提高內(nèi)審成效的問題研究
——基于外匯管理視角

張露文

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

外匯管理是保障金融系統(tǒng)運行的重要環(huán)節(jié)，強化外匯管理內(nèi)部審計，有助于確保外匯局履職規(guī)范高效，防范化解外匯領(lǐng)域風(fēng)險，從而推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。隨著金融領(lǐng)域改革開放的深入推進，外匯管理不斷出現(xiàn)的新概念、新業(yè)務(wù)、新方法，使得外匯局內(nèi)部審計思路也面臨著全新的變革。審計既要包括政策落實部署情況、業(yè)務(wù)辦理、經(jīng)費管理、內(nèi)控制度建設(shè)等內(nèi)容、同時要兼顧合規(guī)審計與績效審計的有機結(jié)合，并著力推動事后審計監(jiān)督向事前事中審計前移，充分發(fā)揮審計早期介入和風(fēng)險防范的作用，更要注重審計成果轉(zhuǎn)化，做好審計“后半篇文章”，夯實問題整改并有效遏制屢查屢犯頑癥。

一、新形勢下對外匯管理內(nèi)部審計工作提出新要求

外匯局基本職能包括研究提出外匯領(lǐng)域管理政策及措施，負責(zé)國際收支和外匯收支統(tǒng)計、管理、預(yù)警和分析工作，負責(zé)經(jīng)常、資本項目外匯管理工作，依法檢查機構(gòu)執(zhí)行外匯管理法規(guī)的情況，處罰違法違規(guī)行為。在全面深化外匯領(lǐng)域改革開放的新形勢下，外匯管理職能具體體現(xiàn)為落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署和上級局工作要求，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展，防范外匯領(lǐng)域風(fēng)險等，新形勢下外匯局履職重心的轉(zhuǎn)變對外匯管理內(nèi)部審計工作提出了新要求。

（一）對內(nèi)審促進外匯局高效履職提出新要求

近年來，在合規(guī)性審計為主的傳統(tǒng)審計內(nèi)容以外，外匯局大力開展了與合規(guī)性審計相結(jié)合的內(nèi)部情況審計、政策落實情況審計、依法行政審計、事中事后監(jiān)管審計、履職績效審計、經(jīng)濟責(zé)任審計和審計整改監(jiān)督等項目。在全方位深化外匯領(lǐng)域改革開放的新形勢下，要求審計不僅要全面檢視被審單位的內(nèi)部管理和履職情況，同時要對其工作成效和履職績效進行評價和提出建議，建議不僅是糾錯整改的建議，也包括提質(zhì)增效的建議，從而充分發(fā)揮審計工作在防范化解內(nèi)部風(fēng)險、促進規(guī)范高效履職方面的積極作用。

（二）對內(nèi)審服務(wù)涉外經(jīng)濟發(fā)展提出新要求

在深化外匯領(lǐng)域改革，助力涉外經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的工作要求下，外匯局內(nèi)部審計應(yīng)更具參與性與建設(shè)性，從傳統(tǒng)合規(guī)審計逐漸向宏觀政策層面提供建設(shè)性意見建議過渡。這就要求審計人員在檢查各類業(yè)務(wù)規(guī)范性的同時，秉承服務(wù)涉外經(jīng)濟發(fā)展和預(yù)警防范風(fēng)險并重的原則，著力推動審計監(jiān)督由事后審計向事前事中審計前移，比起查錯糾弊更側(cè)重于預(yù)先防范問題發(fā)生，并以審計助力外匯局踐行金融為民、提高對外匯市場主體的服務(wù)程度，更好以內(nèi)審工作促進外匯局不斷深化對外改革開放和服務(wù)涉外經(jīng)濟發(fā)展。

（三）對審計人員能力水平提出新要求

深化外匯領(lǐng)域改革開放的背景下，外匯管理內(nèi)部審計人員不僅僅是常規(guī)外匯業(yè)務(wù)的核查員，而是要在提升外匯管理工作履職績效的同時，將審計重點放在對外匯領(lǐng)域風(fēng)險的有效控制，和對外匯宏觀政策層面提出有效建議意見方面。這就要求內(nèi)審人員要不斷加強對外匯領(lǐng)域政策措施的學(xué)習(xí)，努力提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)能力，切實轉(zhuǎn)變和改進審計理念，將思想和行動統(tǒng)一到中央對外匯管理改革開放的決策部署上，進而督導(dǎo)外匯局落實好各項具體工作。

