和對未來的預測等。在現(xiàn)代社會，低生育本身不應被簡單視為社會問題，而是一系列社會問題所產生的結果。在這一點上，韓國社會表現(xiàn)得尤為明顯。一方面，韓國所經歷的低生育問題符合發(fā)達國家后工業(yè)社會家庭在面臨勞動力市場和家庭結構變化過程中的風險規(guī)避行為，以及對婚姻和生育價值觀轉變后的個人理性選擇。另一方面，與西方國家子女養(yǎng)育模式和兩性平等社會氛圍不同的是，受儒家傳統(tǒng)文化的影響，韓國社會仍保持著對女性育兒的期待，在高強度和不穩(wěn)定的后工業(yè)時代勞動市場環(huán)境中，這進一步加劇了女性的就業(yè)成本。且一直以來，教育工具主義理念下家庭對教育的過度投資也加重了養(yǎng)育成本。因此韓國的低生育問題隱藏在 “壓縮的現(xiàn)代化”進程中，包含著社會轉型過程中未曾化解的一系列矛盾，這使得韓國的低生育問題相對西方社會而言更具復雜性。我國目前所經歷的生育率下降問題與韓國有異曲同工之處，也正是在這一意義上，韓國生育支持政策的實踐對我國更具參考和鏡鑒價值。

從對生育支持政策運行邏輯的理論解析和韓國實踐經驗的分析可以發(fā)現(xiàn)，生育支持政策由于其政策目標與政策工具的復雜性，目標設定、政策工具選擇以及組合等一系列問題的錯配都會引起政策失靈問題。在構建我國生育支持政策時，需要積極避免韓國生育支持政策中的諸多弊端，錨定政策目標，選擇合理的政策工具，從而提升生育支持政策的有效性。

第一，明確生育支持政策的綜合性目標。生育支持政策的目標在于提高生育率，但低生育作為社會問題的一個結果，其主要原因是生育成本提升進而影響家庭的生育決策。緩解經濟成本、時間成本和機會成本作為提高生育率的子目標，這三者并不是排他的，甚至在一定情況下存在疊加效應，任何一個子目標被忽視都可能會影響政策效果的實現(xiàn)。因此在制定生育支持政策時，要充分考慮如何從多角度降低生育成本的問題。得益于從新中國成立開始政府一直以來對女性人力資源的重視，我國女性一直保持著世界較高水平的經濟活動參與率。在當前我國的薪資和物價水平的背景下，女性作為有薪勞動者，在幫助家庭抵御經濟風險上發(fā)揮著重要的作用。因此在同時面臨照顧危機和家庭經濟問題雙重風險的復雜情境下，我國尤其要重視生育行為給女性勞動者所帶來的時間成本和機會成本問題，避免生育政策轉型加重女性家庭負擔以及對女性社會地位和經濟參與構成的沖擊。

第二，關注政策工具的差異化效力和組合效果。從生育支持政策的運行邏輯來看，單純提高政策工具的慷慨度難以發(fā)揮其效果，單個政策工具在不同收入、不同就業(yè)類型和性別群體之間其政策效果是不同的，因此政策工具需要準確定位和精準配套。鑒于我國普遍雙薪制的家庭結構特征，勞動形態(tài)和收入類型的多樣化可作為政策分層分類介入的重要指標，從勞動時間和收入綜合考慮政策對象和優(yōu)先順序。如表2所示，收入和時間雙重貧困的群體(如長時間低收入的體力勞動者)，應成為托育服務支持和經濟支持政策的優(yōu)先介入對象。針對收入貧困但照顧時間較為充裕的群體(如一人生計撫養(yǎng)者家庭、非正規(guī)就業(yè)者、小時工和未就業(yè)群體等)，可通過經濟補貼增加家庭收入，分擔其養(yǎng)育的經濟成本。收入較充足但照顧時間不足的群體(如中產階層雙薪家庭)，應以托育服務支持或者帶薪的育兒假來緩解其就業(yè)和家庭照顧之間的沖突，以此來構建生育成本的全方位、系統(tǒng)化分擔機制。

表2 基于勞動時間和收入情況的分層分類政策介入

保障分層分類政策精準介入，發(fā)揮政策組合拳效力，需要不斷完善各項生育支持政策。首先，基于當前我國的公共財政現(xiàn)狀，經濟支持應更多地傾向于低收入家庭。將當前針對困境兒童和孤兒的津貼補助適當擴大到以低保和低保邊緣為主的低收入家庭，以充分發(fā)揮經濟支持在緩解低收入家庭養(yǎng)育負擔、保障低收入家庭兒童健康成長中的效果。而對于工薪勞動者應更多從子女養(yǎng)育、教育和醫(yī)療支出方面采用稅收減免和優(yōu)惠措施，降低養(yǎng)育的經濟負擔。其次，明確產假和育兒假的功能及成本分擔機制。產假是女職工產后恢復身體的時間，而育兒假是保障勞動者在就業(yè)的同時照顧年幼子女的時間。就產假時長而言，國際勞工組織相關公約有“婦女須享受不少于14周產假”的規(guī)定。三孩政策實行以后，我國各地方政府普遍延長產假至158-188天。目前我國幾乎擁有世界上最長的產假，而育兒假僅為每年5-15天不等。產假過長而育兒假過短的制度設計，不僅不利于減輕家庭照顧的時間成本，反而會促成女職工的“特權”，增加女性的就業(yè)成本。因此應根據(jù)產假和育兒假的功能定位合理調整時長。同時更重要的是明確產假和育兒假期間的津貼待遇和勞動者應享受的權益，形成國家、企業(yè)和個人多元主體的分擔機制，避免企業(yè)負擔過重而影響勞動者權益的實現(xiàn)。在此基礎上逐漸探索將產假和育兒假待遇擴大到非正規(guī)就業(yè)群體的政策方案，減少生育保障的死角地帶。再次，在提高普惠托位數(shù)量的同時，注重服務的可及性和服務質量，營造家庭放心可托付的托育服務供給環(huán)境。將有限的托育服務資源適當向雙職工家庭傾斜，優(yōu)先滿足雙職工家庭的托育服務需求。

第三，營造生育友好型政策環(huán)境。正如生育率的下降是社會問題長期累積的結果一樣，生育率的恢復和提升也要經歷漫長的過程。因此在制定生育支持政策體系時要明確短期效應與長期效應，將生育支持納入整體的宏觀政策體系中統(tǒng)一考量。一方面，政策引導勞動力市場形成家庭友好型的政策氛圍，減少勞動者就業(yè)和享受產假、育兒假待遇的阻礙。另一方面，提升政策的包容性，在現(xiàn)有的文化情境和制度環(huán)境中，盡可能促進男性和女性在經濟活動和照顧勞動中的平等參與，為家庭生育和養(yǎng)育構建強有力的保障工具和支撐機制。