二、當(dāng)前外匯系統(tǒng)內(nèi)部審計面臨的主要問題

在堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的大背景和全面深化外匯領(lǐng)域改革開放的新形勢下，外匯局內(nèi)部審計應(yīng)立足于外匯管理職能目標(biāo)，著眼于加強黨的建設(shè)，檢視被審單位貫徹執(zhí)行黨和國家政策措施、上級局決策部署和工作要求、管理外匯業(yè)務(wù)、強化執(zhí)法監(jiān)督、防范化解外匯領(lǐng)域重大風(fēng)險，落實“一崗雙責(zé)”等情況。從狹義角度主要表現(xiàn)為制度建設(shè)、內(nèi)部管理、行政許可、事中事后監(jiān)管以及執(zhí)法檢查等合規(guī)性、規(guī)范性情況，從廣義角度主要表現(xiàn)為決策部署、政策傳導(dǎo)、加強黨的建設(shè)等情況。外匯管理內(nèi)部審計屢審屢犯問題主要體現(xiàn)在以下方面：

images/BZ_75_383_952_2075_1011.png內(nèi)控制度內(nèi)控制度體系健全性 優(yōu)/良/一般/差內(nèi)控制度內(nèi)容全面性 優(yōu)/良/一般/差內(nèi)控制度更新及時性 優(yōu)/良/一般/差結(jié)合實際進行適應(yīng)性修訂情況 優(yōu)/良/一般/差內(nèi)部管理狹義角度（依法行政）內(nèi)控制度執(zhí)行情況 優(yōu)/良/一般/差崗位授權(quán)的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差系統(tǒng)用戶管理和操作的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差印章、檔案、重要空白憑證管理的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差執(zhí)法證管理的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差專項經(jīng)費管理的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差規(guī)范性文件制發(fā)的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差人員管理和結(jié)構(gòu)的合理性 優(yōu)/良/一般/差行政許可行政許可辦理流程的合規(guī)性 優(yōu)/良/一般/差行政許可辦理的及時性 優(yōu)/良/一般/差行政許可辦理結(jié)果的合規(guī)性 優(yōu)/良/一般/差行政許可公示管理的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差行政許可檔案資料的完整性 優(yōu)/良/一般/差事中事后現(xiàn)場/非現(xiàn)場核查程序的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差現(xiàn)場/非現(xiàn)場核查資料的完整性 優(yōu)/良/一般/差外匯檢查管理情況 優(yōu)/良/一般/差行政處罰執(zhí)行情況 優(yōu)/良/一般/差監(jiān)測與核查力度 優(yōu)/良/一般/差監(jiān)測與核查效率 優(yōu)/良/一般/差決策部署貫徹黨中央重大決策部署情況 優(yōu)/良/一般/差落實總行總局工作要求情況 優(yōu)/良/一般/差外匯管理重大風(fēng)險防范情況 優(yōu)/良/一般/差深化外匯領(lǐng)域改革開放和服務(wù)實體經(jīng)濟情況 優(yōu)/良/一般/差廣義角度（高效履職）政策傳導(dǎo)政策傳導(dǎo)效果 優(yōu)/良/一般/差政策反饋情況 優(yōu)/良/一般/差政策應(yīng)用場景及可操作性 優(yōu)/良/一般/差地方政府評價成效 優(yōu)/良/一般/差黨建情況組織工作情況 優(yōu)/良/一般/差廉政風(fēng)險防控情況 優(yōu)/良/一般/差“一崗雙責(zé)”落實情況 優(yōu)/良/一般/差談心談話制度落實情況 優(yōu)/良/一般/差人員干事創(chuàng)業(yè)精神 優(yōu)/良/一般/差

審計整改主要面臨以下難點：

（一）審計問責(zé)操作缺乏制度依據(jù)

外匯管理內(nèi)部審計過程中，審計部門主要以被審單位是否嚴格執(zhí)行制度法規(guī)的合規(guī)性審計為主，審計發(fā)現(xiàn)問題基本多為“就事論事”，要求被審單位就問題本身進行整改，而對發(fā)生問題的主體問責(zé)力度不足。目前外匯局缺乏審計和整改工作問責(zé)的相關(guān)依據(jù)和操作指引，審計部門對責(zé)任主體進行認定存在困難，對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，很少對被審單位和個人進行問責(zé)和處理，一定程度上造成被審計單位對審計整改工作重視程度不夠，對整改意見落實不到位，屢審屢犯現(xiàn)象沒有得到根本遏制。

（二）科學(xué)長效的審計整改監(jiān)督機制尚未建立

為進一步達到黨中央國務(wù)院依法治國、從嚴治黨的工作要求，外匯管理內(nèi)部審計應(yīng)建立高政治站位、科學(xué)全面的長效審計整改監(jiān)督機制。目前在審計工作流程中，除審計部門針對發(fā)現(xiàn)問題進行“回頭看”和整改評估外，尚未形成更多與人民銀行紀檢監(jiān)察、組織人事等部門間的有效互動和“大監(jiān)督”格局，整改結(jié)果未被作為紀檢追責(zé)、問責(zé)和組織人事部門干部管理任用的參考和依據(jù)，行之有效的審計整改監(jiān)督機制尚未建立。

（三）整改意見和建議缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

外匯局內(nèi)部審計中，整改意見建議尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化評估體系，整改責(zé)任人受業(yè)務(wù)水平和理解能力所限，針對問題制定以個人經(jīng)驗為主的整改措施，導(dǎo)致整改落實不力。如審計某中心支局發(fā)現(xiàn)“未在互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管系統(tǒng)登記執(zhí)法證使用、歸還和監(jiān)管行為信息”問題，執(zhí)行整改措施時，整改責(zé)任人在系統(tǒng)內(nèi)及時完成了對執(zhí)法證使用、歸還信息的補錄，但由于理解偏差，未將監(jiān)管行為信息及時補錄入系統(tǒng)，造成整改不全面不到位問題。對于同一類問題，存在不同被審單位整改標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，如“未使用新版文書”，部分被審單位整改措施為將更正后的文書送達銀行或企業(yè)主體，而部分被審單位認為，該文書對應(yīng)的行政執(zhí)法行為已是過去完成時，更換文書無整改意義，將整改措施確定為加強對外匯局業(yè)務(wù)人員的相關(guān)培訓(xùn)，在今后發(fā)放文書時使用最新版本。以上原因均造成整改工作落實不到位不徹底現(xiàn)象。

三、提高外匯內(nèi)審成效的初步探索

新形勢下，要將外匯局內(nèi)部審計整改上升到“依法治國、全面從嚴治黨”的政治高度，加大對審計整改的監(jiān)督力度，從源頭遏制屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。被審單位要依據(jù)問題明確整改責(zé)任部門和責(zé)任人、制定整改目標(biāo)、整改措施和整改完成時限，落實清單式逐項整改。審計部門要擔(dān)負起整改監(jiān)督的主要責(zé)任，切實在外匯管理領(lǐng)域落實好“一崗雙責(zé)”，處理好外匯管理工作與深化改革執(zhí)行便利化措施、為基層減負、為群眾辦實事之間的關(guān)系，查找問題同時舉一反三，根治屢審屢犯現(xiàn)象，全面提升外匯管理履職成效與內(nèi)部管理水平。

（一）設(shè)計制度機制

《國家外匯管理局內(nèi)部審計整改工作辦法》第十六條規(guī)定“內(nèi)審部門應(yīng)當(dāng)加強與紀檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事、當(dāng)?shù)厝嗣胥y行內(nèi)審等部門的溝通協(xié)作，加強信息共享，促進結(jié)果共用。被審計部門（單位）應(yīng)當(dāng)將審計整改情況作為考核、任免、獎懲干部和相關(guān)決策的重要參考”。《辦法》在部門間溝通協(xié)作上有了指導(dǎo)性的要求，但由于缺乏操作性強的實施細則，造成基層單位部門間的協(xié)調(diào)配合工作還不夠深入，目前僅限于外匯局內(nèi)審部門向紀檢監(jiān)察部門抄送審計結(jié)論和整改報告，尚未形成外匯局內(nèi)部審計部門與人民銀行紀檢監(jiān)察、組織人事等部門間更有效的互動。建議總局層面逐步修訂《辦法》，進一步明確問責(zé)依據(jù)和處理標(biāo)準(zhǔn)，從制度層面壓實外匯局履職責(zé)任，加強與業(yè)務(wù)部門、紀檢監(jiān)察部門和組織人事等部門間的溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建行之有效的審計整改追責(zé)問責(zé)機制。

（二）加大問責(zé)力度

《國家外匯管理局內(nèi)部審計整改工作辦法》中第十三條規(guī)定“對整改不力、屢審屢犯的部門（單位），內(nèi)審部門可以進行實名通報”，第十七條規(guī)定“內(nèi)審部門和被審計部門（單位）可定期匯總內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，形成案例，通過適當(dāng)形式在一定范圍內(nèi)公開，防止屢審屢犯”。外匯局各分支機構(gòu)應(yīng)根據(jù)轄內(nèi)實際情況，進一步優(yōu)化完善案例通報機制，發(fā)揮以案促改成效，定期對轄內(nèi)外匯管理系統(tǒng)審計發(fā)現(xiàn)問題進行案例通報，對各級外匯局起到警示作用，以便其對照案例逐條檢視自查，降低錯誤發(fā)生率和屢審屢犯概率。對被審單位已完成的整改措施，審計部門嚴把整改質(zhì)量，標(biāo)本兼治，防止問題再次發(fā)生。對于長期整改任務(wù)，審計部門壓實工作責(zé)任,每月對照整改臺帳進行檢視。對整改不到位不徹底的問題，輔之以限期整改、約談、發(fā)送審計風(fēng)險提示函和整改督辦通知單、通報批評、處分等追責(zé)措施進行督導(dǎo)。加大審計監(jiān)督問責(zé)的執(zhí)行力，對審計對象有法不依、有令不行、有禁不止及整改不到位和屢查屢犯的問題，視情況對問題責(zé)任人進行通報批評，并對造成重大影響和嚴重后果的問題責(zé)任人予以追責(zé)問責(zé)，切實整治屢查屢犯頑疾。

（三）規(guī)范審計標(biāo)準(zhǔn)

對審計評價體系進行合理設(shè)計，對被審單位發(fā)生的問題進行客觀評估，同時針對需進行主觀性判斷類的問題，如“政策傳導(dǎo)落實不到位”、“便利化場景應(yīng)用不到位”、“黨的建設(shè)與人員管理不到位”等，也要建立較為清晰的評判標(biāo)準(zhǔn)。評價體系既要體現(xiàn)對業(yè)務(wù)的規(guī)范性要求，又要充分體現(xiàn)被審單位的工作完成質(zhì)量、工作效率效能，尤其是在對多個審計對象開展同一項目審計時，指標(biāo)分值的設(shè)計能夠較為明顯體現(xiàn)各個審計對象之間的差距。對易發(fā)生整改意見不統(tǒng)一，整改措施不徹底的問題，制定明確的整改標(biāo)準(zhǔn)，確保處理審計發(fā)現(xiàn)問題和整改不力的情況有明確依據(jù)。

（四）建設(shè)人才隊伍

新形勢下，外匯管理內(nèi)部審計已不僅是對外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性的查驗，同時要將工作重心放在提升外匯管理工作附加值優(yōu)勢上，有效實現(xiàn)風(fēng)險可控、落實放管服改革和深化對外開放。審計人員要不斷加強自身業(yè)務(wù)能力提升和對政策措施的學(xué)習(xí)掌握，做到融會貫通，主動適應(yīng)外匯政策市場快速發(fā)展變化的需要。加強向總局和先進分局內(nèi)審工作的學(xué)習(xí)交流，積極參與總局專項審計和交叉審計，以審代訓(xùn)提升內(nèi)審人員業(yè)務(wù)能力和水平。